II SAB/Gd 37/22

II SAB/Gd 37/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1768/22 - Wyrok NSA z 2023-02-28
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Starosty w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 12 września 2018 r.; 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Starosta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego R. B. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych); 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga R. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 7 października 1990 r., nr [...], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału, stanowiącej własność skarżącego, nieruchomości, położonej w G., oznaczonej jako działki nr [..]-[..].
W dniu 18 września 2018 r. skarżący złożył w Starostwie Powiatowym wniosek datowany na 12 września 2018 r. o ustalenie odszkodowania za przejęte od niego przez Skarb Państwa działki nr: [..]-[..], położone w G.
Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej postanowieniem z dnia 15 października 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 12 lutego 2019 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę, pismem z dnia 22 maja 2019 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania za działki nr: [..]-[.], położone w G., a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, wskazując jednocześnie, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 lipca 2019 r.
Decyzją z dnia 8 lipca 2019 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie go prawa własności działek nr: [..]-[.], położonych w G., wskazując, że niemożliwe jest stwierdzenie, aby działki te zostały wydzielone pod budowę ulic.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2020 r. orzekł o jej uchyleniu i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że należy wyjaśnić, czy działki będące przedmiotem wniosku zostały wydzielone pod budowę ulic.
Ponownie rozpatrując sprawę, pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. Starosta poinformował strony, że prawdopodobny termin załatwienia wniosku to 31 grudnia 2020 r.
Następnie, pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. Starosta zawiadomił strony o zgromadzeniu w sprawie całego materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie go prawa własności działek nr: [..]-[..], położonych w G., wskazując, że przedmiotowe działki zostały wydzielone jako drogi, niemniej jednak nie zostały wydzielone pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia 12 sierpnia 2021 r. orzekł o jej uchyleniu i o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że zostały spełnione warunki, aby można było ustalić odszkodowanie za działki nr [..]-[..], jednakże należy dokładnie wyjaśnić na jaki cel jest wykorzystywana działka nr [..].
W dniu 25 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły akta administracyjne sprawy zwrócone przez Wojewodę.
Rozpoznając sprawę po raz kolejny, pismem z dnia 15 listopada 2021 r. Starosta poinformował strony, że z uwagi na wymogi procedury, w tym konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także bardzo dużą ilość prowadzonych postępowań, prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 29 kwietnia 2022 r.
W piśmie z dnia 18 listopada 2021 r. skarżący zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie, jakie konkretnie czynności dowodowe zamierza podjąć i sprecyzowanie ile organ konkretnie prowadzi obecnie postepowań, które uniemożliwiają mu terminowe załatwienie przedmiotowej sprawy.
W piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r. Starosta wyjaśnił skarżącemu, że konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego a zagadnienia wymagające wyjaśnienia ujawniają się w miarę gromadzenia dowodów.
Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o udzielenie informacji czy działka nr [..] wchodzi w skład pasa drogowego drogi gminnej i czy droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a w takim przypadku o dostarczenie kopii uchwały w tej sprawie.
W odpowiedzi, udzielonej w piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r. Wójt wskazał, że działka nr [..] wchodzi w skład pasa drogowego drogi gminnej, ale nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2022 r. skarżący złożył do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie przez Starostę przedmiotowej sprawy w terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. Wojewoda uznał wniesione przez skarżącego ponaglenie za nieuzasadnione.
Pismem z dnia 16 lutego 2022 r. Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o wyjaśnienie twierdzeń zawartych w odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r. i o przedłożenie uchwały rady gminy o ustaleniu przebiegu drogi.
W dniu 17 lutego 2022 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiotowej sprawie, domagając się: zobowiązania Starosty do załatwienia tej sprawy w terminie 2 miesięcy licząc od dnia wydania wyroku; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania a także, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślił przy tym, że sprawa z jego wniosku z dnia 18 września 2018 r. nie została załatwiona w terminie określonym w przepisach prawa a organ nie wskazał racjonalnych przyczyn, z powodu których podejmuje w sprawie działania z daleko idącą opieszałością. Fakt, że organ podejmuje pojedyncze czynności dowodowe po to tylko by wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy, w ocenie skarżącego, nie świadczy w niniejszej sprawie bynajmniej o aktywnym prowadzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Starosta wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w dniu 22 marca 2022 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie go prawa własności działek nr: [...]-[..], położonych w G. Jednocześnie, Starosta wyjaśnił, że na dzień wniesienia skargi kwestie związane z przejściem z mocy prawa własności działki nr [..] ze względu na cel, na jaki została wydzielona, a w jaki sposób jest wykorzystywana, wymagały dalszego wyjaśnienia. Ponadto, w celu ustalenia odszkodowania, konieczne było ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego a w zasobach Gminy brak jest kompletnych materiałów dotyczących obowiązującego w dniu 7 października 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też, wydłużenie terminu załatwienia sprawy było niezbędne w celu wyjaśnienia kluczowych kwestii.
W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2022 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje wniesioną w niniejszej sprawie skargę.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.
W skardze tej skarżący zarzucił Staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jego wniosku z dnia 12 września 2018 r., który wpłynął do organu w dniu 18 września 2018 r. o ustalenie odszkodowania za przejęte od skarżącego przez Skarb Państwa działki nr: [...]-[..], położone w G.
Bezsporne jest, że wniesiona skarga spełniała wymogi formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał bowiem przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. wystąpił do Wojewody z ponagleniem na niezałatwienie przez Starostę sprawy z jego wniosku w terminie a Wojewoda postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. uznał to ponaglenie za nieuzasadnione. Zgodnie przy tym z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli wniesionej skargi, Sąd wyjaśnia na wstępie, że zarzucane w skardze bezczynność i przewlekłości postępowania, są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
Wskazać bowiem należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.).
W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność, jest zaś stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2348/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy.
Z kolei, przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny, nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle powinna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego, czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Sąd rozstrzyga zatem, która z tych form występuje w sprawie: bezczynność bądź przewlekłe postępowanie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na dzień wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie pozostawał w istocie bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 września 2018 r. w okresie od wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej z dnia 12 sierpnia 2021 r.
Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy, wniosek skarżącego z dnia 18 września 2018 r. nie został załatwiony przez Starostę w jakimkolwiek terminie określonym w art. 35 k.p.a. Po wydaniu przez Wojewodę decyzji z dnia 12 sierpnia 2021 r., mocą której uchylono decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2020 r. i przekazano temu organowi przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia, akta administracyjne zostały zwrócone Staroście w dniu 25 października 2021 r. i do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, tj. do dnia 17 lutego 2022 r. sprawa nie została załatwiona. Przy czym, zdaniem Sądu, w sytuacji, kiedy sprawa zostaje przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji powinno nastąpić niezwłocznie i w pierwszej kolejności, co w niniejszej sprawie bez wątpienia nie nastąpiło.
W niniejszej sprawie Starosta ograniczył się jedynie do poinformowania skarżącego, w piśmie z dnia 15 listopada 2021 r., że prawdopodobny termin załatwienia sprawy, z uwagi na wymogi procedury, w tym konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także bardzo dużą ilość prowadzonych postępowań, to 29 kwietnia 2022 r. Zauważyć jednakże należy, że pismo to nie może być uznane za czynność procesową organu, zmierzającą do załatwienia sprawy. Był to jedynie akt wynikający z wymogów zawartych w przepisie art. 36 k.p.a. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie oznacza to jednak, że organ może w dniu wpływu wniosku skarżącego inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego niejako automatycznie przedłużać postępowanie administracyjne zawiadamiając skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Takie działanie jest niczym innym jak próbą obejścia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przewidzianych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 754/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, wyznaczenie tak długiego terminu na załatwienie sprawy (ponad 5 miesięcy) nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, jako że nie zostały podjęte przez organ w tym czasie żadne czynności, co obrazuje przedstawiony stan faktyczny sprawy. Z kolei, jak wskazuje się w orzecznictwie, organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997/2, poz. 97). Co więcej, przekroczenia terminów określonych w k.p.a. nie mogą co do zasady uzasadniać problemy organizacyjne, tj. duża liczba spraw (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 48/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również, elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy nie zwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 433/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić bowiem należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana.
Z akt administracyjnych wynika, że jedyną czynnością organu było zwrócenie się o informacje do Wójta Gminy w dniu 23 grudnia 2021 r., po zażądaniu przez skarżącego wyjaśnień co do podejmowanych w sprawie czynności, oraz ponownie w dniu 16 lutego 2022 r., już po złożeniu przez skarżącego ponaglenia. Takie działanie organu nie może zostać uznane za procedowanie sprawy, albowiem była to w istocie jedna i jak się okazuje jedyna czynność, która poprzedziła podjęcie decyzji w sprawie. W aktach administracyjnych wprawdzie znajdują się zdjęcia przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie mogą one zostać powiązane z żadną czynnością procesową organu, znajdującą swoją podstawę w przepisach k.p.a.
Jednocześnie, Sąd stwierdza, że z zarzutu bezczynności w niniejszej sprawie Starosta uwolnił się w dniu 22 marca 2022 r., kiedy to wydał decyzję, mocą której orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie go prawa własności działek nr: [..]-[..], położonych w G. Decyzja ta wydana została jednak dopiero po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie.
Powyższe, uczyniło bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu Starosty, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności. Z przepisu tego wynika bowiem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jeżeli do daty orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – mimo pozostawania w zwłoce – przestaje on tkwić w bezczynności a postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, Lex nr 463687).
Dlatego też, Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 września 2018 r., dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie go prawa własności działek nr: [...]-[..], położonych w G.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd przychylił się do wniosku skarżącego i stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Starosta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.
Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć zaś należy, że przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek skarżącego z dnia 18 września 2018 r. i Starosta, do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, dwukrotnie wydawał już decyzje w tej sprawie, które następnie były uchylane przez Wojewodę a sprawa przekazywana była organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Starosty z dnia 30 grudnia 2020 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji w dniu 22 października 2021 r. Jak już wyżej wspomniano, w takiej sytuacji, tj. w sytuacji, kiedy sprawa zostaje przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu, ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji powinno nastąpić niezwłocznie i w pierwszej kolejności. Ponieważ, organ I instancji nie załatwił przedmiotowej sprawy ani w pierwszej kolejności, jak i nawet w najdłuższym terminie przewidzianym przez przepisy prawa a sprawa toczyła się już od 2018 r., wszystko to, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem niewątpliwie godzi to w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Nadto, zauważyć należy, że w terminie od dnia 22 października 2021 r. do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie organ I instancji podjął pierwszą czynność wyjaśniającą dopiero w dniu 23 grudnia 2021 r.
W konsekwencji stwierdzenia rażącego naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w punkcie 3 wyroku.
W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. nr 179, poz. 1843, ze zm.).
Zdaniem Sądu, opisany powyżej sposób działania Starosty w niniejszej sprawie, rażąco naruszający prawo, uzasadniał uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Sąd miał przy tym na uwadze bardzo długi czas trwania administracyjnego w niniejszej sprawie, które zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 12 września 2018 r.
W orzecznictwie przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z 13 listopada 2019r sygn. akt II OSK 2382/19 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić, jak wyżej powiedziano, tak z urzędu jak i na wniosek. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń (tak NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność i jej znaczenie dla skarżącego oraz czas trwania postępowania administracyjnego, a z drugiej strony podnoszony przez organ stopień skomplikowania sprawy.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.