II SAB/GD 78/18

II SAB/Gd 78/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Dorota Jadwiszczok /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1107/19 - Wyrok NSA z 2020-04-29
I OSK 1107/20 - Wyrok NSA z 2023-09-27
III SA/Gd 715/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-02-13
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 1 pkt 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 6 ust. 2 , art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 23
art. 36, art. 36a par. 3
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. N. – B. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego do rozpatrzenia wniosku skarżącej A. N. – B. z dnia 20 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego, które odbyły się w 2018 roku, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącej A. N. – B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A.N, Sędzia Sądu Okręgowego, wniosła w dniu 13 sierpnia 2018 r. skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wnosząc o:
1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej niezwłocznie, najpóźniej w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi;
2. orzeczenia, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kopii protokołów Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego, które odbyły się w 2018 i ich doręczenie bezpośrednio w siedzibie Sądu oraz podanie, czy Prezes Sądu przekazywał pisemnie, telefonicznie, bądź bezpośrednio Ministerstwu Sprawiedliwości, bądź osobom powiązanym z Ministrem Sprawiedliwości, w szczególności podsekretarzowi Ł.P., informacje o przebiegu odbywających się w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 19 lipca 2018 r. Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego i Zebraniach Sędziów Sądu Okręgowego, w tym osób biorących udział i quorum, a jeżeli tak to komu i w jakiej formie i na jakiej podstawie prawnej, a także w jakim celu, ewentualnie, czy z żądaniem udzielenia takich informacji Ministerstwo bądź wskazane osoby zwróciły się do Prezesa Sądu oraz wniosła o wydanie wszystkich dokumentów i informacji tam przekazanych. Wniosek skarżąca umotywowała informacjami podawanymi przez urzędników z Ministerstwa Sprawiedliwości podczas posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 19 lipca 2018 r. dotyczących Sędziów Sądu Okręgowego, a także w wypowiedziach rzecznika Ministra Sprawiedliwości J.K. z dnia 17 lipca 2018 r..
W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że protokoły Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. i nie podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej dotyczy bowiem organów pochodzących z powszechnych wyborów, co wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto, organ poinformował, że Prezes Sądu Okręgowego nie przekazywał żadnych dokumentów w zakresie odbywających się w dniach od 3 stycznia 2018 r. do 19 lipca 2018 r. Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego i Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego, jak również z takim żądaniem nie wystąpiło Ministerstwo Sprawiedliwości.
Uzasadniając skargę skarżąca wskazała, że Sąd to organ władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), zaś Konstytucja zagwarantowała prawo do uzyskania wiedzy o funkcjonowaniu państwa, nie pomijając sądów i trybunałów. Dlatego też prawo do informacji o działalności sądów, o sędziach, referendarzach oraz urzędnikach sądowych, jest prawem każdego obywatela. Dalej stwierdziła, że działalność samorządu sędziowskiego jest wykonywaniem działalności publicznej związanej z działalnością sądów, w rozumieniu u.d.i.p. Specyfika działalności samorządu sędziowskiego wynika bowiem z usytuowania sądów w systemie trójpodziału władzy, jako władzy odrębnej i niezależnej od innych – przede wszystkim jako władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.i.d.ip., zatem samorząd ten również wykonuje określone ustawą kompetencje w zakresie władzy publicznej. Podkreśliła także, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. nie zawiera żadnych ograniczeń w dostępie do informacji, zarówno o działaniach organów władzy publicznej, jak i organów, chociażby samorządu zawodowego. Powyższe, oraz fakt, że wstęp na posiedzenia samorządu sędziowskiego mają określone ustawą osoby uprawnione, nie wyłącza jednak jawności działalności samorządu i jego wyłączenia spod ogólnych zasad działania władzy publicznej oraz zasad przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącej protokół z posiedzeń samorządu sędziowskiego, od momentu podpisania przez przewodniczącego i protokolanta, złożony do zbioru akt, ma charakter urzędowy i w związku z tym podlega udostępnieniu. W tym miejscu skarżąca podkreśliła, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter może mieć również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Prawo dostępu do informacji obejmuje swym zakresem także m.in. prawo wglądu do dokumentów urzędowych rozumianych jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W konsekwencji ograniczenie dostępu do żądanej dokumentacji stanowi naruszenie zarówno prawa do informacji wewnętrznej (sędziemu), jak i informacji publicznej oraz ogranicza wykonywanie przez członków samorządu sędziowskiego ustawowych praw i obowiązków związanych z dostępem do dokumentów wytworzonych przez gremium, w którym brali udział.
Zwróciła też uwagę, że o publicznym charakterze żądanej informacji świadczy fakt, że informacje o działalności samorządu sędziowskiego zostały publicznie zaprezentowane przez organy władzy wykonawczej w toku publicznych wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Sprawiedliwości w formie wywiadu telewizyjnego, czy posiedzeń komisji sejmowej, co oznacza, że uzyskały do nich dostęp i wykorzystały te informacje publicznie w sposób, zdaniem skarżącej, szkalujący dobre imię Sądu i sędziów tego Sądu, a mianowicie na uzasadnienie zmian w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 20 lipca 2018 r. Gdyby nie była to informacja publiczna, jak twierdzi organ, nie mogłaby ona zostać w ten sposób zaprezentowana i upubliczniona przez organy władzy wykonawczej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie wskazując, że organ nie dopuścił się bezczynności, albowiem wniosek skarżącej został rozpatrzony w ustawowym terminie i w formie zgodnej z wnioskiem, tj. po zakończeniu urlopu przez wnioskodawczynię, bezpośrednio w siedzibie Sądu. W przekazanej skarżącej odpowiedzi organ poinformował, że nie udzielał żadnych informacji Ministerstwu Sprawiedliwości, zaś w odniesieniu do żądania udostępnienia kopii protokołów w prawidłowej formie powiadomił, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej.
Podtrzymując swoje stanowisko organ stwierdził, że protokoły Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 3 u.d.i.p., albowiem organy te nie są organami pochodzącymi z powszechnych wyborów, a posiedzenia tych organów nie są ogólnie dostępne w rozumieniu art. 18 u.d.i.p. Status prawny Zgromadzeń Ogólnych Sędziów i Zebrań Sędziów reguluje ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 23 z późn.zm.). Zgodnie z zapisami tej ustawy zgromadzenie ogólne sędziów apelacji, zgromadzenie ogólne sędziów okręgu, zebranie sędziów danego sądu są organami samorządu sędziowskiego. Zgromadzenie ogólne sędziów okręgu realizuje zadania określone w ustawach, a ponadto wysłuchuje informacji prezesa sądu okręgowego o działalności sądów oraz wyraża opinię w tym zakresie.
Z powyższego wynika zatem, że ze względu na swoistą pozycję ustrojową sędziego w państwie, samorząd sędziowski jest ograniczony do zadań ściśle określonych w ustawie o ustroju sądów powszechnych, wskazanych w art. 33 - 36a, a jego organizacja została oparta na innych zasadach niż organizacja pozostałych samorządów zawodów prawniczych. Choć więc co do zasady obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego, to jednak prawo to ograniczone jest w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Same zaś protokoły z posiedzeń tych organów samorządu sędziowskiego nie mogą być uznane za wykonywanie w jakiejkolwiek mierze zadań publicznych. Protokół z posiedzenia takich organów nie stanowi bowiem żadnego przejawu wykonywania władzy publicznej, a jest dokumentem jedynie wewnętrznym, mającym charakter techniczny, porządkowy, i który nie jest objęty żadną regulacją w zakresie jego udostępnienia. Jest to dokument wykorzystywany na potrzeby utrwalenia przebiegu posiedzeń wskazanych organów i nie stanowi przejawu woli tych organów. Posiedzenia wskazanych organów mają na celu dopiero wypracowanie oficjalnych stanowisk i rozstrzygnięć, np. w postaci uchwał, a proces ten powinien przebiegać z zapewnieniem pewnej dozy swobody i dyskrecji. Wykonywaniem zadań publicznych przez wskazane organy samorządu sędziowskiego mogą być zaś dopiero uchwały lub inne rozstrzygnięcia kolegialne podejmowane przez tego organy, ale tylko w takim zakresie w jakim dotyczą spraw publicznych.
Reasumując organ stwierdził, że do zapisu posiedzeń Zgromadzeń Ogólnych Sędziów i Zebrań Sędziów nie mają zastosowania przepisy art. 18 i 19 u.d.i.p., a dokumenty obrazujące przebieg tych posiedzeń mają charakter jedynie wewnętrzny. W związku z tym nie stanowią one informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., zaś Prezes Sądu Okręgowego nie pozostaje w bezczynności co do ich udostępnienia.
Ponadto, wskazano, że wniosek skierowano do Prezesa Sądu Okręgowego , natomiast żądana informacja została wytworzona przez organ samorządu sędziowskiego, którego obradom Prezes Sądu wyłącznie przewodniczy. Skoro więc żądana informacja nie pochodzi od Prezesa to nie jest on ładny jej udostępniać. Wniosek w zakresie udostępnienia protokołów skarżąca powinna skierować bezpośrednio do organów, które wytworzyły wskazane przez nią informacje.
Na żądanie pełnomocnik organu przedłożył protokoły Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Sądu Okręgowego oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego, które odbyły się w 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Wyjaśnić należy, że przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Natomiast na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., której przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Wniesioną skargą skarżąca zwalcza bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej w postaci wydania protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego oraz Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego, które odbyły się w 2018 roku.
Sąd uznał, że żądanie sformułowane w skardze zostało przez skarżącą ograniczone w stosunku do treści jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 lipca 2018 r., albowiem poza zakresem skargi pozostawiono żądanie udostępnienia informacji wskazanych w pytaniu drugim wniosku. Skarżąca w zakresie tego pytania chciała uzyskać odpowiedź, czy Prezes Sądu przekazywał pisemnie, telefonicznie, bądź bezpośrednio Ministerstwu Sprawiedliwości, bądź osobom powiązanym z Ministrem Sprawiedliwości, w szczególności podsekretarzowi Ł.P., informacje o przebiegu odbywających się w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 19 lipca 2018 r. Zgromadzeń Ogólnych Sędziów Okręgowego i Zebraniach Sędziów Sądu Okręgowego, w tym osób biorących udział i quorum, a jeżeli tak to komu i w jakiej formie i na jakiej podstawie prawnej, a także w jakim celu, ewentualnie, czy z żądaniem udzielenia takich informacji Ministerstwo bądź wskazane osoby zwróciły się do Prezesa Sądu oraz wniosła o wydanie wszystkich dokumentów i informacji tam przekazanych. Wobec potwierdzonego w aktach sprawy faktu udzielenia przez Prezesa Sądu pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. odpowiedzi na tak sformułowane pytanie i braku kwestionowania tej odpowiedzi przez skarżącą Sąd uznał, że w tym zakresie skarżąca nie zarzuca organowi bezczynności.
Prezes Sądu Okręgowego odmawiając udostępnienia protokołów ze Zgromadzeń i Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego stanął na stanowisku, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nie są dokumentami urzędowymi, a dokumentami wewnętrznymi, a organy samorządu sędziowskiego nie pochodzą z powszechnych wyborów, co powoduje, że ich posiedzenia nie są ogólnodostępne. Nadto, Prezes Sądu uznał, że nie jest organem właściwym, do którego powinien zostać skierowany wniosek, albowiem żądane dokumenty wytworzone zostały przez organy samorządu sędziowskiego.
W świetle powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze są dwie kwestie, a mianowicie, czy Prezes Sądu Okręgowego, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. i w konsekwencji czy podlega udostępnieniu.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie protokołów z posiedzeń organów samorządu sędziowskiego Sąd stanął na stanowisku, że podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do rozpoznania wniosku skarżącej był Prezes Sądu Okręgowego.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 23), zwanej dalej u.s.p., sędziowie tworzą samorząd sędziowski. Organami samorządu sędziowskiego są:
1) zgromadzenie ogólne sędziów apelacji;
2) zgromadzenie ogólne sędziów okręgu;
3) zebranie sędziów danego sądu (art. 3 § 2 u.s.p.).
Z kolei zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu ust. 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej).
Natomiast przepis art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj. Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 25 i nast.; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063).
Prezes sądu okręgowego jest organem sądu (art. 21 § 1 pkt 2 u.s.p.) i sprawuje wewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. (art. 9a § 1 u.s.p. w zw. z art. 8 pkt 2). Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 u.s.p. do kompetencji prezesa sądu należy kierowanie sądem i reprezentowanie sądu na zewnątrz, z wyjątkiem spraw należących do kompetencji dyrektora sądu. Prezes sądu zarówno przewodniczy zgromadzeniu ogólnemu sędziów okręgu oraz zebraniu sędziów danego sądu (art. 35 § 4 i art. 36a § 1 u.s.p.), jak również zwołuje posiedzenia tych organów (art. 35 § 8 i art. 36a § 2 u.s.p.). Dysponuje również protokołami z posiedzeń tych organów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że to prezes sądu, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, działa w postępowaniu wywołanym tym wnioskiem jako organ administracji właściwy do rozpoznania wniosku, w tym do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r., IV SAB/Wr 350/17, LEX nr 2432698).
Wobec powyższego należało rozstrzygnąć, czy żądanie udostępnienia protokołów z posiedzeń organów samorządu sędziowskiego dotyczy dostępu do informacji publicznej.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący, czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Natomiast przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do informacji publicznej, do których należy dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15, LEX nr 2282006).
Podejmowane w orzecznictwie próby określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji doprowadziły do wypracowania stanowiska, że prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje informację o takiej działalności podmiotów tam wskazanych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 218/18, LEX nr 2510855).
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Odwołanie się do kategorii "sprawy publicznej" oznacza odniesienie do spraw związanych z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje z pojęciem dobra wspólnego w przeciwieństwie do spraw ze "sfery prywatnej".
Z powyższego wynika, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), zasad ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).
Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako oświadczenie wiedzy, które dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Podobnie dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź aktywność o charakterze technicznym stanowi takiego rodzaju działalność, która nie ma waloru informacji publicznej. Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, wykaz wejść i wyjść do ministerstwa, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Do tego rodzaju informacji nie można jednak zaliczyć informacji powstałych w związku z działalnością organów samorządu sędziowskiego, w tym zgromadzenia ogólnego i zebrania sędziów danego sądu.
Zadania realizowane przez organy samorządu sędziowskiego – zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebrań sędziów danego sądu określają wyraźnie przepisy u.s.p. Zgodnie z art. 36 u.s.p. zgromadzenie ogólne sędziów okręgu realizuje zadania określone w ustawach, a ponadto wysłuchuje informacji prezesa sądu okręgowego o działalności sądów oraz wyraża opinię w tym zakresie. Z przepisów u.s.p. wynikają następujące kompetencje zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu: wybór przedstawicieli sędziów sądów okręgowych oraz przedstawicieli sędziów sądów rejonowych do zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji (art. 33 § 7), wysłuchanie informacji rocznej o działalności sądów sporządzonej przez prezesa sądu okręgowego i opiniowanie jej (art. 37h § 1a), opiniowanie regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych (art. 41 § 1a), opiniowanie kandydatur na wolne stanowiska sędziego sądu rejonowego (art. 57ah § 5), ocena kwalifikacji kandydatów na asesorów sądowych (art. 106xa § 5), przedstawianie Rzecznikowi Dyscyplinarnemu Sędziów Sądów Powszechnych kandydatów na stanowisko zastępcy rzecznika dyscyplinarnego działającego przy sądzie okręgowym (art. 112 § 6).
Natomiast w myśl art. 36a § 3 u.s.p. zebranie sędziów danego sądu realizuje zadania określone w ustawach, wysłuchuje informacji prezesa sądu o działalności sądu oraz wyraża opinię w tym zakresie. Zebranie sędziów wybiera dwóch przedstawicieli sądu okręgowego spośród sędziów tego sądu do kolegium sądu okręgowego (art. 30 § 1 pkt 4).
W ocenie Sądu działania podejmowane przez organy samorządu sędziowskiego w ramach określonych wyżej kompetencji stanowią przejaw realizowania przez nie zadań publicznych, w ramach określonych procedur i na różnych ich etapach. W ten sposób przedstawiciele sędziów biorą aktywny udział w sprawowaniu władzy publicznej, współdecydując o sprawach organizacyjnych i osobowych sądów oraz sędziów. Organy te stanowią równocześnie przykład realizacji zasady trójpodziału władzy i związanej z nią zasady samodzielności i niezależności sądownictwa oraz niezawisłości sędziowskiej.
W świetle powyższego, protokoły z posiedzeń zarówno zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu, jak i zebrań sędziów tego sądu, dokumentujące podejmowane przez te organy działania z zakresu przypisanych im w u.s.p. kompetencji, zawierają treści stanowiące informację publiczną.
Protokoły nie stanowią same w sobie dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. i prawo dostępu do nich nie wynika z dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Jeśli zawierają jednak treści odzwierciedlające aktywność organów samorządu sędziowskiego skierowaną na wypełnianie przypisanych im ustawą zadań publicznych, to winny podlegać udostępnieniu jako informacja publiczna w ramach uprawnienia określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podstawowym elementem, który musi zawierać dokument, aby być uznany za urzędowy, jest "treść oświadczenia woli lub wiedzy". Takim oświadczeniem woli lub wiedzy zgromadzenia bądź zebrania sędziów sądu – organów składających się z sędziów, a więc z funkcjonariuszy publicznych (art. 115 § 13 pkt 3 k.k.) - są podejmowane przez te organy - uchwały. Bowiem w takiej formie wyrażana jest wola i wiedza tego organu. Konsekwencją uznania, iż uchwały organów samorządu sędziowskiego stanowią dokumenty urzędowe, jest obowiązek udostępnienia ich do wglądu. Prawo wglądu do dokumentu urzędowego oznacza możliwość zapoznania się z jego treścią. Jednakże nie jest to równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia dokumentu w całości. Jeżeli bowiem zawiera on dane chronione innymi ustawami, to prezes sądu powinien udostępnić go w takiej formie, aby uniemożliwić zapoznanie się z tymi danymi.
Wprawdzie dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy będą jedynie uchwały wskazanych organów, to jednak nie oznacza, co już stwierdzono wyżej, że protokół z posiedzenia tych organów nie będzie zawierał informacji, które mają charakter informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt, że wypowiedzi organów samorządu sędziowskiego w części mają charakter opinii i nie wiążą organów podejmujących decyzje. Są one bowiem niezbędną składową procesu decyzyjnego oraz wyrazem uczestnictwa tych organów w systemie wymiaru sprawiedliwości. Poznanie motywów i przesłanek, którymi kierowano się przy formułowaniu określonych poglądów i podejmowaniu decyzji, może być bowiem bardzo istotne dla społecznej kontroli działań organów publicznych. Dlatego też nie można przyjąć, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, gdyż dokumentują realizację zdań publicznych, co potwierdza zawartość żądanych protokołów przedłożonych Sądowi przez organ.
Powoływanie się przez organ na treść art. 3 ust. 1 pkt 3 czy art. 18 u.d.i.p. dla zanegowania publicznego charakteru żądanych informacji jest, w ocenie Sądu, nietrafne o tyle, że przepis ten dotyczy prawa dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Obowiązek, o którym mowa w art. 19 (obligatoryjne sporządzenie i udostępnienie protokołów lub materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych), sformułowany expressis verbis w stosunku do tychże organów, nie oznacza, że obowiązku udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie nie mają inne podmioty, o ile informacja publiczna w tym zakresie znajduje się w ich posiadaniu. Każde ze skonkretyzowanych w art. 3 u.d.i.p. uprawnień w zakresie dostępu do informacji publicznej przysługujących jednostce może być realizowane niezależnie.
Biorąc zaś pod uwagę regulację zawartą w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącą, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, uznać należy, że ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane, a w u.s.p. uregulowane nie są.
Taka wykładnia jest w ocenie Sądu zgodna z konstytucyjnym uregulowaniem dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego. Prawo to, jak wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ograniczone ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, oprócz odwołania się do ustaw szczególnych, sama wyznacza granice prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (prawo do prywatności, podobnie jak prawo do informacji, jest prawem konstytucyjnym) lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zasadą jest więc, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W zależności zaś od treści dokumentu podlegającego udostępnieniu organ władzy publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia, czy może on być udostępniony w całości, czy też z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. należy zawarte w nim informacje przetworzyć.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia żądanych protokołów nie został rozpoznany w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., co oznacza, że zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest uzasadniony. Protokoły bowiem, wbrew twierdzeniom organu, nie są dokumentami o charakterze wewnętrznym, ale zawierają treści obrazujące działalność organów samorządu zawodowego sędziów nakierowaną na wypełnianie przypisanych im w u.s.p. zadań i celów publicznych. To przesądza o publicznym charakterze informacji zawartych w protokołach.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie żądania udostępnienia protokołów Zgromadzenia Sędziów Sądu Okręgowego i Zebrań Sędziów Sądu Okręgowego w terminie 14 dni od doręczenia mu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając w tym zakresie w pkt 2 wyroku. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, lecz ustosunkował się do niego w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p., zaś niezgodny z prawem sposób rozpoznania tego wniosku nie wynikał z lekceważenia przepisów prawa, lecz z błędnej ich interpretacji.
Skutkiem niniejszego rozstrzygnięcia jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącej w zakresie żądania udostępnienia protokołów, w formie i terminie przewidzianych przepisami u.d.i.p., z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.