II SAB/GD 36/22

II SAB/Gd 36/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Wycichowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie w sprawie samowoli budowlanej (rozbudowy budynku piekarni) 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy budynku piekarni na działce nr wzdłuż granicy z działką nr 341/2 obręb 15 w Wejherowie w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wejherowie grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie na rzecz E. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie (dalej: PINB, organ) w przedmiocie samowoli budowalnej, jakiej dopuściła się I. P. na działce [...] obręb [...] w W., polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku piekarni bez pozwolenia na budowę czy rozbudowę. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że o tej samowoli budowlanej PINB został poinformowany pismem Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Wejherowie z dnia 29 sierpnia 2016 r. zwracającego się z prośbą o podjęcie stosownych działań, czego PINB do dnia wniesienia skargi nie uczynił.
Wniesienie skargi poprzedzone zostało ponagleniem z dnia 4 lutego 2022 r., w którym skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w sprawie zgłoszonej samowoli. Samowola ta miała polegać na wybudowaniu, prawdopodobnie w latach 90-tych ubiegłego wieku budynków piekarni przy granicy z działką skarżącej nr [...] i przy granicy z działkami [...] i [...]. Skarżąca wskazała, cyt. "I. P. wykorzystała fakt, że na granicy pomiędzy naszymi działkami stał stary mur graniczny (z czerwonej cegły – będący ogrodzeniem) i bez pozwolenia na budowę – dobudowała do tego muru 3 ściany. Nadto (...) częściowo rozebrała stary mur graniczny i w tym miejscu wybudowała z białych pustaków tylną ścianę jej samowolnej piekarni (graniczną). Tym nielegalnym sposobem samowolnie rozbudowała piekarnię wbrew przepisom prawa budowlanego.". Skarżąca powołała się na powyższe pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Wejherowie z dnia 29 sierpnia 2016 r. oraz dodatkowo na pismo tego organu z dnia 5 sierpnia 2016 r., w którym stwierdzono, że nie wydano pozwolenia na budowę, rozbudowę czy przebudowę przedmiotowego budynku piekarni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w sprawie nie zachodzi bezczynność, ponieważ organ nigdy nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku piekarni usytuowanej na działce nr [...] obr. [...] w W. Wskazał również, że postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczące naruszeń prawa budowlanego są wszczynane z urzędu. Oznacza to, że sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powodują wszczęcia postępowania i rozpoczęcia biegu terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a wnioski skarżącej nie inicjują postępowania administracyjnego, jednakże stanowią dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Wskazano też, że w odpowiedzi na ponaglenie wniesione przez skarżącą pismem z dnia 4 marca 2022 r. nr PINB-I-7140/2/21 wyznaczono czynności kontrolne.
Wskazał również organ, że z wniosku E. M. prowadził kilka spraw dotyczących zabudowy na działce [...] obr. [...] w W., tj.:
- pod sygn. PINB-I-7141/13/14 w sprawie robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...],
- pod sygn. PINB-I.7140/1/09 w sprawie zamurowania dwunastu otworów wentylacyjnych oraz jednego otworu okiennego w zewnętrznej ścianie budynku piekarni,
- pod sygn. PINB-0720/27/21 w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku piekarni.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył akta sprawy nr I-7141/19/21 zainicjowane skargą wniesioną do tutejszego Sądu i zawierające kolejne pisma sporządzane po tej dacie.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu o sprecyzowanie skargi skarżąca w piśmie z dnia 9 kwietnia 2022 r. wskazała, że wnosi o nakazanie organowi rozpatrzenia sprawy samowolnej rozbudowy piekarni z wniosków skarżącej o wydanie nakazu rozbiórki nielegalnych zabudowań piekarni oraz z wniosków innych organów, które były kierowane do organu od roku 2016. Do ww. pisma załączono 47 załączników, w tym ponaglenie wniesione w dniu 4 lutego 2022 r., jak również wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r.
W kolejnych pismach procesowych (z dnia: 16 kwietnia 2022 r., 29 kwietnia 2022 r., 1 maja 2022 r., 4 maja 2022 r., 29 czerwca 2022r., 30 czerwca 2022 r., 1 lipca 2022 r., 21 lipca 2022 r., 27 lipca 2022 r., 15 sierpnia 2022 r., 20 sierpnia 2022 r., 28 sierpnia 2022 r., 27 września 2022 r.) skarżąca przedstawiała swoje stanowisko w sprawie, załączając kolejne dokumenty stanowiące część korespondencji prowadzonej z różnymi organami w sprawie nielegalnej w ocenie skarżącej zabudowy istniejącej na działce I. P., w zakresie nie zawsze odnoszącym się do istoty tej sprawy wyznaczonej granicami wniesionej skargi, tj. samowoli budowlanej dotyczącej rozbudowy budynku piekarni wzdłuż granicy z działką skarżącej.
W piśmie procesowym z dnia 12 października 2022 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu o charakterze rażącym, nakazanie organowi wydanie decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania wyroku, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na wezwanie Sądu z dnia 2 listopada 2022 r. organ nadesłał akta spraw PINB-I-7143/18/16, 0720-27/21, I-7140/2/21, jak również PINB-I-7141/19/21.
Sąd ustalił, że akta nr PINB-I-7141/19/21 nadesłane na wezwanie Sądu zawierają dokumenty dotyczące niniejszego postępowania sporządzone po dacie przekazania Sądowi wraz ze skargą I teczki akt o tym numerze. Nadesłane zatem do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę akta nr PINB-I-7141/19/21 nie zawierają dokumentów powstałych przed datą wniesienia skargi.
Akta sprawy nr I-7140/2/21 dotyczą postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku piekarni i nie zawierają dokumentów dotyczących będącej przedmiotem skargi samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku piekarni wzdłuż granicy z działką skarżącej (choć znajduje się w nich pismo procesowe skarżącej z dnia 1 lipca 2022 r. złożone w niniejszej sprawie, tj. pod sygn. akt II SAB/Gd 36/22). W aktach tych znajduje się również postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 60/22 o odrzuceniu skargi E. M. na bezczynność organu w przedmiocie instalacji kominów.
Akta sprawy PINB-0720/27/21 dotyczyły wniosku skarżącej z dnia 10 czerwca 2021 r. o wydanie zakazu użytkowania budynku piekarni i nakazu rozbiórki budynku piekarni w związku z nielegalną i samowolną zmianą sposobu użytkowania tego budynku i nie zawierają dokumentów dotyczących będącej przedmiotem skargi samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku piekarni wzdłuż granicy z działką skarżącej. W aktach tych znajduje się również postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 93/21 o odrzuceniu skargi E. M. na bezczynność organu.
Akta sprawy nr PINB-I-7143/18/16 dotyczą natomiast zgłoszonej przez skarżącą pismem z dnia 25 czerwca 2016 r. samowoli budowlanej polegającej na wyburzeniu istniejącego tam dotychczas budynku gospodarczego i wybudowania w jego miejsce budynku produkcyjnego (zmiana sposobu użytkowania). W sprawie tej samowoli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 65/17, na skutek skargi E. M., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w W. w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. W dniu 30 listopada 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie wydał decyzję nr PINB-I-7143/18/16 stwierdzając brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), wskazując, że weryfikując wniosek skarżącej z dnia 29 czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że budynek gospodarczy na wyżej wymienionej działce wybudowany został zgodnie z projektem budowlanym.
Analiza akt sprawy nr PINB-I-7143/18/16 wykazała jednak, że oprócz dokumentów związanych ze sprawą dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zawierają one również dokumenty dotyczące zgłoszonej przez skarżącą samowoli budowlanej w postaci rozbudowy budynku piekarni wzdłuż granicy z działką skarżącej, co jest sprawą odrębną. Oceny wniesionej skargi na bezczynność Sąd dokonał zatem w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nr PINB-I-7143/18/16 oraz o dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania sądowego.
Z dokumentów tych wynika zatem następujący stan faktyczny. Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Wejherowie poinformował skarżącą E. M., w odpowiedzi na jej wnioski, m.in. o tym, że decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. nr AB.6740.I.88.2014.13 Starosta Wejherowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego do istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...], obr. [...] w W. (zlokalizowanego na granicy z dz. nr [...], obr. [...]) oraz że nie wydawał pozwolenia na budowę, rozbudowę czy przebudowę budynku wskazanego na załączonej mapie (zaznaczony pas fragmentu budynku), tj. wzdłuż granicy z działką nr [...]. Ponadto pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. Starosta Powiatowy w Wejherowie zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie o wyjaśnienie przedmiotowej sytuacji zgodnie z posiadanymi kompetencjami, załączając m.in. wnioski skarżącej wraz z mapą, na której zaznaczono fragment budynku objęty zapytaniem. Oba pisma znajdują się w aktach sprawy nr PINB-I-7143/18/16 (k. 38 i nast.).
Pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. pt. "zgłoszenie samowoli budowlanej wniosek o wydanie nakazu rozbiórki budynku", E. M. powołując się na pismo Starostwa Wejherowskiego z dnia 5 sierpnia 2016 r. wskazała, że jeszcze w latach 90-tych na terenie działki [...] wzdłuż granicy z działką [...] stanowiącą własność skarżącej był ogród. Na granicy stał tylko ceglany mur. Obecnie jest tam budynek, który stanowi samowolę budowlaną, w związku z czym skarżąca wniosła o nakazanie jego rozbiórki. Wniosku tego nie ma w aktach administracyjnych, znajduje się on w aktach sądowych – tom I, k. 146.
Kolejno z akt sprawy PINB-I-7143/18/16 wynika, że pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. E. M. zwróciła się do Wojewódzkiego Pomorskiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z prośbą o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wejherowie terminu na rozpatrzenie sprawy dotyczącej zgłoszenia samowoli budowlanej odnośnie budynku wybudowanego prawdopodobnie w latach 1998-2004 bezpośrednio na granicy pomiędzy działką [...] a działką skarżącej. Do pisma załączono mapę z zaznaczeniem fragmentu budynku, który zdaniem skarżącej wybudowany został w ramach samowoli budowlanej.
W odpowiedzi pismem z dnia 9 września 2016 r. nr WOP.771.1.76.20216.IG Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku poinformował skarżącą, że termin na załatwienie przez organ sprawy z jej wniosku z dnia 11 sierpnia 2016 r. jeszcze nie upłynął, w związku z czym nie ma podstaw do wyznaczenia temu organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 5 października 2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie skarżąca ponownie zwróciła się do tego organu o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej.
W dniu 15 października 2016 r. E. M. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie z wnioskiem o wydanie zakazu prowadzenia działalności produkcyjnej bez wymaganego pozwolenia w budynkach wzniesionych samowolnie oraz o wydanie nakazu rozbiórki wszystkich zabudowań piekarni, które zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zarzuciła też, że organ nie zareagował na zawiadomienie z Wydziału Architektury dokonane pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r., w związku z czym poinformowała o skierowaniu kopii pisma do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Wniosek ten powtórzyła w piśmie z dnia 12 listopada 2016 r.
Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie o wpływie zażalenia E. M. z dnia 17 października 2016 r., uzupełnionego pismem z dnia 21 października 2016 r. i z dnia 6 listopada 2016 r., na niezałatwienie w terminie sprawy zgłoszonej samowoli budowlanej powstałej na działce nr [...] w Wejherowie. Wskazał, że z dołączonych do zażalenia dokumentów wynika, że E. M. pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie o wydanie nakazu rozbiórki nielegalnego budynku piekarni objętego odrębnym postępowaniem dotyczącym wykonanego ocieplenia budynku piekarni. Zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie do przekazania, w terminie do dnia 30 listopada 2016 r., informacji o podjętych działaniach.
Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie wyjaśnił stan sprawy organowi wyższego stopnia wskazując, że w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających ustalono, że roboty budowlane na działce nr [...] obr. [...] w W. polegające na budowie budynku gospodarczego zrealizowane zostały na podstawie decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 23 lipca 2014r. nr AB.6740.I.88.2014.13.
W piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził, że udzielona pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. odpowiedź nie dotyczy samowoli budowlanej zgłoszonej przez E. M. pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. i jej zażalenia z dnia 17 października 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Wskazano, że wniosek E. M. zawarty w piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczy wydania nakazu rozbiórki budynku piekarni na działce nr [...] w stosunku do którego organ I instancji prowadzi postępowanie naprawcze dotyczące wykonanych w ścianie granicznej budynku piekarni otworów oraz ocieplenia ściany granicznej. Tymczasem udzielona odpowiedź dotyczy budowy budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] na podstawie decyzji Starosty Wejherowskiego z dnia 23 lipca 2014 r., którego nie dotyczy ww. wniosek. Udzieloną przez organ I instancji odpowiedź uznano za niewystarczającą i w konsekwencji zwrócono się o udzielenie niezwłocznie szczegółowych informacji jakie działania organ I instancji podjął w tej sprawie po otrzymaniu wniosku z dnia 11 sierpnia 2016 r.
Wobec braku odpowiedzi od organu, pismem z dnia 14 lutego 2017 r. zatytułowanym "Monit II", skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wskazał, że oczekuje odpowiedzi na pismo z dnia 15 grudnia 2016 r.
Postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. nr WOP.771.1.76.2016.IG Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wejherowie termin dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia do rozpoznania wniosku E. M. z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczącego rozbiórki budynku piekarni na działce nr [..] w Wejherowie decyzją administracyjną.
Zarządzeniem z dnia 2 listopada 2022 r. Sąd zwrócił się do PINB o informację, czy w sprawie wniosku E. M. z dnia 11 sierpnia 2016 r. w sprawie rozbiórki budynku piekarni na dz. nr [...] obr. [...] w W. i w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. nr WOP.771.1.76.2016.IG wyznaczającym termin dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia do rozpatrzenia tego wniosku i wydania decyzji administracyjnej - prowadzone było postępowanie, jeśli tak, wezwano do nadesłania pełnych akt sprawy. PINB nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na zadane pytanie, wskazał jedynie, że w aktach sprawy PINB-I-7143/18/16 znajduje się decyzja z dnia 30 listopada 2017 r. Decyzja ta jednak, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wejherowie stwierdził brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), nie dotyczyła tej sprawy, tj. samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku piekarni wzdłuż granicy z działką [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, składając uprzednio środek przewidziany w art. 37 k.p.a. (ponaglenie z dnia 4 lutego 2022 r.).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1, 35 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.". Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim nie znalazło potwierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, że nie prowadził postępowania administracyjnego w zakresie objętym wniesioną skargą na bezczynność. Skarga ta dotyczyła samowoli budowlanej popełnionej na działce nr [...] obr. [...] w W., polegającej na rozbudowie budynku piekarni wzdłuż granicy z działką skarżącej nr [...]. Ponieważ organ do skargi nie dołączył akt postępowania zawierających dokumenty sporządzone przed datą wniesienia przez stronę skargi, Sąd wezwał organ do nadesłania akt innych spraw, w tym akt PINB-I-7143/18/16, w których znajdowały się dokumenty przeczące twierdzeniom organu. Opierając się na tych aktach oraz kopiach dokumentów przedłożonych przez skarżącą należy stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku piekarni wzdłuż granicy z działką skarżącej [....], skarżąca zgłosiła już pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. W sprawie tego wniosku organ z niewiadomych przyczyn nie podjął żadnych czynności, ignorując nie tylko wnioski skarżącej, ale też pismo Starosty Powiatowego w Wejherowie z dnia 29 sierpnia 2016 r., w którym Starosta poinformował że nie odnalazł zgłoszenia ani pozwolenia dotyczącego tego fragmentu budynku oraz zwrócił się o wyjaśnienie tej sytuacji zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Zignorował wreszcie organ również pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku – organ ten pismem z dnia 15 listopada 2016 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie w terminie do dnia 30 listopada 2016 r. informacji o podjętych w sprawie wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r. działaniach, udzielona jednak pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. odpowiedź nie dotyczyła tej sprawy, na co Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zwrócił organowi uwagę w kolejnym piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r., ponownie wzywając organ do udzielenia informacji o podjętych przez ten organ w związku z przedmiotowym wnioskiem działaniach. Na to pismo PINB już odpowiedzi nie udzielił, w związku z czym Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował kolejne pismo z dnia 14 lutego 2017 r. pt. "Monit II", wskazując, że oczekuje odpowiedzi na swoje pismo z dnia 15 grudnia 2016 r. Nie doczekawszy się odpowiedzi, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 marca 2017 r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia do rozpatrzenia wniosku E. M. z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczącego rozbiórki budynku piekarni na działce nr [...] obr. [...] w W. decyzją administracyjną.
Zarządzeniem z dnia 2 listopada 2022 r. Sąd zwrócił się do organu o informację, czy w sprawie wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r. i w związku z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. prowadzone było postępowanie, jeśli tak, wezwano do nadesłania pełnych akt sprawy. W piśmie z dnia 7 listopada 2022 r. organ nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi na zadane pytanie. Wskazał jedynie, że akta administracyjne o numerze PINB-I-7143/18/16 dotyczą postępowania w sprawie rozbiórki obiektu piekarni, dla którego wydano rozstrzygnięcie – decyzję z dnia 30 listopada 2017 r. nr PINB-I-7143/18/16. Wskazana przez organ decyzja, stwierdzająca brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ustawy prawo budowlane, dotyczy jednak sprawy nielegalnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [..] obr. [...] w W. O tym, że nie jest to sprawa tożsama ze sprawą, której dotyczy wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r., zwracał organowi uwagę już Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. Do dnia wniesienia skargi PINB nie podjął zatem żadnego rozstrzygnięcia w tej sprawie, i to mimo kolejnych licznie wnoszonych przez skarżącą pism ponaglających, co przesądza o zasadności zarzutu bezczynności w tej sprawie.
Bezczynność ta ma przy tym wyjątkowy charakter, organ bowiem mimo postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. wyznaczającego termin dwóch miesięcy na rozpatrzenie wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r. i wydanie decyzji administracyjnej, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Nie założył nawet akt sprawy, kolejne pisma skarżącej dołączając w sposób przypadkowy do akt innych postępowań, co w świetle wskazanego postanowienia jest zupełnie niezrozumiałe, podobnie jak twierdzenia organu, że nigdy nie prowadził żadnego postępowania w sprawie wskazanego wniosku i że skarżącej w postępowaniu tym nie przysługuje status strony ze względu na brak interesu prawnego. O konieczności rozstrzygnięcia przez organ tego wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej przesądza wiążące organ postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., który wówczas stanowił, że organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy też wskazać, że przepis art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu, wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. na mocy ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) i z mocy przepisu przejściowego zawartego w art. 25 tej ustawy nie ma zastosowania do spraw w toku.
Na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie powyższego przepisu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja ta w powiązaniu z treścią art. 233 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), wskazuje na konieczność przyjęcia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu ale również na wniosek strony postępowania. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego wyłączenia dopuszczalności wszczynania postępowania naprawczego i legalizacyjnego na wniosek, nie pozwala bowiem przyjąć, że takie postępowanie może być wszczynane jedynie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 584/11).
W orzecznictwie wskazuje się także, że właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny w postępowaniu mającym na celu sanowanie popełnionej samowoli budowlanej, bowiem w toku tegoż postępowania przeprowadzana jest analiza dotycząca spełnienia warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie m.in. w zakresie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2014r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 859/13). Nadto, jak sam organ przyznał, prowadził kilka postępowań z udziałem skarżącej w sprawie różnego rodzaju samowoli budowlanych popełnionych na działce nr [...] obr. [...] w W., nie kwestionując jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności działki sąsiedniej, trudno zatem znaleźć przyczynę, dla której w tej konkretnej sprawie skarżąca miałaby być tego udziału pozbawiona, zwłaszcza że sporna zabudowa bezpośrednio graniczy z jej działką.
Nie ulega zatem wątpliwości, że nie wydając rozstrzygnięcia w sprawie wniosku E. M. z dnia 11 sierpnia 2016 r. organ pozostaje w bezczynności. Jakkolwiek przedstawione przez organ akta sprawy wniosku tego nie zawierają, co uniemożliwia Sądowi jednoznaczne ustalenie, kiedy wniosek ten do organu wpłynął, niemniej jednak nie uniemożliwia to stwierdzenia bezczynności organu, skoro wniosek ten niewątpliwie został złożony i w świetle ww. postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r., obowiązkiem organu było rozpatrzenie tego wniosku w terminie 2 miesięcy od otrzymania postanowienia i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Od dnia wydania tego postanowienia do dnia wniesienia skargi na bezczynność minęło tymczasem 5 lat, w trakcie których organ nie tylko nie podjął żadnych działań celem rozpatrzenia wniosku, ale nawet nie założył akt sprawy i stoi na stanowisku, że nie prowadzi żadnego postępowania w tej sprawie, a nawet gdyby prowadził, to skarżącej nie przysługiwałby w nim status strony.
W niniejszej sprawie sposób procedowania organu musi spotkać się z wyraźną dezaprobatą, albowiem, jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 października 2017r. sygn. akt II SAB/Gd 65/17 oceniając postępowanie tego samego organu w sprawie wniosku E. M. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku na przedmiotowej działce, "z mocy ustawy organy nadzoru budowlanego powołane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego winny na każdy sygnał pochodzący od obywateli reagować z sumiennością i zaangażowaniem, zgodnie z możliwościami, jakie dają przepisy prawa, i sprawdzać wszelkie nieprawidłowości i podejmować działania w celu usunięcia niezgodności z prawem. Tych obowiązków ustawowych organy nie powinny realizować poza postępowaniem administracyjnym, ograniczając tym samym uprawnienia procesowe stron, do czego w gruncie rzeczy doprowadziła bezczynność organu nadzoru w niniejszej sprawie.". Z poglądem tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, stwierdzając, że znajduje on odniesienie również w okolicznościach niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Brak działania organu zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Natomiast organ w sprawie nie podejmował żadnych czynności. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.
Sąd miał również na uwadze fakt, że akta spraw prowadzone są przez organ wyjątkowo niestarannie. Organ ewidentnie nie panuje nad wpływem korespondencji od E. M., włączając jej pisma do różnych akt w jak się wydaje przypadkowy sposób. Faktem jest, że ilość i treść pism składanych przez E. M. może powodować trudności w identyfikacji której konkretnie sprawy one dotyczą, niemniej jednak nie może to tłumaczyć chaosu, jaki panuje w aktach. Wyrazem tego chaosu jest stwierdzenie przez organ w odpowiedzi na skargę, że nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku piekarni, mimo postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. nr WOP.771.1.76.2016.IG wyznaczającego organowi termin dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia do rozpatrzenia wniosku E. M. z dnia 11 sierpnia 2016 r. dotyczącego rozbiórki budynku piekarni na działce nr [...] w W. decyzją administracyjną. Postanowienie to nie zostało wykonane, co jest przyczyną stwierdzenia bezczynności organu w tej sprawie, ale co zwraca uwagę, zarówno to postanowienie jak i inne dokumenty dotyczące przedmiotowej samowoli znajdowały się w aktach sprawy o nr PINB-I-7143/18/16, dotyczącej wszak innego rodzaju samowoli budowlanej (tj. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego). W żadnych aktach przedstawionych Sądowi nie znajdował się natomiast wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r., do rozpatrzenia którego organ został zobowiązany ww. postanowieniem (wniosek ten przedłożyła skarżąca jako załącznik do pisma procesowego z dnia 9 kwietnia 2022 r. i znajduje się on na k. 146 tom I akt sądowych).
Z powyższego wynika, że twierdzenie organu, że nie prowadził postępowania w sprawie objętej skargą na bezczynność nie było prawdą, a dokumenty dotyczące tego postępowania ukryte były w aktach innych postępowań prowadzonych przez organ, co zmusiło Sąd do wezwania organu do przedłożenia akt różnych postępowań prowadzonych przez organ w sprawach samowoli budowlanych na działce nr [...] obr. [...] w W. i poszukiwania w nich dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia. Tego rodzaju postępowania nie można zaakceptować. Wobec jednoznacznej treści postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 16 marca 2017 r. nr WOP.771.1.76.2016.IG trudno znaleźć usprawiedliwienie dla organu, który nawet nie założył akt dla tej konkretnej sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 11 sierpnia 2016 r. i ich nie przedłożył sądowi – kompletnych i uporządkowanych, jak tego wymaga art. 54 § 2 p.p.s.a. – wraz ze skargą.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wejherowie do rozstrzygnięcia w sprawie samowolnej rozbudowy budynku piekarni na działce nr [...] obr. [...] w W. wzdłuż granicy z działką nr [...] w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem.
Na podstawie art. 145 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie charakteru bezczynności sąd uwzględnił zarówno długość okresu, w którym organ nie rozstrzygał sprawy oraz wyraźne i ewidentne naruszenie nie tylko przepisów o terminach załatwiania spraw, ale również przepisów determinujących sposób działania organu.
Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje potrzeba prewencyjnego oddziaływania w ten sposób na organ, ażeby sprawnie i terminowo reagował na kolejne sygnały obywateli w zakresie swoich ustawowych kompetencji i tym samym w sposób prawidłowy wypełniał obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie całkowicie zaniedbał. Wysokość grzywny sąd ustalił biorąc pod uwagę długotrwałość prowadzonego postępowania i stopień przyczynienia się organu do zaistnienia takiej sytuacji.
Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie żądania przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Ocena czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu Sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wskazuje się, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez Sąd sumy pieniężnej także z urzędu. Natomiast skarżąca występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł nie uzasadniła de facto tego żądania, nie przedstawiła okoliczności faktycznych uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podała konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania, nie wykazała konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Trzeba bowiem pamiętać, że przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17). W ocenie Sądu wymierzenie organowi grzywny jest na obecnym etapie postępowania wystarczające dla osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).