II SAB/Gd 47/13

II SAB/Gd 47/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2014-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OZ 496/14 - Postanowienie NSA z 2014-06-27
I OZ 495/14 - Postanowienie NSA z 2014-06-27
I OZ 939/14 - Postanowienie NSA z 2014-10-23
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
S. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że S. G. pismem z dnia 25 lipca 2011 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Apelacyjnego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci akt sprawy Sądu Apelacyjnego o sygnaturze [[...]].
Prezes Sądu Apelacyjnego przy piśmie z 4 sierpnia 2011 r. przesłał zanonimizowane kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach wymienionej powyżej sprawy, informując jednocześnie, że karty akt o numerach od 4 do 5b oraz od 12 do 17 nie stanowią informacji publicznej, ponieważ są to skargi wniesione przez wnioskodawcę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r. S. G. twierdzi, że Prezes Sądu Apelacyjnego dopuścił się bezczynności, treścią pisma z dnia 4 sierpnia 2011 r. naruszając art. 13 Konstytucji RP. Skarżący stwierdził, że żąda informacji publicznej zawartej na kartach akt sprawy [[...]] o numerach od 4 do 5b oraz od 12 do 17, sporządzonych przez organy wewnętrzne Sądu.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu do udzielenia informacji na wniosek z dnia 25 lipca 2011 r. poprzez udostępnienie przetworzonej informacji publicznej w postaci akt sprawy w całości, w terminie ustawowym. Skarżący wniósł również o nałożenie na Prezesa Sądu Apelacyjnego grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku ubiegłym, a także "fizyczne przymuszenie do zaprzestania (...) bezczynności", powołując przy tym art. 180 ust. 1 Konstytucji RP.
Prezes Sądu Apelacyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazuje organ, że Prezes Sądu udostępnił w dniu 4 sierpnia 2011 r. skarżącemu wnioskowane dokumenty z akt sprawy, z jednoczesną informacją, że dokumenty z kart 4 do 5b oraz od 12 do 17 nie stanowią informacji publicznej. Skarżący odebrał korespondencję w dniu 24 sierpnia 2011 r. i w żaden sposób nie odniósł się do pisma Prezesa Sądu Apelacyjnego. Prezes Sądu Apelacyjnego wskazał przy tym, że z bezczynnością organu występuje wówczas, gdy zobowiązany do podjęcia czynności organ nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, iż zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.
Prezes Sądu Apelacyjnego wskazał ponadto, że skarżący miał zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie (na podstawie art. 156 kodeksu postępowania karnego), albowiem był to wniosek w indywidualnej sprawie wszczętej na skutek skargi S. G.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.
Skarga na bezczynność prezesa Sadu Apelacyjnego jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).
Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepis, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności.
Na wstępie należy wyjaśnić, że prezes sądu apelacyjnego, kierujący sądem i reprezentujący go na zewnątrz, jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Bezczynność organu na gruncie tej ustawy polega na tym, że organ władzy publicznej lub inny podmiot wykonujący władzę publiczną w rozumieniu art. 4 tej ustawy, zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Stanowisko o odmowie udostępnienia informacji publicznej przybiera procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Bezczynność organu władzy publicznej (lub innego podmiotu wykonującego władzę publiczną) może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku jest informacją publiczną udostępnianą na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie żądanie jej udostępnienia skierowane jest do podmiotu obowiązanego w rozumieniu tej ustawy.
Co do zasady, informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym i mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych,, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Nadto informację publiczną stanowi treść wszelkich dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej (lub podmiotu niebędącego organem), związanych z nimi bądź ich dotyczących. Są to dokumenty bezpośrednio przez te organy wytworzone oraz te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Utrwalony jest też w orzecznictwie pogląd, że aby konkretna informacja miała charakter informacji publicznej musi odnosić się do sfery faktów.
W tym kontekście i przedstawionych okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przypisać Prezesowi Sądu Apelacyjnego bezczynności w sprawie z wniosku S. G.
Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku S. G. ze względów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka ocena wynika z przedstawienia stanu sprawy w odpowiedzi na skargę, gdzie akcentuje się dostęp do żądanych przez skarżącego w piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. informacji w innym trybie, wynikającym z art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. nr 89, poz. 555, ze zm.), zwanej dalej K.p.k., z uwagi na to, że S. G. był stroną wnoszącą skargę w sprawie oznaczonej sygnaturą akt [[...]].
Rozważając tę kwestię trzeba zauważyć, że realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3).
Jednocześnie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Norma kolizyjna zawarta w przytoczonym przepisie wyłącza zatem stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Wykładnia art. 1 ust. 2 prowadzi do następującego wniosku: w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś adresatem wniosku jest podmiot obowiązany do jej udostępnienia zgodnie z art. 4 tej ustawy, jej przepisów nie stosuje się tylko wówczas, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, odmiennie regulujących zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Adresat wniosku, który nie może udostępnić informacji publicznej z uwagi na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej powiadamia o tym fakcie wnioskodawcę pismem, natomiast kontrola tego sposobu załatwienia wniosku odbywa się w ramach skargi na bezczynność, przed wojewódzkim sądem administracyjnym (takie też stanowisko występuje w literaturze, zob. Komentarz do Ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa Ireny Kamińskiej i Mirosławy Rozbickiej–Ostrowskiej, LexisNexis Warszawa 2012, str. 27-29).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy oraz opierając się na przesłanych aktach administracyjnych i wyjaśnieniu organu zawartym w odpowiedzi na skargę (doręczoną skarżącemu w toku postępowania sądowego, w dniu 6 maja 2013 r.) sąd wskazuje, że żądanie objęte wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. dotyczące udostępnienia informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów zawartych w aktach sprawy o sygnaturze [[...]] (wszczętej skutkiem skargi S. G.) miało charakter informacji publicznej. Żądane dokumenty znajdujące się w aktach tej sprawy mieszczą się w ramach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja o stanie sprawy, jej załatwiania i rozstrzygania (zob. też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/04 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/07, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Adresatem przedmiotowego wniosku jest niewątpliwie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako organ władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Należy też wskazać, że na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 427) prezes sądu kieruje sądem, reprezentuje go na zewnątrz (z wyjątkiem spraw należących do dyrektora sądu), pełni też czynności w zakresie administracji sądowej, jest zatem organem właściwym do załatwienia spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Niemniej, w niniejszym przypadku, co przemawia za trafnością stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Skarżący, co jednoznacznie wynika z akt administracyjnych (zob. k. 17 i nast.) oraz wyjaśnień organu, ma zapewniony dostęp do żądanej informacji polegającej na dostępie do akt sprawy, jako strona w sprawie wszczętej z jego skargi, toczącej się przed Sądem Apelacyjnym pod sygn. akt [[...]]. Tryb i warunki dostępu do akt tej sprawy określa art. 156 K.p.k., regulujący zasady udostępniania akt sprawy karnej sądowej.
Tym samym, skoro skarżący ma zapewniony dostęp do informacji publicznej w innym trybie i na innych zasadach, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, na podstawie art. 1 ust. 2 tej ustawy. Należało o tym skarżącego powiadomić na piśmie, co w rezultacie dokonane zostało doręczeniem S. G. pisma stanowiącego odpowiedź na skargę. Niemniej w przedstawionych okolicznościach wyłączających stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Jak wyjaśnia się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w toku postępowania karnego wszelkie informacje publiczne z nim związane mogą być udzielane stronie tego postępowania tylko w trybie określonym w art. 156 K.p.k., a nie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11, LexPolonica nr 2784337).
Dodatkowo należy zauważyć, że przy dostępie do akt w sprawach karnych inna jest sytuacja strony postępowania, inna też podmiotu niebędącego stroną. Ta druga kwestia nie jest przedmiotem szerszych rozważań, z uwagi na niesporny fakt, że S. G. był stroną postępowania w sprawie sygn. akt [[...]]. Niemniej na gruncie spraw dotyczących udostępniania akt sprawy zakończonego postępowania karnego dominuje aktualnie pogląd, że akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12 wraz z orzecznictwem tam przywołanym, LEX nr 1277668). Jak wyjaśniono we wskazanym wyroku (wydanego na tle sprawy dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego w sytuacji, gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występował podmiot niebędący stroną tego postępowania), domaganie się kopii "całych akt" byłoby sprzeczne z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (określającego zakres uprawnień do informacji publicznej, w tym wgląd do dokumentów urzędowych). Jak akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny "niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępniania, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacja publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (...) Powyższe nie oznacza, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego przygotowawczego nie będą podlegać ustawie o dostępie do informacji publicznej jako nośnik konkretnej informacji".
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżącemu (mimo, że był stroną wskazanego postępowania) na jego wniosek z dnia 25 lipca 2011 r. udostępniono w trybie ustawy o informacji publicznej szereg dokumentów urzędowych zawartych w aktach [[...]], natomiast odmówiono pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. udostępnienia tych dokumentów, które stanowiły jego własne skargi składane w toku postępowania, informując, że nie mają one charakteru informacji publicznej. Ze stanowiskiem takim można się zgodzić, nie są to bowiem dokumenty urzędowe stanowiące źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej. Również zatem w tym kontekście nie można byłoby zatem mówić o bezczynności organu.
Udzielenie pisemnej odpowiedzi nieprzybierającej formy sformalizowanej decyzji było zatem w niniejszej sprawie jedynie dopuszczalną i wyłącznie możliwą formą załatwienia sprawy przedmiotowego wniosku. Brak jest więc podstaw prawnych do uznania w opisanym zakresie bezczynności Prezesa Sądu Apelacyjnego, aczkolwiek sąd orzekający stoi na stanowisku, że z przyczyny określonej w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.