II SAB/Gd 72/23

II SAB/Gd 72/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr. ) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 kwietnia 2023 r. A. S. (dalej: skarżący, strona) wniósł skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: Prezydent, organ) w sprawie WPI-II.6821.20.2022.AM, a także bezczynność Prezydenta Miasta Gdańska oraz uchybienie w ciągłości obowiązku poinformowania o niezałatwieniu sprawy w terminie przed upływem do jej załatwienia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", co doprowadziło do przewlekłego postępowania, bezczynności oraz niezałatwienia przez Prezydenta Miasta Gdańska sprawy w terminach przewidzianych przez prawo.
W związku z tym skarżący wniósł o:
1.stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie WPI-I1.6821.20.2022.AM;
2.stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3.przyznanie od Prezydenta sumy pieniężnej w kwocie 4000 zł;
4. zasądzenie od Prezydenta zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi, skarżący wyjaśnił, że w dniu 19 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu 21 kwietnia 2023 r.) wniósł do organu ponaglenie na przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu przez niego postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] w Gdańsku. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie przekroczono terminy do załatwienia sprawy, a także nie było ciągłości informowania go o braku możliwości załatwienia sprawy. Czyli doszło do bezczynności i przewlekłości postępowania. Według skarżącego, sprawa powinna być dawno umorzona, ponieważ nie załatwiono jej do dnia dzisiejszego. Skarżący podkreślił, że wzywano wnioskodawcę, tj. P. Sp. o.o. (dalej: Spółka, inwestor) do wyjaśnienia braków wniosku, czego Spółka nie zrobiła i dlatego jej wniosek powinien być oddalony. Skarżący zaznaczył, że ma 70 lat, a od wszczęcia postępowania jest ono dla niego stresujące, ponieważ organ próbuje załatwić i forsować prywatne interesy P. Sp. z o.o. w sposób naruszający prawo i przepisy. Nawet bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje budowy przyłączy. W związku z tym sprawa powinna być umorzona.
Skarżący stwierdził, że z tego powodu żąda także kwoty zadośćuczynienia. W jego ocenie, tyle błędów, ile dopatrzył się Prezydent Miasta Gdańska we wniosku Spółki, powinno powodować odrzucenie wniosku. Zatem kwota 4000 zł, której się domaga, jest adekwatna do znacznego czasu oczekiwania na sprawne umorzenie sprawy w bardzo istotnej życiowej sprawie - wywłaszczenia jego działki, w sytuacji kiedy brak jest w ogóle podstaw do takiego wywłaszczenia. Jak podkreślił, trudno jest żyć w takim permanentnym stresie, gdy ktoś próbuje załatwić swoje prywatne interesy. Skoro wnioskodawca nie wyjaśnia organowi ważnych kwestii, a ten żąda od niego ponownie tych samych informacji, co oznacza, że nie są udzielane, to tylko pokazuje instrumentalne podejście wnioskodawcy do tej sprawy i podejście do organu administracji. Wskazana kwota zadośćuczynienia uwzględnia upływ czasu od wszczęcia sprawy i niedogodności jakich zaznaje skarżący w związku z przewlekłością oraz bezczynnością w postępowaniu. Skarżący dodał także, że jest bardzo duża inflacja w tym momencie, co także potwierdza, że ta kwota nie jest duża jak na sytuację gospodarczą w kraju. Kwota ta zrekompensuje, chociażby częściowo, negatywne przeżycia psychiczne, a z drugiej strony zdyscyplinuje organ administracji publicznej na przyszłość, aby do takich sytuacji nie dochodziło.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Prezydent wyjaśnił, że w dniu 22 czerwca 2022 r. do organu - wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wpłynął wniosek P. Spółki z o.o., o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej u.g.n., w związku z planowaną inwestycją związaną z budową sieci średniego ciśnienia dn 63 PE na działce nr [...], obręb [...].
Organ - w piśmie z dnia 13 lipca 2022 r. - wezwał inwestora do dostarczenia projektu inwestycji na mapie zasadniczej z czytelną legendą, dostarczenia pełnomocnictwa dla A. B., która upoważniona była przez Spółkę do bieżących kontaktów, dostarczenia oświadczenia o zakończeniu rokowań oraz wyjaśnienia czy wniesione żądanie dotyczy także wydania zezwolenia na natychmiastowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości.
Na powyższe inwestor udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 22 lipca 2022 r., a następnie w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. wyjaśnił, że wniosek dotyczy wydania decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Pismem z dnia 23 września 2022 r. Prezydent zawiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] w związku z planowaną inwestycją związaną z budową gazociągu średniego ciśnienia dn 63 PE.
W dniu 18 października 2022 r. przybył do organu adwokat A. S., pełnomocnik G. S., współwłaścicielki ww. działki, w celu przejrzenia materiału dowodowego zebranego w przedmiotowym postępowaniu.
Pismem z dnia 17 listopada 2022 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł m.in.. o umorzenie postępowania. W piśmie tym zarzucił m.in., że: inwestor nie wykazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi inwestycji celu publicznego, warunki techniczne straciły swoją ważność, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wydanej decyzji o lokalizacji celu publicznego, nie przeprowadzono rokowań.
W związku z powyższym, organ prowadzący postępowanie wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury z zapytaniem, czy planowana inwestycja związana z budową sieci gazociągowej średniego ciśnienia na działce nr [...], obręb [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzyskał odpowiedź, iż teren tej działki objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szadółki Południowe w mieście Gdańsku, zatwierdzonego Uchwałą nr XLVI 1/1621/2006 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2006 r. - karta terenu 019-M22 - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. W granicach strefy terenu 019 dopuszczono możliwość realizacji sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej. Wskazano przy tym, iż sieć planowana jest w tzw. "obszarze zieleni do wprowadzenia, zachowania i pielęgnacji".
Pismem z dnia 1 grudnia 2022 r. organ wezwał inwestora do ustosunkowania się do wniesionych przez adwokata A. S. zarzutów. Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. inwestor udzielił odpowiedzi, załączając stosowne dokumenty.
Mając na uwadze informacje pozyskane z Wydziału Urbanistyki i Architektury, organ - pismem z 17 lutego 2023 r. - wezwał inwestora do wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że planowany przebieg gazociągu średniego ciśnienia dn 63 PE jest najbardziej optymalny, wyjaśnienia, w jaki sposób inwestor ma zamiar zapewnić nienaruszenie i niezniszczenie zieleni na tym obszarze, a także o dostarczenie aktualnego pełnomocnictwa.
W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe wezwanie organ - pismem z dnia 14 marca 2023 r. - ponownie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień wskazanych w piśmie z dnia 17 lutego 2023 r. Na wezwanie to odpowiedzi udzieliła A. B., pracownik Spółki, wskazując, że planowany przebieg inwestycji jest optymalny, oraz że zaprojektowany gazociąg zapewni utworzenie sieci pierścieniowej, pozwalającej na dopływ gazu do każdego z odbiorców z obu stron sieci, co przyczyni się do stabilności ciśnienia oraz ciągłości dostawy paliwa gazowego w związku z powstającą w sąsiedztwie nową zabudową. Jak również opisała, że roboty włączeniowe do gazociągu zostaną wykonane sprzętem ręcznym oraz mechanicznym z zachowaniem szczególnej ostrożności. Natomiast prace porządkowe bezpośrednio po zakończeniu robót budowlanych obejmą swoim zakresem oczyszczenie terenu przeznaczonego pod zieleń oraz wysiew trawy. Ponadto teren budowy zostanie przywrócony do stanu przed wykonaniem robót.
W związku z tym, że uzyskane wyjaśnienia oraz zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie były w ocenie organu wystarczające, aby wydać decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., Prezydent w piśmie z dnia 31 marca 2023 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji administracyjnej. Wyznaczył także termin zakończenia przedmiotowego postępowania na dzień 8 maja 2023 r.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2023r. adwokat A. S. wniósł o wydłużenie terminu do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie do dnia 8 maja 2023 r. Ponadto wniósł o przesłuchanie A.S. na okoliczność nieprzeprowadzenia rokowań, zwrócenie się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o wydanie opinii w zakresie oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, zwrócenie się do Wydziału Urbanistyki i Architektury tut. Urzędu o dokonanie ponownej oceny dopuszczenia możliwości realizacji sieci oraz o dopuszczenie dowodu z artykułu "Nie podłączysz się do sieci gazowej do 2023 r. wstrzymano przyłączenia gazu" z dnia 13 marca 2022 r.
W dniu 18 kwietnia 2023 r. wpłynął wniosek A. S. o udostępnienie akt sprawy. W dniu 24 kwietnia 2023 r. pracownik prowadzący postępowanie skontaktował się telefonicznie z A. S. w sprawie przeglądania akt. A. S. wyznaczył spotkanie na dzień 26 kwietnia 2023 r., jednak nie przybył w wyznaczonym przez siebie terminie.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2023 r. organ przychylił się do prośby pełnomocnika uczestniczki postępowania o wydłużenie czasu na zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie.
Odnosząc się zatem do zarzutów skargi, Prezydent Miasta stanął na stanowisku, że są one nietrafione i nie przemawiają za twierdzeniem jakoby sposób i czas prowadzenia niniejszego postępowania wypełniał znamiona bezczynności i przewlekłości postępowania, uzasadniające wniesienie skargi.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, który uważa, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone, organ wyjaśnił, że aby umorzyć postępowanie powinny zachodzić przesłanki z art.105 k.p.a., a takowe w niniejszej sprawie nie zachodzą.
Ponadto organ podkreślił, że strony postępowania o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie były informowane.
Organ wskazał także, iż A.S. ani jeden raz nie przybył do organu w celu przeglądania akt, co poddaje w wątpliwość wszelkie zarzuty i twierdzenia przedstawione w skardze, czyniąc je mało wiarygodnymi. W ocenie organu, działanie skarżącego nosi cechy nakierowania na nieuzasadnione wydłużanie postępowania, celem uzyskania opóźnienia wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na ograniczenie praw do nieruchomości w tej sprawie.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu - pismem z dnia 27 czerwca 2023 r., organ przekazał decyzję z 29 maja 2023 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] w związku z planowaną inwestycją związaną z budową gazociągu średniego ciśnienia dn 63 PE wraz z dowodami doręczenia.
W piśmie z dnia 30 czerwca 2023 r. Prezydent poinformował Sąd, że w dniu 20 czerwca 2023 r. wpłynęło odwołanie A.S. od ww. decyzji. Do pisma załączono kopię tego odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Gdańska postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...] w Gdańsku, zainicjowane wnioskiem P. Spółki z o.o. (dalej: Spółka, inwestor).
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd stwierdził, że wymogi formalne jej wniesienia zostały spełnione, albowiem pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. skarżący wystąpił do Wojewody Pomorskiego (dalej: Wojewoda) z ponagleniem, zarzucając bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gdańska. Postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione. Tym samym skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie
z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, w związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Należy też zauważyć, że w skardze zarzucono organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, natomiast z woli ustawodawcy są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne). Na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W świetle wskazanej regulacji bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest ona więc stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania to sytuacja, w której wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie przewlekłe to zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują natomiast przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną zasadę, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Istotne jest, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Warto też zauważyć, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Dokonując oceny zaistniałego w kwestionowanej sprawie stanu faktycznego w świetle powyższych uwag Sąd uznał, że Prezydent nie pozostaje bezczynny, jak też toczące się przed nim postępowanie nie było prowadzone przewlekle.
Należy w tym miejscu zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postepowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., jest zasada szybkości, nakazująca organom działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednocześnie ustawodawca w § 2 przewidział, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Konkretyzacja owej zasady znajduje odzwierciedlenie w przywołanych przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw toczących się przed organami administracji publicznej. Zatem, co do zasady, organy winny działać szybko, w ramach zakreślonych ustawą terminów, lecz jednocześnie trzeba podkreślić, że sprawność postępowania nie może mieć miejsca ze szkodą dla obowiązku wnikliwości, również ustanowionemu w art. 12 § 1 k.p.a., ani dla innych zasad wynikających z Kodeksu. Jedną z nich jest natomiast obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Odstąpienie od tej zasady może mieć miejsce tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Realizacja tej zasady ma zaś szczególne znaczenie w sprawach, w których występują strony o spornych interesach, jak to miało miejsce w rozważanym wypadku, albowiem rozstrzygnięcie winno zostać podjęte w sytuacji uwzględnienia stanowisk i praw wszystkich uczestników postępowania administracyjnego.
Co też istotne, postępowanie administracyjne nie jest sformalizowane, a obowiązujące przepisy wyznaczają minimalne wymogi stawiane pismom procesowym składanym w toku postępowania i znaczącą rolę w prowadzeniu tego postępowania wyznaczają organom administracji. W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym przez stronę podaniu nawet jeśli są zredagowane niezręcznie, niedbale lub niezrozumiale obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest bowiem w żadnym razie uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 611/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, również przepisy szczególne mogą stanowić wymogi dla podań (wniosków) określonego rodzaju
i w wypadku niespełnienia tych wymogów obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy do uzupełniania podania zgodnie z przepisami szczególnymi.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, stronami postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb Ł. w Gdańsku są: wnioskodawca – P. Spółka z o.o. oraz współwłaściciele nieruchomości – A. S. i G. S. Nie ulega więc wątpliwości, iż były to strony, których interesy były sporne. Inwestor bowiem chciał zrealizować inwestycję polegającą na budowie nowej sieci gazowej, której przebieg obejmował działkę ww. osób prywatnych, wobec czego konieczne było ograniczenie przysługującego im prawa własności. Z kolei wniosek, z którym wystąpił inwestor, a który wpłynął do organu w dniu 22 czerwca 2022 r., na mocy przepisów ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej "u.g.n." i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", powinien zawierać konkretne dane i dokumenty. Dlatego też w dniu 13 lipca 2023 r. Prezydent wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, zakreślając odpowiedni termin i wskazując, jakie materiały należy przedłożyć. Następnie, po uzupełnieniu wniosku, dokonał jego analizy i stwierdził, że podanie zawiera w swej treści stwierdzenia budzące wątpliwości co do celu żądania, w szczególności podstawy prawnej orzekania przez organ, wobec czego konieczne było uzyskanie od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień. W związku z tym w dniu 22 lipca 2022 r. Prezydent wezwał stronę do złożenia stosownych dalszych wyjaśnień.
W ocenie Sądu działania te były zasadne, ich celem było ustalenie treści żądania inwestora i podstawy prawnej, stanowiącej źródło władczych działań organu administracji. Organ bowiem nie może procedować bez takowej podstawy, gdyż zgodnie art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dodatkowo należy zauważyć, że ustalenie prawidłowej treści podania oraz uzupełnienie go o konieczną dokumentację, pozwala organowi na właściwe określenie stron, jakie będą w tym postępowaniu występować, to zaś służy realizacji zasady czynnego ich udziału w postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności - ochronie praw stron postępowania.
Także tok czynności podejmowanych przez Prezydenta po wszczęciu postępowania w ocenie Sądu nie wykazuje znamion przewlekłości, czy też tym bardziej bezczynności.
Z akt sprawy wynika bowiem, że niedługo przed terminem zakończenia sprawy, wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, G. S. złożyła wnioski dowodowe oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. W związku z tym, że wnioski te miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia stanu sprawy, ochrony praw stron, a w też w konsekwencji rozstrzygnięcia, konieczne było przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, o czym Prezydent poinformował strony w piśmie z dnia 21 listopada 2022 r. Następnie wezwał inwestora do złożenia wskazanej dokumentacji oraz ustosunkowania się do zarzutów zawartych we wniosku G. S., w terminie 20 dni od otrzymania wezwania. Inwestor udzielił odpowiedzi dzień po wyznaczonym terminie, zaś pismo z tą odpowiedzią wpłynęło do organu dopiero 16 stycznia 2023 r. Niewątpliwie wpłynęło to na wydłużenie czasu rozpoznania sprawy, niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie wynikało to z okoliczności zależnych od organu, lecz opieszałości inwestora w udzieleniu wyjaśnień i złożeniu dokumentacji oraz opóźnień w doręczaniu korespondencji w okresie świąteczno-noworocznym. Organ zaś po uzyskaniu materiału dowodowego od wnioskodawcy uznał, że niezbędna jest jego dalsza analiza oraz przedłożenie dalszej dokumentacji. O kolejnych wezwaniach były informowane wszystkie strony, podobnie jak o wyznaczaniu dalszych terminów zakończenia postępowania.
Również pozostali uczestnicy postępowania – skarżący oraz G. S., pozostawali aktywni w jego toku. Składali oni wnioski, których analiza skutkowała podejmowaniem przez organ dalszych czynności wyjaśniających, a także wykazywali chęć osobistego zapoznania się z aktami sprawy. Jak wynika z notatki służbowej z dnia 27 kwietnia 2023 r., pracownik organu w dniu 24 kwietnia 2023 r. skontaktował się telefonicznie ze skarżącym w celu ustalenia terminu zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jednakże w wyznaczonej dacie strona nie stawiła się.
Zarówno działania organu, polegające na wzywaniu inwestora do uzupełnienia podania i dokumentacji, jak i wnioski dowodowe oraz działania procesowe innych stron wskazują, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany. To obligowało organ do szczególnej wnikliwości, a jednocześnie wpływało na długość procedowania. Niemniej jednak tok podejmowanych działań był dynamiczny – organ sprawnie odpowiadał na żądania stron, dokonywał analizy przedkładanych dokumentów i żądań oraz podejmował adekwatne czynności procesowe. Czynności te nie były przy tym pozorne, lecz realnie przyczyniły się do końcowego załatwienia sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanej przez Prezydenta Miasta Gdańska decyzji z dnia 29 maja 2023 r. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie zarzucić nienależytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego ani też zarzucić organowi podejmowania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Trzeba więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostał bierny wobec wniosku Spółki z dnia 20 czerwca 2022 r., przeciwnie – zbierał materiał dowodowy pozwalający mu wydać rozstrzygnięcie zgodne z ustalonym stanem faktycznym. Tym samym działał on nie tylko zgodnie z ustalonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami, lecz również z ochroną praw innych niż wnioskodawca stron. Przedmiotowa sprawa dotyczyła bowiem ograniczenia prawa do władania nieruchomością. Prawo własności jest zaś prawem chronionym konstytucyjnie i każde jego ograniczenie powinno być dokonywane w oparciu o wyraźną podstawę prawną i po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego. Taki cel, w ocenie Sądu, miały działania Prezydenta Miasta podejmowane w kwestionowanym postępowaniu administracyjnym. Ostatecznie zaś organ rozpoznał wniosek Spółki decyzją z dnia 29 maja 2023 r., tj. w terminie załatwienia sprawy wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a. na dzień 8 maja 2023 r., o czym strony zostały zawiadomione.
Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są niezasadne, gdyż Prezydent Miasta Gdańska nie dopuścił się bezczynności, jak też prowadzone przez niego postępowanie nie nosiło znamion przewlekłości. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd miał na uwadze nie tylko sam fakt wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a., lecz także charakter sprawy oraz działania stron.
Sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu w niniejszej sprawie nie wskazuje na nieskuteczność czy nieefektywność podejmowanych przezeń działań skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy. Organ nie działał pozornie, ani opieszale, o wszystkich czynnościach informował strony, dając im możliwość wypowiedzenia się – z czego strony korzystały. Czyniąc też zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. organ przedłużał termin załatwienia sprawy, przy czym było to uzasadnione koniecznością pozyskania stosownych dokumentów, składanymi przez strony wnioskami oraz ich analizą. W ocenie Sądu także postawa samych stron nie pozostawała bez wpływu na długość procedowania. Należy bowiem zauważyć, że odpowiedzi na wezwania do uzupełnienia wniosku przez inwestora oraz do wypowiedzenia się przez strony były udzielane pod koniec lub po wyznaczonym przez Prezydenta terminie. Upływ czasu związany z doręczaniem takich odpowiedzi oraz obieg korespondencji powodowały zaś, że konieczność zapoznania się z przekazanym materiałem oraz podjęcie stosownych czynności procesowych oddalały w czasie wydanie rozstrzygnięcia. Dodatkowo, w piśmie z dnia 13 kwietnia 2023 r. pełnomocnik G. S. wystąpił o wydłużenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie, a organ wychodząc naprzeciw temu żądaniu, co niewątpliwie służyło ochronie prawa tej strony postępowania, przychylił się do niego. Także sam skarżący przyczynił się do wydłużenia czasu oczekiwania na orzeczenie końcowe, gdyż mimo zgłoszenia chęci osobistego zapoznania się z aktami sprawy nie stawił się w zaproponowanym terminie, ani nie uzasadnił swojej nieobecności. Natomiast, jak już wskazano, skomplikowany charakter sprawy i jego przedmiot (ograniczenie praw właścicielskich) oraz sprzeczne stanowiska stron uzasadniały prowadzenie wnikliwego i pogłębionego postępowania wyjaśniającego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.