II SAB/Gd 35/22

II SAB/Gd 35/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III OZ 403/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 58 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek Rak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia z siedzibą w O. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu z siedzibą w O. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 20 grudnia 2021 r. Skargę podpisał W. K. jako przedstawiciel Stowarzyszenia.
Do skargi dołączono regulamin Stowarzyszenia i poświadczony notarialnie opis pisma Urzędu Miasta z 19 lipca 2018 r. potwierdzającego, że Stowarzyszenie zostało wpisane do Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych prowadzanego przez Prezydent Miasta.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 23 mara 2022 r. wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych skargi poprzez złożenie uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia (wraz z imienną listą członków Stowarzyszenia) upoważniającą W. K. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzeniem z tej samej daty wezwano stronę do uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 100 zł w terminie 7 dni, również pod rygorem odrzucenia skargi.
W piśmie procesowym z 1 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że żądanie przedłożenia dokumentów w celu wykazania umocowania przedstawiciela Stowarzyszenia – W. K. do wniesienia skargi i reprezentowania strony jest nieuzasadnione, gdyż zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r., poz. 2261) stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel albo zarząd. Do skargi dołączono natomiast regulamin Stowarzyszenia oraz uwierzytelniony odpis zaświadczenia o wpisie do ewidencji, co potwierdza umocowanie W. K., jako przedstawiciela Stowarzyszenia, do reprezentowania skarżącego w niniejszej sprawie. W piśmie tym zakwestionowano też linię orzeczniczą, zgodnie z którą właściwym dokumentem, z którego wynikałoby umocowanie do reprezentacji stowarzyszenia zwykłego przed sądami administracyjnymi byłby dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia. Teza ta odnosi się do stanu prawnego istniejącego przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie Prawa o stowarzyszeniach, a w obecnym stanie prawnym nie ma już uzasadnienia. Aktualnie, w świetle treści art. 41a ustawy, podejmowanie przez przedstawiciela czynności w imieniu stowarzyszenia wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków, tylko gdy przedmiotowa czynność przekracza zakres zwykłego zarządu, przy czym zakres tego zarządu musi być analizowany in casu.
W niniejszej sprawie strona kwestionuje bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie treści decyzji administracyjnych dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Wnioskodawca jest stowarzyszeniem ekologicznym, w związku z czym dokonywanie czynności z zakresu dostępu do informacji niezbędnych do bieżącej działalności w ramach realizacji celów statutowych, jest działalnością "zwykłą". Również konieczność uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł nie może stanowić uzasadnienia dla zakwalifikowania wniesienia niniejszej skargi jako czynności przekraczającej zwykły zarząd. Ustawodawca bowiem w art. 41a ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach zawarł katalog przykładowych czynności przekraczających zwykły zarząd, w tym czynności mających szczególny, znaczny wpływ na sytuację majątkową stowarzyszenia, jak zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł. W świetle tego brak jest podstaw do przyjęcia, że zgody wszystkich członków stowarzyszenia wymaga wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy wysokość wpisu jest wielokrotnie niższa niż 10 000 zł.
Ponadto, także w najnowszym orzecznictwie kładzie się nacisk na konieczność oceny, czy dana czynność przekracza zwykły zarząd i zwraca uwagę, że w niektórych sprawach nie chodzi tylko o wysokość wpisu od skargi, ale też skutki, jakie mogą powstać w przyszłości w związku z konkretną sprawą. Ze względu zaś na przedmiot niniejszej skargi nie może być mowy o żadnych "daleko idących skutkach prawnych". Co więcej, należy mieć też na uwadze ratio legis regulacji art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, tj. przede wszystkim ochrona członków stowarzyszenia przed osobistą odpowiedzialnością za zobowiązania stowarzyszenia. Nie było natomiast intencją ustawodawcy ustanawianie "barier formalnych" w sprawach o pomniejszym charakterze, związanych z bieżącą działalnością organizacji w zakresie celów statutowych, niewiążących się ze znacznymi skutkami majątkowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę należy odrzucić.
Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, do których należy - stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika.
W niniejszej sprawie skarżącym jest stowarzyszenie zwykłe, co wynika ze złożonego przez stronę do akt sądowych odpisu zaświadczenia Urzędu Miasta z dnia 19 lipca 2018 r. Zgodnie z § 14 regulaminu Stowarzyszenia, podmiot ten reprezentuje na zewnątrz i działa w jego imieniu przedstawiciel, a pierwszym przedstawicielem jest W.K. (§ 17 regulaminu). Skargę w imieniu Stowarzyszenia podpisał W. K.
Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje przepis art. 25 p.p.s.a., stanowiąc w § 3, że zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W myśl art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Stosownie do treści art. 29 p.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Brak któregoś ze wspomnianych elementów stanowi brak formalny skargi, który zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. na wezwanie Sądu może zostać uzupełniony w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku skargi, nieuzupełnienie w powyższym terminie braków formalnych skutkuje jej odrzuceniem, co wynika z treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2261), zwanej dalej ustawą, stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Jednak Stowarzyszenie jako jednostka organizacyjna posiadająca zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym może działać poprzez swoje organy albo osoby uprawnione do działania w jego imieniu. Kwestie te rozstrzyga ustawa Prawo o stowarzyszeniach.
Odnosząc się do treści pisma Stowarzyszenia z 1 kwietnia 2022 r. wyjaśnić należy, że w uprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed wejściem w życie z dniem 20 maja 2016 r. ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1923), zwanej dalej ustawą nowelizującą, stowarzyszenia zwykłe były reprezentowane przez przedstawiciela. Obecnie stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel albo zarząd (art. 41a ust. 1 ustawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalonym na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów przyjmowano, że z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Uznawano również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1518/13, LEX nr 1655908).
Wskazywana zmiana przepisów ustawy nie spowodowała dezaktualizacji powyższego stanowiska. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że niezależnie od obowiązujących w tej sprawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach, przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej (zob. postanowienie NSA z 14 lutego 2017 r., II OZ 105/17, LEX nr 2219713).
Aktualny pozostaje pogląd prezentowany w uprzednim stanie prawnym w orzecznictwie, zgodnie z którym właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści obecnie obowiązującego art. 41a ust. 2 ustawy wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności.
W ocenie sądu, wniesienie w imieniu stowarzyszenia skargi do sądu administracyjnego i przede wszystkim reprezentacja stowarzyszenia przed tym sądem wymaga, aby wola wszystkich członków stowarzyszenia w tym zakresie była wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji, czynności czy sytuacji bezczynności organów może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi, wynikającymi chociażby ze sposobu uregulowania zasad odpowiedzialności za zobowiązania stowarzyszenia wszystkich członków stowarzyszenia całym majątkiem, bez ograniczenia, solidarnie (art. 40 ust. 1b ustawy). W określonych sprawach w przypadku wniesienia skargi do Sądu nie chodzi bowiem tylko o obowiązek uiszczenia wpisu sądowego od takiej skargi, ale także o skutki jakie mogą powstać w przyszłości w związku z konkretną sprawą (zob. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1445/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezależnie więc od stanu prawnego, przedstawiciel Stowarzyszenia w niniejszej sprawie mógł działać w jego imieniu (w tym wnieść skargę), na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie.
Wskazać przy tym należy, że wyłącznie przepis art. 40a ust. 5 ustawy przewiduje możliwość wywiedzenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd, gdy organ nadzorujący nie dokona wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis lub uzupełnienia jego braków i nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41. Przepis ten nie upoważnia jednak przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd do wywiedzenia skargi na bezczynność w każdym wypadku. Zasada racjonalnego działania ustawodawcy nakazuje zatem przyjęcie, że dokonał on celowego rozróżnienia poszczególnych sytuacji i w tej, gdzie przedmiotem skargi miałaby być bezczynność organu nadzorującego w przedmiocie wpisu do prowadzonej przez niego ewidencji, przewidział on szczególne rozwiązanie i mniej warunków, celem szybszego rozstrzygnięcia kwestii możliwości rozpoczęcia działalności przez nowotworzone stowarzyszenie zwykłe. Konieczność takiego szybszego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie ułatwienia procedury reprezentacyjnej, nie zachodzi jednak w sprawach bezczynności z zakresu informacji publicznej, nawet jeżeli informacja ta dotyczy kwestii, które są przedmiotem podstawowej działalności stowarzyszenia.
W związku z tym trudno uznać, by wystąpienie ze skargą na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie stanowiło jedynie czynność zwykłego zarządu i jako takie wymagało tylko działań podejmowanych wyłącznie przez przedstawiciela reprezentującego to Stowarzyszenie, tj. bez konieczności ich zatwierdzenia przez wszystkich członków stowarzyszenia poprzez stosowną zgodę i pełnomocnictwo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto bowiem, że wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi zalicza się do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (tak m.in. NSA w wyroku z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1650/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi w postaci braku przedłożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia oraz do uiszczenia wpisu sądowego zostały skutecznie doręczone stronie 28 marca 2022 r., zatem termin do wykonania nałożonych obowiązków upływał 4 kwietnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, 1 kwietnia 2022 r. strona uiściła tylko wpis sądowy, ale nie uzupełniła dokumentów, o które została wezwana. Pismem z 1 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że wezwanie do przedłożenia dokumentacji mającej wykazać umocowanie W. K. do reprezentowania Stowarzyszenia było pozbawione podstaw, gdyż upoważnienie takie wynika z załączonego regulaminu.
W tej sytuacji, uznać należało, że nie został uzupełniony brak formalny skargi, co uniemożliwiło nadanie jej biegu i uzasadniało odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego sąd orzekł w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.