II SAB/GD 32/24

II SAB/Gd 32/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Ż. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty Słupskiego w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę Słupskiego do rozpoznania sprawy z wniosku skarżącej W. Ż. z dnia 19 kwietnia 2018 r., dotyczącego nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Słupskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Starosty Słupskiego na rzecz skarżącej W. Ż. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych); 4. zasądza od Starosty Słupskiego na rzecz skarżącej W. Ż. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W. Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Słupskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 16 stycznia 2014 r. (data prezentaty: 19 kwietnia 2018 r.) o nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości położonej w gminie K., obręb K., oznaczonej jako działka nr [...], domagając się stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, wniesiono o przyznanie od Starosty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6.000 zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Skarżąca wyjaśniła, że postępowanie przed Starostą o nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości zostało przez nią zainicjowane wnioskiem
z dnia 16 stycznia 2014 r. (data prezentaty: 19 kwietnia 2018 r.), który został złożony bezpośrednio do pracownika organu – Z. P. W ocenie skarżącej, opatrzenie pisma prezentatą miało miejsce później, bez jej udziału.
Zdaniem skarżącej, niezależnie od tego, która data zostanie przyjęta za datę wszczęcia postępowania, na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z bezczynnością, która ma kwalifikowany (rażący) charakter. Od oznaczenia przez Starostę daty wpływu pisma minęło bowiem na chwilę obecną ponad 6 lat. Pomimo wielokrotnych monitów ze strony skarżącej organ do chwili obecnej nie załatwił sprawy. Rezultatu nie przyniosły również osobiste wizyty skarżącej w siedzibie organu. Skarżąca zauważyła, że w aktach sprawy znajdują się dwie notatki służbowe dotyczące "wizyty Pani W. Ż.". Jedna z dnia 12 maja 2020 r. Druga notatka została datowana na dzień 8 czerwca, przy czym oznaczenie daty rocznej – "20220" nie pozwala na ustalenie roku jej sporządzenia. Skarżąca oświadczyła, że osobistych wizyt i monitów (telefonicznych) w sprawie było znacznie więcej, niż te, udokumentowane ww. notatkami.
Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że w drugiej notatce jej autor powołuje się na zakończone postępowanie komunalizacyjne, które toczyło się przed Pomorskim Urzędem Wojewódzkim. Jak wskazała, w aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek informacji oraz dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę ww. ustalenia. Organ nigdy nie wydał również z tej przyczyny postanowienia o zawieszeniu postępowania, co uniemożliwiło skarżącej podjęcie jakichkolwiek środków ochrony przed ewentualnymi nieprawidłowościami w tym zakresie.
Skarżąca przyznała, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty z dnia 11 lipca 2018 r., w którym organ wskazał, że: "przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 roku o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (dz. Z1989 r. Nr 10, poz. 53) nie daje możliwości zwrotu ułamkowo wyrażonego udziału we współwłasności danej nieruchomości, w wypadku, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa i osób fizycznych". W końcowej części pisma organ skonstatował, że "wobec powyższego należy stwierdzić, że nie ma możliwości w świetle powyższego podjąć czynności w sprawie i zwrócić na Państwa rzecz w trybie administracyjnym przedmiotowego udziału w gruncie wobec czego sprawę zwrotu wnioskowanej przez Państwo nieruchomości uważam za w pełni wyjaśnioną i zakończoną". Abstrahując jednak od merytorycznej oceny zasadności wniosku dokonanej przez Starostę, pomimo kategorycznego stanowiska organu w tej kwestii, w sprawie nie została wydana żadna decyzja. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro w 2018 r. organ wyjaśnił (według własnej oceny) sprawę, to od 6 lat pozostaje w bezczynności.
Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, Staroście należało również postawić zarzut przewlekłości, ponieważ odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami wynosiły nawet po kilka lat. Potwierdzeniem przewlekłości jest również ostatnia postawa organu. Skarżąca w tym zakresie wyjaśniła, że w dniu 23 stycznia 2024 r. wystąpiła do organu na piśmie o wgląd w akta przedmiotowej sprawy. Na złożony wniosek organ odpowiedział pismem z dnia 22 marca 2024 r., tj. dopiero po dwóch miesiącach od chwili otrzymania wniosku. Zatem czas reakcji na ten wniosek, który powinien zostać załatwiony niezwłocznie, wyniósł dokładnie tyle, ile organ administracji ma na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej.
Skarżąca wskazała także, że na skutek wniesionego przez nią ponaglenia, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło, że Starosta nie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej, motywy rozstrzygnięcia Kolegium zasadzały się jednak na merytorycznej ocenie zasadności wniosku skarżącej w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, przez co ocena ta była przedwczesna, gdyż sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji. Ponadto, Kolegium powołało się na pismo Starosty z dnia 11 lipca 2018 r., które w ocenie skarżącej nie przyjęło formy aktu stosowania prawa. Przy tym, ze sporządzonych w sprawie notatek służbowych wynika, że po dacie sporządzenia pisma z dnia 11 lipca 2018 r. organ prowadził postępowanie i w takim przekonaniu konsekwentnie utrzymywał skarżącą. Pomimo zaś deklaracji wydania decyzji, do chwili obecnej nie została ona wydana.
Skarżąca zwróciła również uwagę na konieczność odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony wskazując, że bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Starosta Słupski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wszczęte postępowanie miało charakter uproszczony, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Było to jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, kończące się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy.
Starosta przytoczył treść pisma z dnia 11 lipca 2018 r. i wskazał, że w ww. piśmie skarżąca została poinformowana, że organ uważa sprawę za w pełni wyjaśnioną i zakończoną.
Jednocześnie organ stwierdził, że do prowadzenia sprawy nie może mieć zastosowania ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ art. 1, pkt 1 ww. ustawy mówi, że ma ona zastosowanie do spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, a art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym nie daje organowi delegacji do rozstrzygnięcia w tej sprawie w drodze decyzji administracyjnej.
Starosta wskazał także, że wyjaśnienie skarżącej, iż wniosek został złożony przez nią w styczniu 2014 r. bezpośrednio do pracownika organu jest nieprawdą. Jak wskazano, zasady obiegu dokumentów odbywały się zgodnie z obowiązującym regulaminem Starostwa oraz ustawą Instrukcja Kancelaryjna. Żaden pracownik nie posiadał pieczątki wpływu i nie mógł nadawać numerów wpływu kolejnych pism do Starostwa. Robił to jeden wyznaczony wydział. W tamtym czasie było to Biuro Obsługi Interesanta. Po przekazaniu korespondencji z danego dnia przeglądał ją ówczesny Starosta Słupski, a następnie przechodziła ona do Naczelników poszczególnych Wydziałów, Którzy kierowali dane pismo do właściwych pracowników w wydziale. Na przedmiotowym wniosku jest stosowna adnotacja ówczesnego Naczelnika Wydziału z wyraźną datą i podpisem. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wniosek uzupełniający złożony przez skarżącą nosi datę 14 czerwca 2019 r.
Zdaniem Starosty, mając na uwadze całokształt sprawy, brak jest podstaw do uznania bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpatrywanej skardze skarżąca zarzuciła Staroście Słupskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej wniosku o nieodpłatne przeniesienie własności gruntu pod budynkami w działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym K.
Wniesiona skarga spełnia wymogi formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała bowiem przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca w piśmie z dnia 26 maja 2024 r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, za pośrednictwem Starosty Słupskiego, ponaglenie na bezczynność Starosty Słupskiego i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, wypełniając tym samym wymóg wynikający z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku uznało, że Starosta Słupski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W myśl przy tym art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przystępując natomiast do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić przy tym należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.)
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22, https:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).
Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, przewidziana w art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny w CBOSA), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
W Kodeksie postępowania administracyjnego kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. I tak, przepis art. 35 § 1 tej ustawy zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W niniejszej zaś sprawie niewątpliwie wskazane terminy załatwienia sprawy upłynęły. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 19 kwietnia 2018 r. Wprawdzie skarżąca twierdziła, że wniosek ten złożyła w dniu 16 stycznia 2014 r. i taka też data widnieje na tym wniosku, jednakże okoliczność ta nie została potwierdzona. Stąd też za datę wniesienia należało uznać datę 19 kwietnia 2018 r. wynikającą z prezentaty. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega zatem wątpliwości, że termin do załatwienia wniosku upłynął.
Z akt sprawy wynika również, że nawet w terminie dwóch miesięcy od otrzymania wniosku Starosta nie podjął żadnej czynności w sprawie, jak i nie zastosował art. 36 § 1 k.p.a. Dopiero pismem z dnia 11 lipca 2018 r. Starosta poinformował skarżącą, że nie ma możliwości zwrócić w trybie administracyjnym gruntu, wobec czego sprawę zwrotu wnioskowanej nieruchomości uważa za wyjaśnioną i zakończoną. Pismo to nie załatwiło jednakże wniosku skarżącej albowiem nie stanowiło decyzji. Zgodnie z treścią art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia bowiem sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).
Wniosek skarżącej złożony zaś w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 1989 r., nr 10, poz. 53), zgodnie z którym właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego
Orzeczenie terenowego organu administracji państwowej wydane na podstawie art. 6 ustawy z 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest decyzją administracyjną, tworzącą bezpośrednio stosunki cywilnoprawne. Przenosi ona, jeśli uwzględnia wniosek właściciela budynków, własność państwowej nieruchomości (działki pod budynkiem) na właściciela budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Sformułowanie przepisu art. 6 ustawy, że "o przeniesieniu własności działki... orzeka terenowy organ administracji państwowej" należy interpretować w ten sposób, że terenowy organ administracji państwowej wydaje w kwestii nieodpłatnego przeniesienia własności działki gruntu pod budynkiem na dotychczasowego właściciela budynku spełniającego przesłanki określone w tymże przepisie, decyzję administracyjną o charakterze konstytutywnym. Również decyzją odmawia "przeniesienia własności" działki, jeżeli przesłanki te nie są spełnione (zob. Szewczyk Maria, Nabycie własności działki gruntu pod budynkami wyłączonymi od przekazania na własność państwa przed 1 stycznia 1983 r., NP 1990/10-12/18 - artykuł | notka bibliograficzna).
Wskazać przy tym należy, że zarówno wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa art. 6 ustawy z 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym wskazuje, że w przypadku niespełnienia przesłanek do przeniesienia własności działki organ powinien również wydać decyzję administracyjną odmawiającą nieodpłatnego przyznania wnioskodawcy własności działki (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 838/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Decyzji załatwiającej sprawę co do istoty organ nie wydał również do dnia wniesienia przez skarżącą skargi. Przy tym, z przedstawionego w stanie faktycznym sprawy zestawienia wynika, że w toku postępowania nie wystąpiły sytuacje, które przedłużałyby termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zaś znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13).
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę Słupskiego do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej o nieodpłatne przeniesienie prawa własności gruntu pod budynkami w działce nr [...] K. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.
Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15).
Taka zaś sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie organ pozostawał w błędnym przekonania organu, że pismem z dnia 11 lipca 2018 r. sprawa z wniosku skarżącej została załatwiona, to jednak nie można uznać tego za wystarczające usprawiedliwienie. Wskazać bowiem należy, że w piśmie tym organ powoływał się poglądy orzecznictwa wyrażane w sprawach dotyczących przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Z kolei zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko dotyczące braku możliwości przeniesienia w tym trybie udziału w prawie własności nieruchomości stanowi kwestie merytoryczną, która nie podlega ocenie w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Potwierdza to jednakże konieczność wydania w takiej sytuacji decyzji, która mogłaby być przedmiotem kontroli instancyjnej a w dalszej kolejności sadowej.
Mając na uwadze powyższą okoliczności, Sąd uznał za zasadne uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej.
Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy przy tym do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien zaś przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zaś zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 797/21; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1915/21; wyrok NSA z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1051/21 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzezcenia.nsa.gov.pl). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania ( zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2141/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zachodzi uzasadniona konieczność zastosowania dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych a także prewencyjnych i dlatego też, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zaś w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.