II SAB/Gd 76/22

II SAB/Gd 76/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi A. A. W.-A. na przewlekłe prowadzenie przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. A. W.-A. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku postępowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie D.
Skarżąca wyjaśniła przy tym, że w dniu 27 lipca 2021 r. zawarła z właścicielem przedmiotowej nieruchomości – P. C. przedwstępną umowę sprzedaży części nieruchomości. W umowie tej P. C. zobowiązał się do dokonania podziału geodezyjnego działki, w wyniku którego powstaną mniejsze działki, które będą przedmiotem sprzedaży w umowie przyrzeczonej. W związku z tym, że nieruchomość ta wpisana jest do rejestru zabytków w dniu 6 sierpnia 2021 r. wystąpił on do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości, stosownie do wymogu art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na niezałatwienie sprawy, w dniu 17 marca 2022 r., skarżąca wniosła ponaglenie. Mimo to, organ do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownej decyzji.
Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie organu do podjęcia niezwłocznych działań zmierzających do zakończenia postępowania; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że skarżąca nie jest stroną postępowania o podział przedmiotowej nieruchomości.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest przy tym na zasadzie skargowości, a więc może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa przepis art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto, zgodnie z treścią art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Legitymacja do złożenia skargi oparta została – co do zasady - o kryterium interesu prawnego, co oznacza, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego lub procesowego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynnością lub przewlekłością postępowania administracyjnego, w ramach którego domaga się ochrony tego interesu. Przy czym stwierdzić należy, że interes prawny, jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, którego dotyczy skarga.
Wskazać nadto należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem zaskarżenia jest ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z treści art. 37 § 1 k.p.a. wprost wynika, że prawo do wniesienia ponaglenia przysługuje stronie postępowania administracyjnego (uczestnikowi na prawach strony). Zatem wniesienie ponaglenia przez podmiot, który nie jest stroną postępowania jest bezskuteczne. Dodać należy, że postępowanie wywołane wniesieniem ponaglenia nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, jest to postępowanie wpadkowe, mające na celu zobowiązanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 37 k.p.a. jest spowodowanie, aby sprawa została załatwiona w możliwie najkrótszym terminie, a nie ocena prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu głównym.
Dlatego też, jak ustalono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prawo do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przysługuje wyłącznie podmiotom, które są stronami postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2835/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, że skargę na przewlekłość postępowania czy też bezczynność organu, może złożyć tylko strona, świadczy treść art. 37 k.p.a., statuującego prawo wniesienia ponaglenia przez stronę w przypadku przewlekłości lub bezczynności. W przepisie tym jest wyraźnie wskazane, że prawo wniesienia ponaglenia służy stronie. Tym bardziej więc prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego będące ewentualnym skutkiem wniesienia ponaglenia, przysługuje wyłącznie stronie postępowania (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 94/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot nie będący stroną w sprawie nie może skarżyć przewlekłości postępowania czy też bezczynności organu. Nieracjonalne byłoby uznanie, że skarżący, który nie był stroną postępowania administracyjnego może domagać się poprzez skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązania organu do załatwienia sprawy, w której skarżący nie może brać udziału (zob. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3848/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, skarżąca zarzuca Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie pozwolenia na podział nieruchomości znajdującej się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, stanowiącej działkę nr [...] położoną w obrębie D. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 września 2021 r. właściciel tej nieruchomości złożył do organu wniosek o wydanie pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości na mniejsze działki. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była stroną tego postępowania.
Przepis art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości stanowi, że podziału dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Stosownie przy tym do treści art. 96 ust. 1a tej ustawy w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.
Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, jak wynika z art. 28 k.p.a., oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest zatem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika, że w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. W postępowaniu podziałowym interes prawny ma właściciel danej nieruchomości, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tej działki, jeśli wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1002/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości. Uprawnienie do określania geodezyjnego kształtu nieruchomości przez jej podział jest bowiem uprawnieniem immanentnie związanym z prawem własności do tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1721/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady więc, nie są stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z takich tytułów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżącej nie przysługuje zaś do przedmiotowej nieruchomości żadne prawo rzeczowe. Fakt, że skarżąca zawarła z właścicielem przedmiotowej nieruchomości przedwstępną umowę sprzedaży części tej nieruchomości nie świadczy o posiadaniu przez nią interesu prawnego w postępowaniu podziałowym. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie rodzi uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie może opierać się na domniemaniu lecz musi wynikać z konkretnych przepisów prawa.
W związku z powyższym, uznać należy, że skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. we wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie może być uznana za stronę tego postępowania. Nie może w związku z tym domagać się zobowiązania organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy, w której nie może brać udziału.
Z tego samego względu skarżąca nie mogła też skutecznie wnieść ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., co stanowiło warunek formalny wniesienia skargi do sądu (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. musi być jednak wniesione skutecznie, czyli przez stronę postępowania, gdyż tylko w ten sposób może być zrealizowany cel wniesienia tego środka zaskarżenia, który jest wymagany przed wniesieniem skargi do sądu, a więc skłonienie organu do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym terminie w celu uniknięcia postępowania sądowego. Samo formalne złożenie ponaglenia z żądaniem wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, nie oznacza, że zostało ono skutecznie wniesione i że został spełniony warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłość postępowania.
Oczywisty brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej z przyczyn podmiotowych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł zaś na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.