II SAB/GD 62/22

II SAB/Gd 62/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2257/22 - Wyrok NSA z 2023-04-13
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. L., T. L. na bezczynność Starosty w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku B. L. i T. L. z 21 listopada 2017 r. o ustalenie odszkodowania, 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odmawia zasądzenia sumy pieniężnej, 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżących B. L. i T. L. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. L. i T. L. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 6 października 1992 r. nr [...] Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działka nr [..], KW nr [..], stanowiąca współwłasność B. L. i T. L. Działka nr [...] o pow. 477 m2, zgodnie z pkt 2 decyzji, została przejęta na rzecz Gminy W., a zgodnie z planem realizacyjnym działka została przeznaczona pod drogę komunalną. Decyzja ta, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna 6 października 1992 r.
Wnioskiem z 21 listopada 2017 r. B. L. i T. L. wystąpili do Starosty W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), "o ustalenie odszkodowania należnego w związku z przejęciem przez Gminę W. własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., Gmina W., działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 477 m2, która w związku z prawomocną decyzją Wójta Gminy W. z dnia 6 października 1992 roku nr [...] z mocy prawa przeszła na własność Gminy W.".
Decyzją z 5 czerwca 2018 r. Starosta orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...] o pow. 477 m2, stwierdzając, że z treści otrzymanej decyzji Wójta z 6 października 1992 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału wynika, że dokonano go na wniosek strony a wydzielona droga przeszła na własność Gminy W., nieodpłatnie.
Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli wnioskodawcy, zarzucając m.in. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia a polegający na uznaniu, iż w realiach niniejszej sprawy do nieodpłatnego przejęcia przez Gminę W. własności działki nr [...] doszło za porozumieniem stron, w wyniku czego wnioskodawcy utracili prawo domagania się odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy W. działkę nr [...].
Rozpoznając odwołanie decyzją z 15 marca 2019 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. L. i T. L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 listopada 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z 5 czerwca 2018 r., wskazując na konieczność przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy doszło do zawarcia porozumienia w sprawie odszkodowania za drogę.
Po otrzymaniu w dniu 9 lutego 2021 r., akt sprawy, pismem z 2 marca 2021 r. Starosta poinformował strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2021 r. Pismem z 9 marca 2021 r. pełnomocnik Wójta Gminy W. wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka ówczesnego Wójta Gminy W.. Kolejno, pismem z 19 kwietnia 2021 r. Starosta wezwał wskazanego świadka na przesłuchanie, równocześnie informując strony o przeprowadzeniu tego dowodu. Przesłuchanie świadka odbyło się 12 maja 2021 r.
Z uwagi na informacje powzięte w trakcie dokonanego przesłuchania, Starosta pismem z 6 lipca 2021 r., a wobec braku odpowiedzi - pismem z 20 września 2021 r. dwukrotnie wezwał Wójta Gminy W. do wskazania dalszych osób, w celu przesłuchania w charakterze świadka.
Pismem z 27 sierpnia 2021 r. Starosta poinformował strony, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie jest możliwe, wyznaczając termin załatwienia sprawy na 31 grudnia 2021 r.
W odpowiedzi na pismo Starosty z 20 września 2021 r., dnia 28 września 2021 r. wpłynęło pismo Wójta, w którym wskazano J. P., który mógł uczestniczyć w przygotowaniu projektu decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] w G. oraz R.L., jako osoby, która zgodnie w zakresie czynności do stanowiska miała wpisane "orzekanie o odszkodowaniu".
Następnie 1 października 2021 r. Starosta otrzymał od Gminy W. informację o adresie R. L., wraz z informacją, że adresu J. P. gmina nie posiada.
Wobec przedłużenia przez Starostę terminu załatwienia sprawy do 30 grudnia 2021 r., pismem z 6 października 2021 r. B. L. i T. L. wnieśli o podanie precyzyjnej informacji, jakie czynności ma zamiar podjąć organ.
Pismem z 8 listopada 2021 r. Starosta poinformował, że konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów.
W dalszej kolejności Starosta wezwał na przesłuchanie w charakterze świadka R. L., pismem z 16 listopada 2021 r., równocześnie informując strony o tym dowodzie.
Starosta poinformował strony pismem z 30 grudnia 2021 r, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie jest możliwe, wyznaczając termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2022 r.
Następnie 5 stycznia 2022 r. przesłuchano świadka, a następnie pismem z 3 lutego 2022 r. wezwano strony na przesłuchanie w dniu 23 marca 2022 r.
Pismem z 25 stycznia 2022 r. pełnomocnik stron wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe jej prowadzenie.
Postanowieniem z 21 lutego 2022 r. Wojewoda uznał ponaglenie za nieuzasadnione, podzielając stanowisko Starosty W..
Pismem z 8 marca 2022 r. B. L. i T. L., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, wnosząc o:
1. zobowiązanie Starosty W. do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia wydania wyroku w sprawie,
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a.
4. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano na prowadzenie postępowania przez 13 miesięcy, trzykrotne wyznaczanie przez organ niemal sześciomiesięcznych terminów na załatwienie sprawy, a także kilkumiesięczne odstępy pomiędzy kolejnymi nielicznymi czynnościami w sprawie. Zdaniem skarżących, wystosowując pisma z wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy, Starosta wskazywał lakonicznie przyczyny niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, a o stopniu szablonowości pism świadczy fakt, że nie wymieniono wśród nich czynności wskazanej w wyroku Sądu. Pełnomocnik podejmował przy tym próby uzyskania od organu informacji, jakie czynności dowodowe zamierza podjąć.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie od organu sumy pieniężnej, skarżący podnieśli, że wielomiesięczna bezczynność organu wymaga podjęcia działań dyscyplinujących, podkreślili także, że jest to jedna z wielu podobnych spraw, w których organ ten wykazał się rażącą arogancją wobec, będącego stroną postępowania, właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Nadto zdaniem skarżących przedłużające się postępowanie w połączeniu z rosnącą inflacją i brakiem waloryzacji należnego według nich odszkodowania, stanowi o powiększającej się szkodzie skarżących, która obok strat moralnych, a zwłaszcza rosnącej frustracji z powodu traktowania przez organ, wymaga kompensacji.
W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie. Poinformował także, że wobec braku stawiennictwa się stron, wezwano je ponownie pismem z 25 marca 2022 r. na dzień 27 kwietnia 2022 r. oraz przekazał kopię pisma z 25 marca 2022 r. stanowiącego wystąpienie do Archiwum Państwowego, zawierającego wniosek o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt archiwum w zakresie objętym prowadzonym przez Starostę postępowaniem.
Następnie przy piśmie z 28 czerwca 2022 r. pełnomocnik organu przekazał kopię decyzji Starosty W. z 28 czerwca 2022 r. o umorzeniu postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz B. L. i T. L.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie co do samej zasady związanej ze stwierdzeniem stanu przewlekłości w postępowaniu administracyjnym.
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę W. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], przejętą pod drogę.
Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnili ten wymóg, kierując ponaglenie z 25 stycznia 2022 r. do Wojewody.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność/przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, do dnia wniesienia skargi wniosek skarżących 21 listopada 2017 r. nie został skutecznie rozpoznany, jednakże w odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przekazał informację o decyzji z 25 marca 2022 r., którą Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących za pozbawienie prawa własności działki nr [...].
Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się więc w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Biorąc pod uwagę, że przed rozpoznaniem skargi organ załatwił wniosek skarżących z 21 listopada 2017 r. w przewidzianej prawem formie, bowiem wydał decyzję kończącą postępowanie, to niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku stało się zbędne. W konsekwencji - podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec rozpoznania wniosku skarżących przed rozpoznaniem skargi zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku Skarżących z 23 listopada 2018 r. (pkt 1 wyroku).
Niezależnie od powyższego Sąd doszedł do wniosku, że prowadzone przez Starostę postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było prowadzone w sposób przewlekły.
Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy (za wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 449/21) lub też podejmowanych w znacznych odstępach czasu. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy więc do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (za: wyrok WSA we Wrocławiu z 30 marca 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1687/20). W ocenie Sądu właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Jak wynika z akt sprawy, Starosta otrzymał 9 lutego 2021 r. akta sprawy z prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z 4 listopada 2020 r. którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z 5 czerwca 2018 r. Dopiero po ponad dwóch miesiącach od otrzymania akt oraz po ponad miesiącu od otrzymania wniosku Wójta wnoszącego o przesłuchanie świadka, pismem z 19 kwietnia 2021 r. Starosta wezwał wskazanego świadka, D. R., który w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu pełnił funkcję Naczelnika Gminy W., do stawienia się w celu przesłuchania w charakterze świadka.
Następnie po niemal dwóch miesiącach od przesłuchania świadka (12 maja 2021 r.), pismem z 6 lipca 2021 r. Starosta wezwał Wójta Gminy W. do wskazania dalszych osób, w celu przesłuchania w charakterze świadka, a wobec braku odpowiedzi po kolejnych dwóch miesiącach - 20 września 2021 r. Starosta ponowił wniosek o wskazania świadków.
Po ponad miesiącu od otrzymania informacji o danych osobowych świadka Starosta pismem z 16 listopada 2021 r., wezwał na przesłuchaświadka, R. L. Następnie 5 stycznia 2022 r. przesłuchano świadka i po niemal kolejnym miesiącu, pismem z 3 lutego 2022 r., wezwano strony na przesłuchanie w dniu 23 marca 2022 r.
Sąd nie kwestionuje, że ustalenie odszkodowania za działki wywłaszczone wiele lat temu wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego, jednakże analizując przedstawioną powyżej chronologię podejmowania poszczególnych czynności w sprawie przez Starostę należy stwierdzić, że mogły one zostać podejmowane wcześniej aniżeli po miesiącu albo dwóch.
W szczególności nieuzasadnione jest wystąpienie dopiero w dniu 25 marca 2022 r., a zatem po kilkunastu miesiącach postępowania, do Archiwum Państwowego o dokonanie kwerendy i udzielenia informacji w zakresie dokumentów dotyczących ewentualnych uzgodnień co do odszkodowania za działkę nr [...].
Zdaniem Sądu czynności procesowe Starosty nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., a między poszczególnymi czynnościami organu występowały nieusprawiedliwione okresy przerw, które skutkowały znaczącym i nieakceptowalnym z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużeniem czasu trwania postępowania. W konsekwencji też, Starosta trzykrotnie dokonywał wskazania nowego terminu załatwienia sprawy:
a) pismem z 2 marca 2021 r. Starosta, jeszcze przed podjęciem czynności wyjaśniających, poinformował strony o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na 31 sierpnia 2021 r., wskazując na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z uwagi na dużą liczbę prowadzonych przez Starostę postępowań;
b) pismem z 27 sierpnia 2021 r. Starosta poinformował strony, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie jest możliwe, wyznaczając termin załatwienia sprawy 31 grudnia 2021 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, a także bardzo dużą liczbę prowadzonych przez organ postępowań;
c) pismem z 30 grudnia 2021 r, że zakończenie postępowania we wcześniej wskazanym terminie nie jest możliwe, wyznaczając termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2022 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, pogłębienia analizy stanu faktycznego, bardzo dużą liczbę prowadzonych przez organ postępowań, a także konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym.
Samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni jednak organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada bowiem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. (za: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 188/21).
Z przewlekłością postępowania będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy wprawdzie nie minął termin do załatwienia sprawy (czy to wynikający z art. 35 k.p.a., czy też wskazany przez organ w trybie art. 36 k.p.a.), lecz dotychczasowe postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, mnożenie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy bądź czynności pozorne. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza takie działanie organu (opieszałe, niesprawne, nieskuteczne, pozorne), które nie prowadzi do niezwłocznego załatwienia sprawy lub w terminach prawem przewidzianych, jak również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1459/17).
W ocenie Sądu z taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało przy tym należycie wyjaśnione i nie znajdowało uzasadnienia. Organ wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, jednak w odpowiedzi na żądanie pełnomocnika stron, nie wyjaśnił konkretnie, jakie czynności udało się już w sprawie wykonać, a jakie są jeszcze konieczne do przeprowadzenia, aby uczynić zadość wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego.
Nadto należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r. sygn. akt I OSK 889/20, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2585/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane dostatecznie sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez Organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.
Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań Organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie stwierdzenia przewlekłości, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujący z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie, Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.
Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, postawa organu i charakter sprawy.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość działania organu administracji o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania wymaganych czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie można poprzestać na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania danej sprawy (za wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1602/21).
Zauważyć należy, że czynności organu nie charakteryzowały się wystarczającą koncentracją, organ nie przekazał także żądanej przez skarżących informacji o planowanych czynnościach, przedstawiając im jedynie lakoniczną odpowiedź, z której wynikało, że konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów. Nadto postępowanie trwało przy tym 16 miesięcy.
Uwzględnienia jednak wymaga, że prowadzone przez organ postępowanie cechowało się znacznym stopniem skomplikowania, z uwagi chociażby na znaczny upływ czasu od wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...], wiążący się z koniecznością poszukiwania świadków i dokumentów archiwalnych oraz wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych w celu poczynienia istotnych ustaleń faktycznych.
Ze względu zatem na skomplikowany charakter sprawy oraz związanie organu oceną prawną wyrażoną przez sąd skutkującą koniecznością prowadzenia postępowania ściśle z wytycznymi wyrażonymi w wyroku, organ zmuszony był do wnikliwego i ponownego zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym a następnie dokonał szeregu czynności celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w wyroku z 4 listopada 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wydanym w sprawie II SA/Gd 335/19, którym Sąd uchylił wcześniej wydaną decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Starosty, uznając umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość przejętą pod drogę za przedwczesne i zobowiązując organy do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego.
Charakter prowadzonego postępowania miał zatem wpływ na czas jego trwania. Uzasadnione było także przesłuchanie świadków w sprawie, co niewątpliwie ma wpływ na czas trwania postępowania.
Jednocześnie należy zauważyć, że nie koresponduje z deklarowaną przez skarżących wolą szybkiego i wnikliwego zakończenia postępowania administracyjnego fakt, że nie stawili się oni na przesłuchanie w charakterze strony, bez usprawiedliwienia, mimo że wnioskowali o przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania w odwołaniu z 20 czerwca 2018 r., a w złożonej do Sądu skardze na decyzję z Wojewody z 15 marca 2019 r. podnieśli zarzut nieprzeprowadzenia tego dowodu. Nadto powołanym wyżej wyrokiem z 4 listopada 2020 r. Sąd wskazał przy tym, że organ powinien był rozważyć m.in. możliwość przesłuchania strony.
Powyższe działania skarżących nie pozostały zatem bez wpływu na ostateczny czas trwania postępowania, którego przebieg obejmował również okresy opóźnień spowodowane z winy stron (art. 36 § 5 k.p.a.).
W rezultacie w niniejszej sprawie uchybienia organu nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji.
Powyższa ocena, w konfrontacji z analizą charakteru prawnego sumy pieniężnej, o co skarżący wnioskowali w skardze, skutkowała odmową zasądzenia od Starosty na rzecz skarżących tej sumy, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21), przy czym środek ten nabiera większego uzasadnienia w okolicznościach stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, o czym mowa była powyżej, sąd nie stwierdził kwalifikowanego charakteru przewlekłości, a postępowanie administracyjne zostało zakończone po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem przez sąd, co prowadzi do wniosku, że podstawowy cel, dla którego skarga ta została wniesiona został osiągnięty. Biorąc też pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy opisane powyżej Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zasądzenia sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.