II SAB/Gd 5/23

II SAB/Gd 5/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 35
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. i A. G. – M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości oraz, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odmawia przyznania od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących sumy pieniężnej, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżących A. Z. i A. G. – M.solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. Z. i A. G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość – składającą się z działki o nr ewidencyjnym [...] oraz [...], położonych w gminie Ł., obręb B., powiat wejherowski, wydzielone z działki nr [...], która została objęta decyzją Wojewody Pomorskiego nr WI-III.7820.8.2019.EK z 26 marca 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 Słupsk-Gdańsk na odcinku Bożepole Wielkie - początek Obwodnicy Trójmiasta. Zadanie 1: węzeł Bożepole Wielkie (z węzłem) - węzeł Luzino (z węzłem)".
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 17 stycznia 2022 r. nr DLI-IV.7615.92.2021.MP Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z 23 lutego 2021 r., nr NSP- III.7570.423.2020.MS i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, tj. ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy.
Wojewoda Pomorski postanowieniem z 16 lutego 2022 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego, B. J., jako biegłego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Nadto pismem z 16 lutego 2022 r. zawiadomił pełnomocnika stron o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczonym na dzień 31 maja 2022 r. Uzasadniając powyższe, Wojewoda wskazał na konieczność ustalenia wartości nieruchomości przez powołanego biegłego rzeczoznawcę majątkowego oraz zakończenia sprawy, dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.
W dniu 31 maja 2022 r. Wojewoda ponownie zawiadomił o przesunięciu terminu załatwienia sprawy oraz wyznaczył termin na dzień 29 lipca 2022 r. Uzasadniając powyższe, poinformowano o dalszym oczekiwaniu na sporządzenie przez biegłego rzeczoznawcy majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.
Pismem z 26 lipca 2022 r. poinformowano o nowo wyznaczonym terminie załatwienia sprawy, tj. 30 września 2022 r. Pismo to zostało doręczone 22 sierpnia 2022 r.
W dniu 17 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżących wniósł ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii na niezałatwienie przez Wojewodę przedmiotowej sprawy w terminie oraz przewlekłe jej prowadzenie.
Postanowieniem z 19 września 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż skorzystał z instytucji sygnalizacji z art. 36 k.p.a., a w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego i organ podjął czynności mające na celu uzyskanie rzetelnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia i zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem Ministra, Wojewoda podjął czynności adekwatne do etapu postępowania, których nie można także uznać za czynności pozorne.
W skardze na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie o ustalenie odszkodowania wniesiono o:
1. zobowiązanie Wojewody do załatwienia ww. sprawy w terminie miesiąca, licząc od dnia wydania wyroku w sprawie,
2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżące wskazały, że pomimo upływu ponad 7 miesięcy od dnia, w którym Wojewoda Pomorski zawiadomił o ponownym przystąpieniu do rozpoznania sprawy - nie została ona załatwiona. W sprawie nie został pozyskany operat szacunkowy, nie mówiąc już o umożliwieniu stronom wypowiedzenia się co do tego dowodu. Co więcej, jedynym działaniem, jakie podjął w sprawie organ I instancji, było de facto wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Organ nie poczynił przy tym starań, aby uczynić zadość wydłużonemu w stosunku do wynikającego z ustaw terminowi załatwienia sprawy.
W skardze podkreślono, że przed Wojewodą od dłuższego czasu toczy się wiele postępowań o analogicznym charakterze, co powinno stanowić dla Wojewody ułatwienie, bowiem pracownicy organu mają znaczące doświadczenie w prowadzeniu tego typu spraw. Z całą pewnością wiedzą też, jakie czynności oraz w jakich terminach należy podejmować, żeby mieć szansę dochowania terminów, czy to ustawowych, czy też wyznaczanych przez sam organ. Dotyczy to przede wszystkim kwestii zgromadzenia materiału dowodowego w ustalonym terminie. Strona postępowania nie może ponosić konsekwencji złej organizacji pracy organu, w tym w zakresie wywiązywania się biegłych z ciążących na nich obowiązkach.
Zdaniem skarżących, sposób prowadzenia przez Wojewodę postępowania świadczy o jego przewlekłości wręcz rażąco. Nadto brak jakichkolwiek czynności organu w dłuższych okrasach nie da się poczytywać inaczej niż tylko jako bezczynność Wojewody.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez Wojewodę w odpowiedzi na ponaglenie wskazano, że notoryczna prolongacja terminu zakończenia sprawy nie może być usprawiedliwiana oczekiwaniem na sporządzenie przez powołanego biegłego rzeczoznawcy majątkowego opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zdaniem pełnomocnika skarżących, niezależnie od okoliczności, w sprawnie działającym aparacie administracyjnym okres dwóch miesięcy byłby wystarczający na pozyskanie rzetelnego materiału dowodowego w sprawie. To, że istnieją okoliczności utrudniające to zadanie (choć w istocie żadnych na ten moment nie udowodniono) nie stanowiłoby samo przez się usprawiedliwienia dla każdej ilości czasu, który został nań poświęcony. Jeżeli prowadzące postępowanie podmioty nie są w stanie zapewnić osobom zainteresowanym rozstrzygnięcia ich sprawy w odpowiednim terminie, postępowanie to powinno zostać zorganizowane w inny sposób. Obywatel nie może ponosić konsekwencji złej, czy choćby niewystarczająco umiejętnej organizacji postępowania. W skardze podkreślono, że ilość spraw, jakimi zajmuje się organ nie może stanowić usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem skarżących brak rozpoznania sprawy w ustawowym terminie świadczy o bezczynności organu administracji (wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2012 r. sygn. akt: SAB/Wa 323/12). Nadto wielomiesięczna bezczynność może stanowić naruszenie godności człowieka (wyrok WSA we Wrocławiu z 2 września 2020 r., III SAB/Wr 662/20). Bez znaczenia pozostają, zdaniem skarżących, twierdzenia Wojewody o trudnościach organizacyjnych czy zawiłości prowadzonych spraw (wyrok NSA z 13 marca 2020 r., sygn. I OSK 744/19). Sprawnego prowadzenia postępowania nie mogą także blokować trudności kadrowe. Za nieuprawniony uznano także sposób korzystania przez Wojewodę z art. 36 k.p.a. – w skardze wskazano na kolejne, niedostatecznie uzasadnione wyznaczanie nowych terminów w sprawie, w sytuacji kiedy dawno już upłynął ustawowy termin jej załatwienia, a także kiedy mają miejsce nieuzasadnione przerwy w czynnościach organu.
Odnosząc się zaś do kwestii przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną, mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Zdaniem skarżących wielomiesięczna bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie z całą pewnością wymaga podjęcia działań dyscyplinujących. Skarżące zauważyły także, że okoliczność wielomiesięcznej bezczynności przedłużającej niepotrzebnie postępowanie w niniejszej sprawie, w połączeniu ze znacznie rosnąca inflacją i brakiem waloryzacji należnego odszkodowania, stanowi o powiększającej się szkodzie, która, obok niewątpliwych strat moralnych, stanowczo wymaga kompensacji.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie ewentualnie umorzenie postępowania. Wojewoda wskazał na konieczność analizy stanu każdej ze spraw, w tym przedmiotowej, a także rozpatrywanie wniosków w kolejności ich wpływu. Nadto w sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie wartości nieruchomości, a skarżące były informowane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wojewoda podkreślił także, że wynikająca z art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania winna pozostawać w koniunkcji z wnikliwością działania organu i nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Jest ona przy tym jedną z kilku dyrektyw prowadzenia postępowania, nie mająca przy tym nadrzędnego charakteru nad innymi zasadami ogólnymi.
Wojewoda poinformował, że 8 września 2022 r. biegły rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy, o czym skarżące poinformowane zostały pismem z 30 września 2022 r., którym umożliwiono także skarżącym zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenie ewentualnych uwag. W rezultacie Wojewoda wyznaczył także nowy termin załatwienia sprawy – tj. 20 grudnia 2022 r. A. Z. i A. G. wniosły uwagi do ww. operatu, które pismem z 3 listopada 2022 r. przekazane zostały biegłemu rzeczoznawcy, która pismem z 12 grudnia 2022 r. ustosunkowała się do złożonych uwag i zastrzeżeń. Wskazane wyżej wyjaśnienia zostały przekazane pismem z 16 grudnia 2022 r. stronom postępowania wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami i zgłoszenia ewentualnych uwag - z uwagi na co Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2023 r. Pismem z 5 stycznia 2023 r. strony podtrzymały swoje uwagi i swoje dotychczasowe stanowisko w postępowaniu administracyjnym. Wojewoda zakończył postępowanie, wydając w dniu 28 marca 2023 r. decyzję, którą ustalił odszkodowanie za nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga co do samej zasady zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi A. Z. i A. G. zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej, składającej się z działki o nr ewidencyjnym [...] oraz [...], położonej w gminie Ł., obręb B., powiat wejherowski, wydzielonej z działki nr [...], która została objęta decyzją Wojewody z 26 marca 2020 roku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi ekspresowej S6 Słupsk- Gdańsk na odcinku Bożepole Wielkie - początek Obwodnicy Trójmiasta. Zadanie 1: węzeł Bożepole Wielkie (z węzłem) - węzeł Luzino (z węzłem)".
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia z 17 sierpnia 2022 r. skarżące wniosły ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w niniejszej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 19 września 2022 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym skarżące wyczerpały przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny.
Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.
Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że toczące się przed nim postępowanie prowadzone było częściowo w sposób przewlekły i przewlekłość ta miała miejsce w okresie poprzedzającym zapytanie wystosowane do biegłej w dniu 18 lipca 2022 r. Wojewoda powołał bowiem biegłą rzeczoznawcę postanowieniem z 16 lutego 2022 r. Pismem z tego samego dnia poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia z uwagi na oczekiwanie na sporządzenie operatu szacunkowego. Jednakże zgodnie z korespondencją mailową, dopiero 18 lipca 2022 r., a zatem po 5 miesiącach od powołania biegłej i wysłania jej materiałów (22 lutego 2022 r.) wystosowano do biegłej zapytanie, mające na celu uzyskanie operatów, informując ją przy tym o przekroczeniu terminów. Organ przy tym kolejnymi pismami z 31 maja 2022 r. i 26 lipca 2022 r. wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, informując o dalszym oczekiwaniu na ww. opinię biegłego o wartości przejętej pod drogę nieruchomości.
Sąd nie kwestionuje, że ustalenie odszkodowania za działki wymaga dokładnego ustalenia ich wartości, jednakże analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Wojewodę należy stwierdzić, że ww. czynności mające na celu ponaglenie biegłej w zakresie przekazania operatu mogły i powinny być podejmowane wcześniej aniżeli po kilku miesiącach. Sąd uwzględnił przy tym, że Wojewoda w toku dalszego postępowania w sposób wystarczający reagował na brak informacji od powołanej biegłej, wnosząc o udzielenie odpowiedzi na pismo pełnomocnika stron – co potwierdza korespondencja mailowa z 12 grudnia 2022 r.
Jednakże częściowo działania Wojewody w postępowaniu nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Czynności procesowe związane z pozyskaniem operatu od 22 lutego 2022 r., kiedy to przekazano biegłej materiały, do 18 lipca 2022 r., kiedy wystosowano zapytanie do biegłej, dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne w tym zakresie przewlekłym.
Podsumowując, wobec przedstawionej powyżej chronologii działań organu na tle okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Wojewoda prowadził postępowanie w nieefektywny sposób poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie.
Podkreślenia wymaga, że – wbrew stanowisku Wojewody wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 k.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie do jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (za: wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. I OSK 1583/22, CBOSA).
Sąd podziela przy tym stanowisko orzecznictwa, że kwestie związane z trudnościami organu nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 593/19, CBOSA).
Jednocześnie zauważyć należy, że decyzją z 28 marca 2023 r. Wojewoda zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – pkt 1 wyroku.
Jednakże podkreślić należy, że wydanie powyższej decyzji po wniesieniu skargi "na bezczynność i przewlekłość" organu, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, przy czym Sąd doszedł do wniosku, że przewlekły sposób prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).
Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20).
Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Przesłanki te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ustalenie wartości nieruchomości jest podstawowym obowiązkiem procesowym organu w postępowaniu w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość, a jego realizacja następuje w drodze opinii biegłego rzeczoznawcy. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że od jego opinii w tym przedmiocie w zasadniczej mierze zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Dowodu tego organ nie może pominąć, gdyż ma on charakter obligatoryjny. W konsekwencji, czas sporządzania opinii przez biegłego i jego opieszałość w realizacji tego obowiązku, choć niewątpliwie rzutuje na terminowe rozpoznanie sprawy, stanowi okoliczność, którą można oceniać w kategoriach "opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. pod warunkiem jednak, że organ podejmował czynności ukierunkowane do zdyscyplinowanie biegłego. Tych ostatnich, o czym była mowa powyżej, na pewnym etapie postepowania zabrakło. W działaniu Wojewody mimo, że prowadził postępowanie w tym aspekcie w sposób nieefektywny, a co za tym idzie przewlekły, nie sposób jednak dopatrzeć się intencji unikania podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenia praw stron.
Powyższa ocena skutkowała także odmową przyznania od Wojewody na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Sąd podziela bowiem pogląd orzecznictwa, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I FSK 447/22, CBOSA).
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.