II SAB/Gd 4/24

II SAB/Gd 4/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. i K. S. na przewlekłość Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania sprawy z wniosku skarżących R. S. i K. S. z dnia 1 lutego 2019 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego solidarnie na rzecz skarżących R. S. i K. S. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pani R. S. i Pan K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdański skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdańsku z 16 stycznia 2023 r. ustalającej odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Decyzją z 16 stycznia 2023 r., Prezydent Miasta Gdańska orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 155.895 zł, za szkody trwałe powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w dacie czasowego zajęcia jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) o pow. 1 200 m2, położonej w G. w obrębie ewidencyjnym [...], przy ul. S. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 31 stycznia 1974 r., zezwalającej Z. na realizację linii napowietrznej 110 kV relacji [...], oraz o zobowiązaniu E. S.A. do jednorazowej zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Pismem z 3 lutego 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S.A. Odwołanie wpłynęło do Wojewody w dniu 20 lutego 2023 r.
Pismem z 20 marca 2023 r., strony zostały zawiadomione, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy odwoławczej w ustawowym terminie. Jednocześnie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy do 5 lipca 2023 r.
Pismem z 13 czerwca 2023 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
Pismem z 5 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta, z prośbą o zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego.
Również pismem z 5 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski powiadomił strony postępowania, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy i konieczność jej szczegółowej analizy, nie było możliwe zakończenie sprawy w uprzednio wyznaczonym terminie. W związku z powyższym, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 10 sierpnia 2023 r.
Pismem z 14 lipca 2023 r. skarżący wnieśli ponaglenie.
Postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Pomorski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
Pismem z 10 sierpnia 2023 r. Wojewoda Pomorski po raz kolejny powiadomił strony postępowania, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy i konieczność jej szczegółowej analizy, nie było możliwe zakończenie sprawy w uprzednio wyznaczonym terminie. W związku z powyższym, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 31 października 2023 r.
Pismem z 18 października 2023 r. Prezydent Miasta poinformował, że rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego.
Pismem z 31 października 2023 r. Wojewoda zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie, z uwagi na konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 stycznia 2024 r.
Pismem z 29 lutego 2024 r. Wojewoda poinformował Sąd o wydaniu w dniu 28 lutego 2024 r. decyzji w sprawie. Organ nie przekazał Sądowi ani wydanej decyzji ani dowodów potwierdzających jej doręczenie skarżącym.
We wniesionej do Sądu skardze domagano się zobowiązania organu do wydania decyzji, w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Stosownie do treści art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalny akt administracyjny (decyzję, postanowienie), gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1150/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 (publ. CBOSA), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że postępowanie Wojewody było prowadzone przewlekle. Pierwszą czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero po miesiącu, a polegała ona jedynie na poinformowaniu skarżących, że ze względu dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, iż każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, nie będzie możliwe zakończenie przedmiotowej sprawy odwoławczej w ustawowym terminie. Jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy za ponad 3 miesiące. W tym czasie nie podejmowano żadnych czynności w sprawie, aby pismem z 13 czerwca 2023 r. poinformować strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie, 5 lipca 2023 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta z prośba o zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego oraz przedłużono termin zakończenia postępowania do 10 sierpnia 2023 r. Pismem z 10 sierpnia 2023 r. przedłużono po raz kolejny termin rozpoznania sprawy na okres ponad 2 miesięcy. W październiku 2023 r. Wojewoda otrzymał informację o niemożności potwierdzenia operatu szacunkowego, po czym po dwóch tygodniach poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i przesunął termin załatwienia sprawy o kolejne trzy miesiące.
Postępowanie Wojewody prowadzone jest przez okres, którego długość nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa ani w stopniu skomplikowania sprawy. Od dnia wpływu odwołania do dnia wniesienia skargi jedyną czynnością zmierzającą do merytorycznego załatwienia sprawy było zwrócenie się o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Zajęło to jednak Wojewodzie ponad cztery miesiące, a i tak dokonano tego w sposób pogłębiający przewlekłość postępowania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym bowiem było skorzystanie z kompetencji art. przewidzianej w art. 136 K.p.a. i zwrócenie się do biegłego rzeczoznawcy bezpośrednio przez organ drugiej instancji. Wskazywana przez Wojewodę okoliczność dużego obciążenia sprawami, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą tak długie prowadzenie postępowania. Nie została ona wskazana przez ustawodawcę jako przesłanka niedotrzymywania terminów załatwiania spraw określonych w K.p.a. Także stopień skomplikowania sprawy i zakres ewentualnego postepowania dowodowego nie usprawiedliwiał tak długiego procedowania, sprowadzającego się przez większość czasu do informowania o niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie.
Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).
Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 304/21, publ. CBOSA). W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. zobowiązać organu do wydania w sprawie w określonym terminie tegoż aktu.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda pismem z 29 lutego 2024 r. poinformował Sąd o wydaniu dzień wcześniej decyzji w sprawie. Jednakże w ocenie Sądu informacja taka, bez przekazania dokumentu w postaci wydanej decyzji, dowodów jej nadania lub doręczenia skarżącej nie jest wystarczająca do wykazania, że fakt zakończenia postępowania zaistniał. Sąd nie uznał zatem, że w dacie wydania wyroku, sprawa objęta niniejszą skargą została przez Wojewodę załatwiona. Z tego powodu koniecznym było zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie miesiąca, co uczyniono w pkt 1 wyroku.
Dokonując oceny czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnić należało że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, publ. CBOSA).
W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę choćby to, że od daty wpływu odwołania do Wojewody do daty wpływu skargi na przewlekłe postępowanie minęło niemalże 10 miesięcy, w których de facto nie działo się nic poza przedłużaniem terminu załatwienia sprawy – stan taki jest nieakceptowalny z puntu widzenia interesu obywateli.
Prezentowane przez Wojewodę stanowisko było nieadekwatne do rozpatrywanej sprawy (wskazywanie na szczególny stopień skomplikowania sprawy). Sposób prowadzenia postępowania godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12, art. 35 § 1 K.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów administracji (art. 8 § 1 K.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie przewlekłość Wojewody nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 6, 7, 8 § 1, 12, 35 § 1 K.p.a. Z tego powodu orzeczono jak w pkt. 2. wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy nie jest koniecznym wymierzenie Wojewodzie grzywny celem zmotywowania organu do załatwienia sprawy administracyjnej. Także reprezentowani przez procesjonalnego pełnomocnika skarżący nie domagali się zastosowania tego środka, nie wnosili również o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Sąd działając z urzędu także nie dostrzegł potrzeby zasądzenie takiej sumy.
O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 iart. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1694 ze zm.), uwzględniając wniesiony od skargi wpis w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.