II SAB/Gd 63/23

II SAB/Gd 63/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania J. M. z 14 października 2022 r. od decyzji Wójta Gminy Lubichowo z 6 października 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gdańsku na rzecz skarżącej J. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 15 listopada 2022 r. do siedziby Kolegium wpłynęło odwołanie J. M. od decyzji wydanej 6 października przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubichowie (dalej Kierownik GOPS), działającego z upoważnienia Wójta. Pismem z 15 listopada 2022 r. organ odwoławczy zwrócił się do Kierownika GOPS o nadesłanie informacji o sposobie wniesienia odwołania. Pismem z 23 listopada 2022 r. Kierownik GOPS, poinformował, że odwołanie zostało wniesione za pomocą Poczty Polskiej. Jednocześnie w załączeniu przekazano kopertę nadawczą. Pismo z kopertą wpłynęło do Kolegium 2 grudnia 2022 r.
W dniu 28 lutego 2023 r. Kolegium otrzymało ponaglenie złożone 24 lutego 2023 r. (data stempla). Działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o: wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo upływu 3 miesięcy Kolegium nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został przy tym wyznaczony nawet przybliżony termin załatwienia sprawy. Nadto Kolegium nie wywiązało się z obowiązku nałożonego na nie w art. 36 k.p.a., tj. nie poinformowało o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczyło nowego terminu załatwienia sprawy.
W dniu 4 kwietnia 2023 r. do siedziby Kolegium wpłynęła skarga złożona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W treści strona skarżąca wniosła o: wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że od momentu złożenia odwołania, mimo ponaglenia i prób kontaktu telefonicznego, Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuściło się naruszenia art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. Skarżąca wskazała także, że ponaglenie nie zostało rozpatrzone w terminie 7 dni od jego otrzymania, czym organ naruszyła art. 37 § 5 i 6 k.p.a. Na dzień złożenia skargi sprawa jest rozpatrywana ponad 4 miesiące.
W dniu 4 kwietnia 2023 r. Kolegium wystąpiło do GOPS o podanie informacji w zakresie dotyczącym orzeczenia o niepełnosprawności J. M., na co odpowiedź otrzymano pismem z 5 kwietnia 2023 r.
Decyzją z 7 kwietnia 2023 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi J. M. zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Kolegium w niniejszej sprawie. Tym samym wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.), który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym złożony środek zaskarżenia w postaci skargi na bezczynność organu należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z pewnymi zastrzeżeniami, jakie są przyczyny nieterminowości działania organu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie.
Należy wskazać, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Organ odwoławczy natomiast powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Natomiast, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania sprawy administracyjnej. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone, a zmierzające do jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie organu w kontekście powyższych uwag Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności. Na podstawie przesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd przyjął, że Kolegium zostało zobowiązane do podjęcia władczych działań od 15 listopada 2022 r. W tym bowiem dniu wpłynęły do organu przekazane przez organ pierwszej instancji akta sprawy wraz z odwołaniem. W myśl zaś powołanego wyżej art. 35 § 3 k.p.a. organ ten powinien był załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca, od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że ustawowy termin jej rozpoznania minął 15 grudnia 2022 r. Jak dalej wynika z akt sprawy, po otrzymaniu akt, organ II instancji w dniu 15 listopada 2022 r. podjął czynności mające na celu pozyskanie informacji o sposobie wniesienia odwołania. Odpowiedź zaś otrzymało w dniu 2 grudnia 2022 r. Nie podjął jednak żadnych czynności aż do dnia wniesienia skargi do Sądu, kiedy to pismem z 4 kwietnia 2023 r. wystąpił o udzielenie informacji odnośnie do niepełnosprawności J. M., na co odpowiedź otrzymał 5 kwietnia 2023 r. Wbrew przy tym obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, a także pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało jako przyczynę zwłoki w rozpoznaniu sprawy, znaczną ilość spraw wpływających do organu.
Sąd podziela stanowisko orzecznictwa, że kwestie związane z trudnościami organu nie zwalniają z zarzutu przewlekłości czy bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 593/19, CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniały konieczne przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu. Na Kolegium ciążył bowiem ustawowy obowiązek wydania aktu, którego organ nie podjął w terminie określonym przepisami postępowania, a jednocześnie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a., tj. poinformowania stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.
Uwzględnienia wymaga, że postępowanie Kolegium zostało jednak po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, zakończone wydaniem decyzji z 7 kwietnia 2023 r. Okoliczność, że po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym też orzeczono w pkt 1 wyroku.
Stwierdzona wyżej bezczynność organu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, bo około czterech miesięcy. Przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należało bowiem uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Do terminów nie wlicza się zatem terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. W rezultacie uwzględnić należało okres od 15 listopada do 2 grudnia 2022 r., pomiędzy wystosowaniem pisma do organu I instancji a otrzymaniem wyjaśnień oraz pomiędzy 4 kwietnia 2023 r. a 5 kwietnia 2023 r., pomiędzy wystosowaniem kolejnego pisma do organu I instancji a otrzymaniem wyjaśnień od GOPS. Oznacza to, że efektywna bezczynność w sprawie wyniosła nieco ponad 3 miesiące, co wyklucza jej rażący charakter.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej (480 zł).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.