II SAB/GD 46/23

II SAB/Gd 46/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do załatwienia sprawy, 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. P. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca wnioskiem z dnia 3 czerwca 2022 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 23 września 2022 r. Prezydenta Miasta Gdańska odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Organ II instancji od momentu wpływu odwołania nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby zbliżonego terminu załatwienia sprawy. W dniu 6 lutego 2023 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność Kolegium, które jednak nie zostało przez organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, co stanowiło naruszenie art. 37 § 5 i 6 k.p.a.
Skarżąca podniosła, że Kolegium pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjęło żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a. tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia niniejszej skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez ponad 4 miesiące.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że z uwagi na bardzo dużą ilość sprawy (w ubiegłym roku było to ponad 7000 spraw), w tym spraw dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych, nie jest możliwe załatwienie spraw w terminie ustawowym. Wskazano nadto, że pismem z dnia 22 lutego 2023 r. Kolegium wezwało organ I instancji w trybie art. 136 k.p.a. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 17 marca 2023 r. wynika, że organ I instancji nie wyjaśnił okoliczności sprawy zgodnie z prośbą Kolegium. Konieczne było zatem ponowne zlecenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i uzupełnienia materiału dowodowego. Do czasu wyjaśnienia wskazanych okoliczności podjęcie rozstrzygnięcia nie jest możliwe.
Ponadto pismem z dnia 19 kwietnia 2023 r. Kolegium poinformowało o wydaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i wniosło w związku z tym o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6.
W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji z 23 września 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił powyższego wymogu, kierując pismem z 6 lutego 2023 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.
Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy, odwołanie skarżącej wpłynęło do Kolegium w dniu 17 października 2022 r., zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. czas na załatwienie odwołania, określony w art. 35 § 3 k.p.a., upłynął w terminie miesiąca od tego dnia (17 listopada 2022 r.). Organ w czasie tym nie podjął żadnych czynności, które skutkowałyby przedłużeniem terminu rozpatrzenia sprawy. Pierwsze czynności wyjaśniające organ podjął dopiero w dniu 22 lutego 2023 r., czyli po 3 miesiącach od upływu terminu na rozpatrzenie sprawy, kierując do organu I instancji pismo o przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zlecenie to zostało ponowione pismem z dnia 27 marca 2023 r. Decyzja rozstrzygająca sprawę na skutek wniesionego odwołania została wydana w dniu 19 kwietnia 2023 r.
Rację ma Kolegium, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminu rozpatrzenia sprawy nie należy wliczań okresu oczekiwania na przeprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że podejmując czynności w dniu 22 lutego 2023 r. organ pozostawał już w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem organ nie informował skarżącej o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a., termin ten upłynął po miesiącu od daty wpływu odwołania.
Mając jednocześnie na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 wyroku).
Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania sądowego w całości, o co wnosiło Kolegium w odpowiedzi na skargę. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63).
Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony.
W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem zwłoka w jej rozpoznaniu nie była znaczna, nadto na czas trwania postępowania miało wpływ oczekiwanie na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Powstanie zwłoki nie było powodowane złą wolą organu i celowym odsuwaniem załatwienia sprawy w czasie, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy i nie jest przez stronę skarżącą zarzucane. Kolegium bezspornie nie dotrzymało terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., jednocześnie nie dochowując aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., niemniej jednak dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu oraz ilość spraw załatwianych przez organ, który to fakt znany jest Sądowi z urzędu, należało uznać, że zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności nie nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W ostatnim punkcie wyroku rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego – na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).