II SAB/Gd 76/21

II SAB/Gd 76/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Marek Kraus
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 181/22 - Wyrok NSA z 2023-05-11
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 13, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. S. z dnia 14 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
R.S. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w rozpatrzeniu jego wniosku z 14 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2020 roku zarejestrowanych w repertorium [...] pod symbolem [...]. Skarżący wskazał, że nie otrzymał wnioskowanej informacji, ani też organ nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, jedynie wystosował do niego w dniu 29 kwietnia pismo.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego wskazał, że w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. poinformował skarżącego, że złożony przez niego wniosek stanowi kolejne nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.
W ocenie Prezesa przedstawiony w skardze zarzut bezczynności nie jest uzasadniony albowiem poinformowano skarżącego, iż wniosek z 14 kwietnia 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2020 roku rejestrowanych w repertorium [...] pod symbolem [...], stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Skarżący korzysta z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawność funkcjonowania administracji i innych organów.
Podkreślił Prezes SR, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010r., sygn. akt 1 SAB/Wa 264/10). Biorąc pod uwagę, że rozpatrzenie wniosku skarżącego nastąpiło w terminie wskazanym w ustawie, nie można uznać, że organ nie podjął żadnych czynności w 14 dniowym terminie określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p.. Jednocześnie dostrzegł organ, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ pozostaje w bezczynności, jeżeli w ogóle nie udzielił informacji w zakresie żądanym przez stronę. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej. W świetle powyższego wprawdzie uznać należy, iż zasadniczo odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jednakże w judykaturze ugruntowuje się pogląd, iż w sytuacji podniesienia przez organ zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej, odmowę udzielenia informacji publicznej w formie pisma nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a..
W niniejszej sprawie przesądzającym było uznanie, iż wniosek skarżącego stanowi kolejne nadużycie prawa skutkujące odmówieniem udostępnienia informacji publicznej w piśmie z dnia 29 kwietnia 2021 roku, tj. w formie wprawdzie nie mającej charakteru decyzji administracyjnej, jednakże zaakceptowanej w stosownym orzecznictwie. I tak jak uznał WSA w Warszawie w wyroku z 2 grudnia 2005 roku w sprawie II SAB/WA 154/2005, od milczenia organu należy odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W takim wypadku odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności. Biorąc pod uwagę przywołane powyżej stanowisko odpowiedź, której organ udzielił skarżącemu w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej
Prezes wskazał, że złożony wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej w w/w rozumieniu, czyli dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. W doktrynie twierdzi się, że nadużycie prawa to sytuacja, w której podmiot czyni użytek ze swego prawa niezgodnie z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (A. Knopkiewicz, O nadużyciu prawa do informacji publicznej, Państwo i Prawo 2004 nr 10).
Dodał organ, że jakkolwiek sama konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego w praktyce oznacza, że już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci, to jednak takie stosowanie prawa prowadzi również do jego nadużycia. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo dc przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide; J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej (w.) j. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny. W-wa. 2005 r., s. 146-147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16).
Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji, jednakże oczywistym jest, że powyższy katalog z uwagi na bogactwo sytuacji i motywacji pojawiających się w praktyce, nic może mieć charakteru zamkniętego
Na gruncie przedmiotowej sprawy ustalono, iż skarżący od 2020 roku złożył do organu 11 wniosków o dostęp do informacji publicznych w analogicznych sprawach, zarejestrowanych pod sygnaturami [...] z 6 marca 2020 r., [...] z 18 maja 2020 r., [...] z 14 lipca 2020 r., [...] z 12 sierpnia 2020 r., [...] z 31 sierpnia 2020 r., [...] z 7 września 2020 r., [...] z 17 września 2020 r., [...] z 2 października 2020 r., [...] z 12 października 2020 r., [...] z 23 października 2020 r., [...] z 12 listopada 2020 r., [...] z 26 lutego 2021 r., [...] z 24 marca 2021 r. i [...] z 21 kwietnia 2021r.
Co więcej, jak ustalono, i co ma istotne znaczenie dla oceny rzeczywistych motywów skarżącego w tymże zakresie skarżący zgodnie z notatką urzędową Kierownika Oddziału Administracyjnego Sądu Rejonowego z 7 czerwca 2021 r., składał tożsame wnioski do prawie wszystkich Prezesów Sądów Rejonowych w Okręgu Sądu Okręgowego (krótki termin na udzielenie powyższej odpowiedzi nie pozwolił na poczynienie ustaleń we wszystkich jednostkach), jak i też do losowego Sądu spoza tegoż Okręgu, w którym zasięgnięto takowej informacji. Powyższe pozwala na przyjęcie założenia, że skala jest znacznie szersze niźli w/w sądy.
Tym samym, w głębokim przekonaniu organu, skarżący wykorzystuje prawo do informacji publicznej co najmniej dla zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organu lub w jakimś innym, sobie tylko znanym celu, tytułem przykładu ..zabicia"' czasu pozostałego do zakończenia odbywanej kary / kar pozbawienia wolności, czy też rozrywki. Składane przez niego wręcz masowo wnioski nie wynikają z troski o dobro publiczne, o prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, chyba że skarżący bezpodstawnie przyjął na siebie rolę pozaustrojowego organu kontrolnego, na obecnym etapie, orzecznictwa sądów cywilnych.
Wobec powyższego z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej organ poinformował skarżącego o odmowie udzielenia informacji publicznej w formie pisma. Zgodnie z utrwalonym już poglądem judykatury, poinformowanie skarżącego o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na nadużycie prawa w innej formie aniżeli decyzja administracyjna nie może być potraktowane jako bezczynność organu (wyrok WSA w Kielcach z 20 marca 2019 sygn. akt II SAB/Ke 6/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. II SAB/Kr 481/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym i rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej oraz, że Prezes Sądu Rejonowego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Przyczyną, dla której żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona było wskazane w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. "nadużycie prawa do informacji", które w ocenie organu zwalnia go z obowiązku rozpoznania wniosków skarżącego w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.. Powodem przyjęcia takiego stanowiska przez organ było składanie przez skarżącego bardzo dużej ilości wniosków (ok. 11) o udostępnienie informacji publicznej, które zdaniem organu nie mają na celu troskę o dobro publiczne, a służą sparaliżowaniu administracji Sądu Rejonowego, jak również innych sądów do których skarżący kieruje tożsame wnioski. W ocenie organu wątpliwym jest, aby przy takiej ilości wniosków skarżący miał na celu dobro publiczne, a jedynie zaspokojenie swoich indywidualnych potrzeb.
O ile Sąd zdaje sobie sprawę z ilości wniosków jaką generuje skarżący (bowiem składa on również wiele skarg do tut. Sądu) i rozumie stanowisko organu, że działanie skarżącego podpada pod nadużycie prawa, to jednak negatywnie należy ocenić sposób załatwienia wniosku skarżącego.
Należy zwrócić uwagę na to, że obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji publicznej". W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej nie uznaje takiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej. Koncepcja nadużycia prawa do informacji powstała w doktrynie i orzecznictwie jako odpowiedź na realne sytuacje, z którymi musiały mierzyć się sądy administracyjne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 września 2019 r., sygn. I OSK 658/18, dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Występowanie tego typu zachowań dostrzeżono również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; wyroki NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA")".
Wyłącznie duża ilość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, składanych przez ten sam podmiot, nie jest jeszcze sama w sobie wystarczająca do przyjęcia, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji. Organ co do zasady był więc zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącego stosownie do art. 13 lub 16 u.d.i.p.
Dostrzega skład orzekający w niniejszej sprawie, że skarżący jest przykładem osoby, która korzystając ze swego prawa do informacji publicznej czyni to tak intensywnie, że rodzą się pytania, czy ze względu na poważne koszty obsługi jego żądań, nie należałoby odstąpić od stosowania u.d.i.p. Pytanie takie w przestrzeni publicznej dyskutowane jest od lat. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, o ile de lege ferenda (czyli w kontekście przyszłych zmian prawa) powinno się zastanowić nad rozwiązaniami legislacyjnymi, które postawią tamę nadużywaniu prawa do informacji publicznej przez nękanie podmiotów zobowiązanych, to w świetle obowiązującego prawa organy działające na jego podstawie, same nie mogą odstąpić od stosowania u.d.i.p. Można nawet pokusić się o dalej idące stwierdzenie, że utrzymywanie istniejącego stanu prawnego może być poczytywane jako zamiar ustawodawcy, który ponoszenie ciężarów związanych ze stosowaniem u.d.i.p. uznał za konieczne – jako element gwarancji, że nikomu prawo do wiedzy o sprawach publicznych nie będzie bezpodstawnie odmówione.
Mając to wszystko na uwadze Sąd w punkcie I wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu Prezesa Sądu Rejonowego do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej datowanego na 14 kwietnia 2021 r w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych.
W punkcie II wyroku orzeczono, iż organ dopuścił się bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., bowiem stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności wymagałoby stwierdzenia, że działanie organu jest jawnie sprzecznie z prawem. W niniejszej sprawie Prezes Sądu Rejonowego zareagował na żądanie skarżącego, natomiast niewłaściwa okazała się forma jego działania (pismo), w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono. Organ dopuścił się więc bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, ale nie miała ona cech kwalifikowanego naruszenia.
W toku prowadzonego postępowania, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zadaniem organu będzie rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego, z zachowaniem wyznaczonego terminu i odpowiednich form procesowych załatwienia sprawy.