II SAB/Gd 75/23

II SAB/Gd 75/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 546/24 - Wyrok NSA z 2024-09-11
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T z siedzibą w W na bezczynność Starosty Kartuskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę Kartuskiego do rozpoznania sprawy z wniosku T z siedzibą w W z dnia 3 listopada 2022 r. o pozwolenie na budowę w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Kartuskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty Kartuskiego na rzecz skarżącej T z siedzibą w W kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. S.A. (dalej jako "Spółka", "inwestor", skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Kartuskiego (dalej jako "Starosta" lub "organ") w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia 3 listopada 2022 r. o wydanie pozwolenia na budowę wolnostojącego masztu antenowego tj. stacji bazowej telefonii komórkowej T. S.A. na działce nr [...] w miejscowości Chwaszczyno, gmina Żukowo.
Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco:
W dniu 20 kwietnia 2022r. do Starosty Kartuskiego wpłynęło zgłoszenie
T. S.A. w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego (obiekt tymczasowy) na terenie działki [...] w miejscowości Chwaszczyno, gmina Żukowo.
W wydanym na wniosek inwestora zaświadczeniu z dnia 23 maja 2022r. Starosta stwierdził, że zakres zgłoszonego zamierzenia jest zgodny z kryterium określonym w art. 29 ust. 1 pkt 7 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") oraz że nie sprzeciwia się prowadzeniu wskazanych robót. Jednocześnie organ pouczył inwestora, że przedmiotowy obiekt należy rozebrać lub przenieść w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od określonego w zgłoszeniu dnia rozpoczęcia budowy.
W dniu 3 listopada 2022r., działając na podstawie art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego, Spółka złożyła do Starosty wniosek o wydania decyzji o pozwoleniu na budowę objętego zgłoszeniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. tymczasowego obiektu budowlanego- masztu antenowego na terenie działki nr [...] w Chwaszczynie.
Starosta Kartuski, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako "k.p.a."), w dniu 10 listopada 2022r. wezwał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz do dostarczenia oryginału lub uwierzytelnionej kopii dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Jednocześnie pouczył stronę, że nieusunięcie braków w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
W odpowiedzi na powyższe inwestor przedłożył dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Odnosząc się natomiast do wezwania w zakresie dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy Spółka, w piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. poinformowała Starostę o złożeniu w dniu 13 października 2022r. do Wójta Gminy Żukowo wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia. Z uwagi na fakt, że wniosek ten nadal jest procedowany, Spółka zwróciła się do Starosty z prośbą o wydłużenie terminu do uzupełnienia braków złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, ewentualnie o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Starosta Kartuski, w piśmie z dnia 10 stycznia 2023 r., zawiadomił inwestora o pozostawieniu wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie złożonej dokumentacji w zakresie wskazanym w wezwaniu z dnia 10 listopada 2022r.
W dniu 26 stycznia 2023r. do organu wpłynęło ponaglenie Spółki, dotyczące bezczynności organu w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowego zamierzenia. W ocenie strony nieprzedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi braku formalnego i tym samym nie może stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wskazany brak jest brakiem materialnoprawnym, określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rezultacie brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia, ponieważ jej uzyskanie nie jest obligatoryjne ze względu na fakt, że tymczasowa stacja telefonii komórkowej już istnieje zgodnie z przepisami, a zatem w związku z wydaniem pozwolenia na budowę nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu.
Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu ponaglenia, postanowieniem z dnia 10 lutego 2023 r. stwierdził, że Starosta Kartuski nie dopuścił się bezczynności w sprawie. Zdaniem Wojewody Starosta zasadnie domagał się przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo, ustosunkowując się do złożonego przez stronę wniosku o zawieszenie postepowania, Wojewoda wskazał, że skoro nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., to nie było podstaw do wydania, w formie postanowienia, rozstrzygnięcia dotyczącego zawieszenia postępowania.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skardze pełnomocnik Spółki wniósł o stwierdzenie, że organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Starosty do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, że w dniu 17 marca 2023r. Spółka otrzymała prawomocną decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 11 stycznia 2023 r., którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającą na budowie instalacji radiokomunikacyjnych wraz z antenowymi konstrukcjami wsporczymi, osprzętem i urządzeniami zasilającymi
o nr [...] na terenie działki nr [...] położonej w obrębie Chwaszczyno, gmina Żukowo.
Następnie, odnosząc się do kwestii pozostawienia bez rozpoznania wniosku przez Starostę skarżąca wskazała, że w zaświadczeniu z dnia 23 maja 2022 r. Starosta nie zgłosił sprzeciwu wobec zamiaru budowy masztu antenowego, jako tymczasowego obiektu budowlanego. Upływ 180 dni, określony w art. art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego, nastąpił w dniu 15 listopada 2022 r. Tymczasem skarżąca wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożyła w dniu 3 listopada 2022r., a zatem w terminie.
W ocenie Spółki nie sposób uznać, aby wymóg przedłożenia przez nią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić miał wymóg formalny, którego niespełnienie umożliwia pozostawienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę bez rozpoznania. Potwierdzenie powyższego stanowiska znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Skarżąca wyjaśniła, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej złożyła przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Okoliczność tę wykazała, jak również złożyła wniosek o wyznaczenie dłuższego terminu, względnie o jego zawieszenie. Starosta nie odniósł się jednak merytorycznie do tych wniosków, pozostawiając bez rozpoznania wniosek z dnia 3 listopada 2022 r.
W dalszej kolejności podniosła, że Wojewoda Pomorski w postanowieniu z dnia 10 lutego 2023 r. nie odniósł się do kwestii związanej z faktem, że termin określony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma charakteru zawitego. Zdaniem skarżącej wyznaczenie czternastodniowego terminu na przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było terminem nierealnym, dlatego też skarżąca wystąpiła z wnioskiem o jego przedłużenie względnie o zawieszenie postępowania. Nawet gdyby uznać, że wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy stanowi kwestię formalnoprawną, to i tak nieprawidłowym było, zdaniem skarżącej, pozostawienie wniosku bez rozpoznania bez odniesienia się do jego wniosków o wydłużenie terminu bądź o zawieszenie postępowania.
Skarżąca stwierdziła, że wprawdzie Wojewoda odniósł się do kwestii zawieszenia uznając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, wobec czego nie było podstaw do rozstrzygania w formie postanowienia tej kwestii. Niemniej jednak, zdaniem strony, takie działania powoduje w praktyce pozbawienie jej możliwości działania. Wyjaśniła, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego złożyła w terminie określonym w art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stała się jednak prawomocna dopiero 9 marca 2023 r., a Spółka otrzymała ją 17 marca 2023 r. Brak możliwości zawieszenia postępowania w takiej sytuacji powoduje, że w sytuacji, gdy organ niezależnie od niej, wyda prawomocną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, po terminie zakreślonym przez Starostę strona zostałaby pozbawiona możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 37a ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej takie działanie jest błędne i uniemożliwia stronie realizację swojego uzasadnionego, określonego przepisami prawa interesu.
Na marginesie skarżąca wskazała, że w jej ocenie brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia. Zdaniem strony nie jest obligatoryjne uzyskanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, ponieważ tymczasowa stacja już istnieje zgodnie z przepisami, a w związku z wydaniem pozwolenia na budowę nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu. Żądanie przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest więc bezzasadne. Do tej kwestii odniósł się także Wojewoda Pomorski, który wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Tym samym, zdaniem skarżącej, Wojewoda Pomorski niejako potwierdził stanowisko Spółki, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i nie nastąpi zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeśli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. Taka sytuacja występuje w przypadku przedmiotowej inwestycji. Spółka podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja nie będzie nawet ani remontowana, ani montowana, ani też przebudowywana.
Końcowo skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. do bezczynności dochodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 bądź w art. 36 § 1 wskazanej ustawy. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie nie jest prowadzone wcale, co potwierdza sam Starosta , mimo że brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania a do dnia złożenia skargi, mimo upływu przeszło 2 miesięcy, nie rozpoznano wniosku skarżącej o przedłużenie terminu, względnie zawieszenie postępowania.
Starosta Kartuski w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że kwestia bezczynności organu jest ściśle powiązana z terminami w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady terminy te regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w przypadku postępowania zainicjowanego wnioskiem o pozwolenie na budowę zastosowanie znajdują przepisy szczególne, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.
Jak wyjaśnił Starosta, materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu kluczowy dla niniejszej sprawy jest art. 33 ust. 6 wskazanej ustawy, zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
Starosta stwierdził, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę występują dwa tryby uzupełniania braków: formalnych i merytorycznych. Tych ostatnich dotyczy regulacja art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którą organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych mu nieprawidłowości w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego podlegającemu sprawdzeniu przez powołany organ. Sprawdzenia te obejmują m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Zatem, w zależności od tego, z jakiego rodzaju brakiem - formalnym (braki inne niż wymienione w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) czy materialnym - wniosku o pozwolenie na budowę mamy do czynienia w danej sprawie, organ będzie albo wdrażał procedurę usuwania braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a., albo - uznając, że nie ma do czynienia z brakami o charakterze formalnym - będzie rozstrzygał merytorycznie, co może prowadzić do wydania decyzji odmownej w związku z niespełnieniem ustawowych przesłanek do udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma - zdaniem Starosty - przesądzenie, o jakiego rodzaju braki skarżąca była wzywana przez organ architektoniczno - budowlany, czy wśród tych braków były braki o charakterze formalnym i czy w związku z niewykonaniem tego wezwania - prawidłowo organ ten pozostawił podanie skarżącej bez rozpoznania, kwalifikując te braki jako mające charakter formalny.
Niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który należy uzupełnić, będąc przez organ wezwanym w trybie 64 § 2 k.p.a. Czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych.
Zdaniem Starosty wezwanie skarżącej było zasadne i pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia nie można odczytywać jako bezczynności organu.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.
Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty Kartuskiego, który na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpoznania podanie skarżącej Spółki o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, pomimo wezwania o uzupełnienie braków podania, inwestor nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, co uniemożliwiło merytoryczne zakończenie postępowania w przedmiotowej sprawie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Z bezczynnością organu mamy do czynienia również w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a., nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za nieuzasadnioną (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 869/05, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, przesądzono, że w sytuacji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stronie przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. W uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać także należy, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji dopuścił się bezczynności, gdyż w terminie zakreślonym przez przepisy prawa nie zakończył postępowania wydaniem odpowiedniego aktu sprawę tę rozstrzygającego, niezasadnie pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpatrzenia.
Zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż jedynym narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania, jest skarga na bezczynność. Ustawa nie wprowadziła bowiem żadnych innych mechanizmów kontroli działań organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania motywowanego nieuzupełnieniem przez inicjatora tego postępowania wymagań formalnych.
Przeprowadzając kontrolę zastosowania tego przepisu (art. 64 § 2 k.p.a.) w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że nie jest on jedyną regulacją, na podstawie którego organ wzywa inicjatora postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji.
Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego aktualnego na moment działania organu) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.:
1/ projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany w postaci:
a/ papierowej – w 3 egzemplarzach albo
b/ elektronicznej
- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
2/ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
3/ decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...).
Z art. 33 ust. 6 cytowanej ustawy wynika zaś, że w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się
art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Tak więc w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 ustawy.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane stanowi natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Z kolei art. 35 ust. 3 ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W ocenie Sądu z zestawienia tych przepisów wynika, iż organ architektoniczno-budowlany - badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia dokumentacji dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy. Rezultatem niezastosowania się do wezwania organu w tym przedmiocie jest zatem nie pozostawienie podania bez rozpoznania, ale merytoryczna decyzja organu, uwzględniająca tę kwestię.
Wyżej zaprezentowany pogląd wydaje się w orzecznictwie ugruntowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 48/17 wskazuje, że stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 55/17 podkreślono, że w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (...) starosta powinien wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ może zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 r. II OSK 330/11, z dnia 28 października 2010 r. II OSK 917/10, z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10).
Jeżeli zatem wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który odnosi się do wad materialnych przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania.
Natomiast kwestia czy w tym konkretnym przypadku decyzja o warunkach zabudowy, czy też o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego była konieczna może podlegać ocenie jedynie w sytuacji kontrolowania przez Sąd decyzji merytorycznej, a nie w postępowaniu dotyczącym bezczynności organu.
Należy także dodać, że Sądowi znane jest przeciwne stanowisko prezentowane w orzecznictwie wskazujące, że brak fizycznego dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego przepisem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dokumentu w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi brak formalny tego wniosku, który można uzupełnić, będąc przez organ wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2020 r., II OSK 1892/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lipca 2021 r., II SA/Sz 594/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., VII SAB/Wa 46/18). Również w doktrynie wyrażany był pogląd, że w sytuacji gdy inwestor, który złożył wniosek o pozwolenie na budowę, nie wystąpił wcześniej o wymaganą prawem decyzję lokalizacyjną, pozostając w błędzie co do konieczności jej uzyskania, zachodzi konieczność pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. (por. A. Ostrowska, Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. III, WK 2016, Lex/el. Komentarz do art. 35).
Tego nurtu orzecznictwa i doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie jednak nie podziela i stoi na stanowisku, że uznając, iż inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ winień wezwać inwestora do jej przedłożenia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nieprzedłożenie wymaganej decyzji lokalizacyjnej w zakreślonym terminie jest z kolei podstawą do stosownej decyzji merytorycznej.
Wskazać przy tym należy, że w art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego został przewidziany szczególny tryb wezwania inwestora w drodze postanowienia do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stosuje się natomiast wyłącznie w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co wynika wprost z treści art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego. Stąd też nieuzupełnienie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje pozostawieniem tego wniosku bez rozpatrzenia, natomiast nieusunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ podczas sprawdzania dokumentacji projektowej spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Na etapie badania braków formalnych wniosku organ nie powinien dokonywać merytorycznej oceny w zakresie zgodności dokumentacji projektowej z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/22).
W konsekwencji Sąd uznał za nieprawidłowe wezwanie skarżącej do dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako uzupełnienia braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 3 listopada 2022 r. w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a..
Jednocześnie Sąd nie był uprawniony do wypowiadania się w niniejszej sprawie, czy w istocie planowania inwestycja wymagała uprzedniego uzyskania tej decyzji lokalizacyjnej. Jest to bowiem kwestia merytoryczna, która może być badana przez sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na decyzję organu odwoławczego rozpoznającą odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej albo udzielającej pozwolenia na budowę a nie w postępowaniu ze skargi na bezczynność, w którym badana jest wyłącznie terminowość podejmowanych przez organ czynności (por. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 107/11) a także zasadność pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Z powyższych względów Sąd uznał, że brak było podstaw do pozostawienia przez Starostę Kartuskiego wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2022 roku o pozwolenie na budowę bez rozpatrzenia. To zaś oznacza, że Starosta Kartuski nie rozpoznał wniosku skarżącej w terminie wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a., dopuszczając się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2022 roku w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku.
Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, Starosta podjął czynności w sprawie ze złożonego przez skarżącą wniosku, którego jednakże nie załatwił, błędnie przyjmując, że zawiera on braki formalne, uniemożliwiające jego merytoryczne rozpatrzenie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.