II SAB/Gd 73/16

II SAB/Gd 73/16 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2016-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2058
art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tamara Dziełakowska sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz sędzia WSA Janina Guść (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej do rozpoznania wniosku R. S. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w udostępnieniu informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r.
Skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r., który wpłynął do organu w dniu 7 marca 2016 r., R. S., działając na podstawie art. 61 Konstytucji oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej o przesłanie mu wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016 r.
Pismem z dnia 21 marca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej poinformował skarżącego, że odpowiedzi na skargi osadzonych nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej a ponadto udostępnienie żądanych pism naruszyłoby prawo osadzonych do ochrony ich prywatności. Jednocześnie udzielono skarżącemu informacji, jakie zarzuty zawarte w skargach osadzonych rozpatrywanych przez Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w okresie od 2010 r. do 2016 r. uznano za zasadne lub częściowo zasadne.
W skardze na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej. skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w związku art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez błędne kwestionowanie prawa do uzyskania informacji publicznej, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez zbędnej zwłoki oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez brak wydania decyzji w sytuacji, gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 153 § 6 w związku z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, skarżący złożył wniosek o zwrot poniesionych kosztów postępowania, w szczególności kosztów wysyłanej w sprawie korespondencji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r. W skierowanej do skarżącego, bez zbędnej zwłoki, odpowiedzi z dnia 21 marca 2016 r. wyjaśniono bowiem, że zanonimizowane odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano, że skargi te dotyczą indywidualnych spraw osób pozbawionych wolności i w tym kontekście nie odnoszą się do interesów szerszej grupy obywateli.
Dodatkowo organ wskazał, że odpowiedzi na indywidualne skargi osadzonych nie stanowią dokumentu urzędowego zawierającego w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich wynika z art. 102 pkt 10 kodeksu karnego wykonawczego a ich załatwienie następuje w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U Nr 153, poz.1467). Organ podkreślił jednocześnie, że w odpowiedzi z dnia 29 lutego 2016 r. wymienił zarzuty podniesione w skargach osadzonych, które w okresie wskazanym przez skarżącego uznane zostały za zasadne lub częściowo zasadne.
W piśmie procesowym z dnia 23 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o nakazanie Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej udzielenia skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko skarżącego, że żądane przez niego dokumenty zawierają informacje publiczne o charakterze prostym, a organ nie udostępniając tych informacji pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Wniosek R. S. z dnia 29 lutego 2016 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.).
Analiza przepisów tej ustawy uprawnia zaś do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie, wystąpiły podmiotowe i przedmiotowe przesłanki warunkujące udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji.
Przede wszystkim, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest organem władzy publicznej i należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1415, ze zm.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną a zgodnie z art. 7 pkt 2 tej ustawy dyrektor okręgowy służby więziennej jest organem Służby Więziennej.
Żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 29 lutego 2016 r. informacja w postaci zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016 r. - jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Informacja ta dotyczy bowiem sposobu załatwiania spraw przez władzę publiczną w zakresie należących do niej kompetencji. Art. 6 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy stanowi, że skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Skazany, składając wniosek, skargę lub prośbę, jest obowiązany do uzasadnienia zawartych w niej żądań w stopniu umożliwiającym jej rozpoznanie, w szczególności do dołączenia odpowiednich dokumentów. Prawo do składania wniosków, próśb (petycji) i skarg we wszystkich sprawach związanych z wykonaniem orzeczeń (art. 6 § 2 k.k.w.) wynika wprost z art. 63 Konstytucji RP, który przewiduje, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi zarówno w interesie własnym, jak i w interesie publicznym lub w interesie innej osoby. Oznacza to, że na podstawie art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby zarówno bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą, jak i dotyczące kwestii ogólnych, bezpośrednio go niedotyczących (actiones populares), a więc nie tylko w interesie własnym, lecz także w interesie ogólnym (zob. M. Płatek, Rola prawa karnego wykonawczego w zapobieganiu przestępczości, St. Iur. 2000, nr 38, s. 109). Zgodnie z art. 102 pkt 10 k.k.w. skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Regulację dotyczącą realizacji uprawnień skazanych wynikających z art. 6 § 2 k.k.w. zawiera z kolei rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2013 r., poz. 647). W § 3 ust. 1 pkt 1 - 4 powołanego rozporządzenia zostały określone organy załatwiające skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej. Z kolei § 9 pkt 1 określa, iż organ właściwy do załatwienia wniosku, skargi lub prośby jest obowiązany zawiadomić pisemnie wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę o sposobie ich załatwienia. Następnie z § 11 pkt 1 wynika, iż prowadzi się ewidencję wniosków, skarg i próśb wpływających do jednostki organizacyjnej i prowadzi je wyznaczony funkcjonariusz lub pracownik tej jednostki organizacyjnej albo określona komórka organizacyjna.
Tak więc, pisemne zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi to władcze rozstrzygnięcie organu Służby Więziennej kończące postępowanie w danej sprawie, czyli stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści rozstrzygnięcie skargi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowią również inne informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325). Przede wszystkim zaś, jak wskazuje na to art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o sposobach przyjmowania i załatwienia spraw przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d) oraz o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwszy).
Pomimo zaistnienia w sprawie podmiotowych i przedmiotowych przesłanek do udzielenia żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 29 lutego 2016 r. informacji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie załatwił tego wniosku w wymaganej, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, formie – co świadczy o bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku.
Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy zaś do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63).
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia w sposób i formie uregulowanej ustawie o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie, gdyż tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Bezczynność podmiotu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie usuwa błędne przekonanie co do jego statusu jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia, jak i jej charakteru (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 693/13, LEX nr 1502634).
Wskazywana przez organ ochrona prywatności osób fizycznych, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga wydania decyzji, zatem nie mogła ona stanowić podstawy odmowy udostępnia informacji pismem z dnia 21 marca 2016 r.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zobowiązał Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 29 lutego 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność ta, była następstwem mylnej oceny wniesionego przez skarżącego wniosku w kontekście charakteru żądanych przez niego informacji a więcej błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Pismem z dnia 21 marca 2016 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej odpowiedział bowiem na wniosek skarżącego stwierdzając w nim, że zanonimizowane odpowiedzi na skargi osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych uznanych za zasadne lub częściowo zasadne za okres 2010 - 2016 r. nie stanowią informacji publicznej. Za rażące naruszenie przepisów można zaś uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.
Z uwagi na powyższe, Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosek w tym zakresie oddalił. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny nie byłoby uzasadnione ani celowe, z punktu widzenia represyjnego jaki i prewencyjnego.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania a w szczególności o zwrot kosztów wysłanej w sprawie korespondencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Z kolei, zgodnie z treścią art. 205 § 2 tej ustawy, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Tym samym, zarówno w postępowaniu prowadzonym przez stronę osobiście, jak i przez profesjonalnego pełnomocnika nie podlegają zwrotowi koszty wysłanej do Sądu przez skarżącego korespondencji. Katalog niezbędnych kosztów postępowania, wskazany w art. 205 § 1 i ustawy ma charakter wiążący i wyczerpujący (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1490/09, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też żądanie zwrotu kosztów wysłanej w sprawie korespondencji, w świetle cytowanego przepisu, nie może zostać uznane za skuteczne (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OZ 903/16, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.