II SAB/Gd 84/16

II SAB/Gd 84/16 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2016-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OZ 1906/16 - Postanowienie NSA z 2016-12-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) sędzia WSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Pomorskiej Izby Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Sąd Dyscyplinarny Pomorskiej Izby Adwokackiej do rozpoznania wniosku A. P. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 18 sierpnia 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Sądu Dyscyplinarnego Pomorskiej Izby Adwokackiej na rzecz skarżącego A. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący w dniu 18 sierpnia 2015 r. złożył drogą elektroniczną wniosek o przesłanie kserokopii lub skanów (w formacie PDF) albo plików edytorskich orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej w roku 2012.
W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 4 września 2015 r. Prezes Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej wyjaśnił, że nie widzi podstaw do udostępnienia żądanych orzeczeń dyscyplinarnych. Uznał bowiem, że Sąd Dyscyplinarny nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, a żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Z tego powodu nie zachodziła konieczność, ażeby odpowiedź przybrała formę decyzji administracyjnej.
W tej sytuacji skarżący uznał, że zobowiązany Sąd Dyscyplinarny pozostaje bezczynny, gdyż według niego orzeczenia dyscyplinarne wydawane przez organy utworzone na podstawie ustawy są dokumentami utrwalającymi działanie tego organu oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skarżący twierdzi, że sąd dyscyplinarny izby adwokackiej jest organem władzy publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a jego orzeczenia są dokumentami w rozumieniu art. 61 ust. 2 zd. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Według Prezesa Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę uznając, że sąd dyscyplinarny nie ma zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I OSK 761/16, uchylił wskazane postanowienie wyjaśniając, że sąd dyscyplinarny jako organ samorządu zawodowego adwokatów ma zdolność do występowania w sprawie jako podmiot skarżący (organ). Skutkiem tego skarga podlegała ponownemu rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Przedmiotową skargą A. P. zwalcza bezczynność Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez ten Sąd w 2012 roku.
W pierwszej kolejności należy podkreślić związanie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2016 r., w którym przesądzono o zdolności sądowej przed sądem administracyjnym sądu dyscyplinarnego samorządu zawodowego adwokatów.
Skarga analizowana pod kątem bezczynności Sądu Dyscyplinarnego Izby Adwokackiej zasługuje na uwzględnienie.
Wbrew bowiem twierdzeniom organu, w świetle u.d.i.p. jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W myśl art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 615) organem izby adwokackiej jest m.in. sąd dyscyplinarny. Jest on zatem organem samorządu zawodowego adwokatury, zobowiązanym do udostępnienia informacji o charakterze publicznym.
W tej sytuacji kluczową dla rozpoznania wniesionej skargi jest ocena charakteru informacji żądanej przez skarżącego. Domaga się on bowiem udostępnienia kserokopii bądź skanów albo plików edytorskich orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).
Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego, którego zadaniem określonym w art. 3 ust. 1 tej ustawy jest m.in. reprezentacja zawodowych, społecznych interesów tego zawodu oraz dbałość o doskonalenie zawodowe i krzewienie etyki zawodowej. Zgodnie z art. 39 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze, sąd dyscyplinarny jest organem izby adwokackiej, który na zasadzie art. 50 ustawy Prawo o adwokaturze, do zakresu działania którego należy wydawanie orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych członków izby. Sądownictwo dyscyplinarne stanowi realizację zasady samorządności określonej w art. 17 Konstytucji RP, stanowiącej podstawę tworzenia samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujących pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Bezspornym jest, że zawód adwokata, z racji przyznanych kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym, stanowi szczególny zawód zaufania publicznego.
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, orzeczenia sądów dyscyplinarnych stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż odnoszą się do spraw publicznych, służą realizacji zadań publicznych, do jakich należy niewątpliwie świadczenie pomocy prawnej, w tym również pomocy udzielanej z urzędu.
Nie budzi też wątpliwości, że z uwagi na władcze uprawnienia sądów dyscyplinarnych (w zakresie decydowania o możliwości dalszego wykonywania zawodu) oraz sposób powoływania i odwoływania członków tego sądu, a także wybierania jego przewodniczącego i zastępców, sądy te wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., natomiast orzeczenia wydawane przez sądy dyscyplinarne mają charakter informacji publicznej (por. postanowienia NSA z 18 lutego 2015, I OSK 294/15 oraz z 4 lutego 2015, I OSK 146/15, wyrażone na tle analogicznej sprawy dotyczącej sądownictwa dyscyplinarnego zawodu notariusza, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II SAB/Wa 570/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 października 2015 r. sygn. II SAB/Sz 124/15, WSA w Opolu z dnia 26 października 2015 r., sygn. II SAB/Op 56/15 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.)
Zwrócić należy także uwagę na dyspozycję art. 8 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze, która stanowi, że adwokat przy wykonywaniu zawodu adwokackiego korzysta z wolności słowa i pisma w granicach określonych przez zadania adwokatury i przepisy prawa. Nadużycie tej wolności, stanowiące ściganą z oskarżenia prywatnego zniewagę lub zniesławienie strony, jej pełnomocnika lub obrońcy, kuratora, świadka, biegłego lub tłumacza, podlega ściganiu tylko w drodze dyscyplinarnej. Jest to immunitet o charakterze materialnym, co oznacza, że czyn popełniony przez adwokata w związku z wykonywaniem zawodu nie będzie przestępstwem, lecz deliktem dyscyplinarnym, o którym orzekać może wyłącznie sąd dyscyplinarny. Wskazana prerogatywa sądu dyscyplinarnego świadczy o publicznym charakterze wykonywanych przez niego zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości.
Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ich statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, majątku, którym dysponują. Dodać można, że katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną, zamieszczony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jest otwarty i ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie sformułowanie "w szczególności". O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Informacje dotyczące zapadłych orzeczeń dyscyplinarnych dotyczą przedmiotu działalności samorządu zawodowego.
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego, że Sąd Dyscyplinarny Izby Adwokackiej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., obejmującej rozstrzygnięcia wydane przez ten organ w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych w 2012 roku, którym przypisać należy walor informacji publicznej. Zasadne są więc zarzuty skargi, że informacje żądane we wniosku z dnia 18 sierpnia 2015 r. mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 u.d.i.p., gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym.
U.d.i.p. określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w związku z art. 14 i 13 ustawy) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy).
Oznacza to, organ, nie wywiązując się z obowiązków nałożonych przepisami art. 10 w związku z art. 14 i 13 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. pozostawał w rozpatrywanej sprawie w bezczynności. Z tych względów, skoro wnioskodawca nie mógł zapoznać się z żądaną informacją publiczną w sposób publicznie lub powszechnie dostępny, należało uznać, że Sąd Dyscyplinarny jako podmiot o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. był zobowiązany w terminie określonym w u.d.i.p. do rozpoznania wniosku o udzielenie tej informacji w formach przewidzianych przez ustawę.
Niewydanie decyzji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji. Nie wydał też decyzji o odmowie jej udostępnienia, gdyż pisma z dnia 4 września 2015 r. nie można uznać za decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Ze względu na to, iż żadna z wymienionych form działania Sądu Dyscyplinarnego w reakcji na wniosek skarżącego nie miała miejsca, skargę należało uznać za zasadną.
W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zakreślił 14-dniowy termin rozpoznania wniosku.
Rozstrzygając natomiast, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd wziął pod uwagę fakt, iż organ zaprezentował odmienną ocenę prawną, dotyczącą charakteru żądanych informacji. Z tego względu bezczynności organu nie została uznana za rażącą. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie wadliwemu zachowaniu organu, wynikającemu w istocie z błędnej interpretacji przepisów prawa, które spowodowało zwłokę w udzieleniu informacji publicznej, nie można natomiast przypisać cech lekceważącego traktowania zarówno skarżącego, jak i obowiązków nałożonych ustawą. W konsekwencji, nie zaistniały także podstawy do wymierzenia organowi grzywny z urzędu w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2013 r. poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.