II SAB/GD 31/25

II SAB/Gd 31/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przejętą pod drogę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy, 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej G. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zwana dalej "Spółką" lub "skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 11 października 2023 r. (dalej jako: "decyzja zrid") Wojewoda Pomorski zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej [...]".
Decyzją tą została objęta m. in. nieruchomość położona w gminie D., obręb P. (nr [...]), powiat s., oznaczona jako działki:
-nr [...] o pow. 0,9184 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 1,3697 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 1,4578 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 9,0149 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 0,5900 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 1,3203 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 1,2486 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 0,0455 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [..] o pow. 16,1933 ha, która powstała z podziału działki nr [...],
nr [...] o pow. 0,1105 ha, która powstała z podziału działki nr [...].
Na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 311; zwanej dalej "specustawą drogową") powyższej decyzji - z dniem jej wydania - został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja zrid stała się ostateczna z dniem 7 grudnia 2023 r. i z tym dniem przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.
Z treści działu II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Słupsku wynika, że w dniu w którym powyższa decyzja zrid stała się ostateczna właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]-[...] było G. Sp. z o.o. W dziale III księgi ujawnione było ograniczenie w korzystaniu z działek nr [...]-[...] ustanowione na rzecz O. S.A. oraz służebność przesyłu na działkach nr [...] i [...] ustanowiona na rzecz G. Sp. z o.o. W pozostałym zakresie wpisy w dziale III nie dotyczyły przedmiotowych działek. Natomiast dział IV ww. księgi pozostawał wolny od wpisów.
Pismem z dnia 20 lutego 2024 r., Spółka zwróciła się z prośbą o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano strony, że odszkodowanie zostanie ustalone decyzją Wojewody Pomorskiego po sporządzeniu operatu szacunkowego. Postanowieniem opatrzonym tą samą datą Wojewoda Pomorski powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, Pana D. K., w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewoda Pomorski poinformował, że przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 29 listopada 2024 r.
W dniu 4 lipca 2024 r. Pan D. K. poinformował, iż ze względu na dużą ilość wycen nie jest w stanie wykonać operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 4 września 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił postanowienie z dnia 26 czerwca 2024 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego Pana D. K., a następnie postanowieniem opatrzonym tą samą datą Wojewoda Pomorski powołał rzeczoznawcę majątkowego, Pana M. C., jako biegłego w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 24 października 2024 r. Pan M. C. poinformował, iż ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wykonać operatu szacunkowego.
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił postanowienie z 4 września 2024 r. o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego Pana M. C., a następnie postanowieniem opatrzonym tą samą datą Wojewoda Pomorski powołał rzeczoznawcę majątkowego, Pana P. A., jako biegłego w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2025 r.
Pismem z dnia 28 marca 2025 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o dostarczenie operatu szacunkowego. Jednocześnie poinformował, że dalsza zwłoka w dostarczeniu opinii skutkować będzie nałożeniem kary grzywny.
Pismem opatrzonym tą samą datą, Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2025 r. z uwagi na oczekiwanie na sporządzenie operatu szacunkowego.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Spółka reprezentowana przez radcę prawnego wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii ponaglenie na bezczynność w niniejszym postępowaniu.
Postanowieniem z dnia 15 maja 2025 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, iż organ I instancji nie dopuścił się przewlekłości w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania, podnosząc następujące zarzuty:
1. naruszenia art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., nr 1990), dalej jako: "ugn" w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
2. art. 8 k.p.a. i art 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania;
3. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącej do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki.
Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce ze rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 7500,00 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ naruszył art. 12 ust. 4g specustawy drogowej oraz art. 36 § 7 k.p.a., bowiem pomimo upływu 18 miesięcy od dnia wydania decyzji zrid, nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie oraz nie poinformował skarżącej o sporządzeniu w sprawie operatu szacunkowego. W ocenie skarżącej opisane powyżej zachowanie organu uznać należy za niedopuszczalne. O ile zrozumiałym jest bowiem, że w pewnych przypadkach wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w terminie 2 miesięcy może nastręczać trudności, to nie sposób przyjąć, że postępowanie to może się przedłużać o kolejnych kilkanaście miesięcy i to bez żadnego racjonalnego uzasadnienia.
Ponadto, bezczynność organu w przedmiotowym postępowaniu uznać należy za postępowanie noszące znamiona rażącego naruszenia prawa również z tego względu, że dotyczy ono sprawy z zakresu ustalenia odszkodowania za utratę prawa w związku z wywłaszczeniem. W ocenie skarżącej, mając na względzie wynikającą z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochronę prawa własności oraz dopuszczalność wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji), organ powinien dochować szczególnej staranności w szybkim rozpatrzeniu sprawy celem umożliwienia skarżącej otrzymania słusznego odszkodowania za odjęcie prawa własności.
Zdaniem skarżącej, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, zachodzi sytuacja wystąpienia jednocześnie bezczynności organu (brak załatwienia sprawy pomimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu) oraz przewlekłość prowadzonego postępowania (gdyż od czasu do czasu podejmowane są przez organ czynności które stwarzają pozory aktywnego prowadzenia postępowania - np. powołanie kolejnych rzeczoznawców majątkowych, lakoniczne i sporadyczne informowanie o stanie sprawy). Podejmowane przez organ czynności stoją w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub też jest to podejmowanie przez organ czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania zachodzi także wtedy gdy postępowanie przekracza rozsądne granice, a organ w sposób nieuzasadniony przedłuża rozstrzygnięcie sprawy, co ma miejsce w sytuacji opisanej w skardze.
W ocenie skarżącej w niniejszym postępowaniu niezbędne jest ponadto zrekompensowanie jej działania organu poprzez zastosowanie środka dyscyplinujące - represyjnego. Bezczynność organu nie tylko ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale przyjmuje postać lekceważenia skarżącej. Skarżąca wskazała na liczne niedogodności oraz negatywne doznania związane z tak prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a także długi okres oczekiwania i niepewność skarżącej co do czasu oraz kwoty odszkodowania. Kwota 7500,00 zł to najniższa możliwa kwota, która może jakkolwiek zrekompensować skarżącej opieszałość organu (500,00 zł za każdy miesiąc opóźnienia ponad ustawowe terminy rozpoznania sprawy - licząc od stycznia 2024 r. do marca 2025 r.). Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dla skarżącej rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania.
Wojewoda wskazał, że podejmowane przez organ czynności były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie miały one na celu przedłużania postępowania. Konieczność prolongowania terminu zakończenia postępowania nie wynika z braku poszanowania interesu stron postępowania, czy też obowiązującego prawa, ale z konieczności uzyskania operatu szacunkowego oraz dokonania oceny opinii pod względem zachowania warunków formalnoprawnych oraz wartości dowodowej, jak również dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Wnikliwość i sprawność działania organu administracji, o których mowa w art. 12 k.p.a., nie mogą polegać na nieuzasadnionym pośpiechu i związanym z nim naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania.
Wojewoda wskazał też, że już po wniesieniu skargi, w dniu 8 maja 2025 r. biegły rzeczoznawca majątkowy, Pan P. A., sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 7 920 910,00 zł.
W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2025 r. Wojewoda Pomorski poinformował o wydaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przy czym, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako "k.p.a.") ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca spełniła powyższy wymóg zwracając się w dniu 11 kwietnia 2025 r. za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego do Ministra Rozwoju i Technologii z ponagleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie składając skargę do tutejszego Sądu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przystępując do merytorycznej oceny skargi zarzucającej organowi zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że są to pojęcia rozłączne, w związku z czym nie jest możliwe stwierdzenie istnienia obu postaci zwłoki organu jednocześnie.
Wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22).
Sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19; wszystkie przywoływane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazano, o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).
Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminów załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy do czynienia w ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Mimo więc zarzucanej Wojewodzie również przewlekłości Sąd stwierdził, że organ ten był bezczynny w ustaleniu odszkodowania za odjęte skarżącej prawo własności nieruchomości.
W kodeksie postępowania administracyjnego kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. Co istotne, zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą ustalać inne terminy niż ustalone w § 3, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 11 października 2023 r. Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności z dniem jej wydania. W konsekwencji, zgodnie z art. 12 ust. 4g wymienionej ustawy, termin do załatwienia sprawy wynosił 60 dni licząc od daty 11 października 2023 r., co obligowało Wojewodę do podjęcia czynności w zakresie ustalenia wysokości przysługującego skarżącej odszkodowania. Tymczasem Wojewoda do upływu 60-dniowego terminu, który przypadał na 10 grudnia 2023 r., nie podjął żadnej czynności procesowej. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęto dopiero w dniu 26 czerwca 2024 r., a zatem już po upływie ustawowego terminu załatwienia sprawy, i to pomimo faktu, że w dniu 20 lutego 2024 r. skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za stanowiące jej własność nieruchomości objęte decyzją zrid. W sprawie tej organ w sposób oczywisty zignorował swój ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; WSA w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/17; WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po883/15; NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, dostępne w CBOSA), lecz również w sposób niezgodny z regułami postępowania administracyjnego potraktował wniosek o wszczęcie postępowania.
Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy odszkodowania za odjęcie prawa własności na podstawie decyzji zrid, uregulowanego w przepisach szczególnych, tj. nie wydał decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. do dnia 10 grudnia 2023 r. Co więcej, organ nawet nie wszczął postępowania w tym terminie. Powyższe naruszenie terminów stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia pozostawania Wojewody w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa, tj. czy bezczynność miała charakter rażący czy też nie.
Mając jednocześnie na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 wyroku).
Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania sądowego w całości, o co wnosił Wojewoda w odpowiedzi na skargę, choć wniosku tego nie uzasadnił. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63).
Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812).
Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W art. 12 ust. 4g specustawy drogowej ustawodawca określił szczególny termin na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja o odszkodowaniu powinna bowiem być wydana w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niewątpliwie organ nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności wszczynając już po upływie ustawowego terminu przewidzianego na rozstrzygnięcie sprawy. Co więcej, nawet inicjatywa wnioskowa skarżącej, przypominająca organowi o jego obowiązkach procesowych, nie spowodowała wszczęcia postępowania. Świadczy to o rażącym lekceważeniu tak przepisów prawa, jak i praw strony. Jeśli chodzi o czynności podejmowane przez organ już po wszczęciu postępowania, to Sąd nie podziela zarzutów skargi, aby czynności te były pozorowane albo podejmowane z nieuzasadnioną zwłoką. Organ zmuszony był trzykrotnie zmienić postanowienie o powołaniu biegłego, ale z przyczyn ewidentnie od niego niezależnych, leżących po stronie biegłych rzeczoznawców. Ponadto Wojewoda monitorował pracę biegłego, o czym świadczy skierowane do niego pismo z dnia 28 marca 2025 r., przypominające biegłemu o upływającym terminie sporządzenia operatu i wskazującego na możliwość nałożenia przez organ grzywny za zwłokę w dostarczeniu opinii. Niemniej jednak wszystkie te czynności podejmowane były przez organ już w warunkach bezczynności. Rażący charakter tej bezczynności nie wynikał ze sposobu prowadzenia postępowania już po jego wszczęciu, ale z faktu wszczęcia postępowania po upływie terminu wynikającego z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.
Ponadto, na uwadze należało mieć przedmiot postępowania, w którym organ pozostawał bezczynny, a mianowicie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Brak ustalenia w przewidzianym prawem terminie odszkodowania niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), bowiem organ w sposób nieuzasadniony pozbawił stronę prawa do uzyskania takiego odszkodowania i zrekompensowania jej szkody, jaką poniosła, w jak najszybszym terminie, w szczególności, że termin ten został przez ustawodawcę wyraźnie określony.
Wreszcie, Wojewoda w istocie w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyny, dla której postępowanie zostało wszczęte z tak znaczącym naruszeniem terminu wynikającego z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w tym zakresie musi skutkować stwierdzeniem, że wszczęcie postępowania w czerwcu 2024 r. w sytuacji, gdy ustawowy termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 10 grudnia 2023 r., świadczy o bezczynności organu o charakterze rażącym. Nie istniały bowiem żadne prawne i faktyczne przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie, zatem brak wszczęcia tego postępowania po nadaniu decyzji zrid rygoru wykonalności związany był wyłącznie z przyczynami leżącymi po stronie organu.
Wobec powyższego Sąd w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy.
Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu jest zawiniony przez organ oraz że ze względu na jej przedmiot organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Sąd oprócz argumentacji skargi uwzględnił też dodatkowy argument, podany przez Spółkę w piśmie z dnia 11 kwietnia 2025 r. (w aktach administracyjnych). Wskazała ona, że środki z odszkodowania miała być przeznaczone na inwestycje, a tymczasem na chwilę obecną tracą tylko na wartości. Zasadne jest zrekompensowanie skarżącej negatywnych skutków finansowych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 2.000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki (tj. wypłatę znacznego odszkodowania) związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wprawdzie strona domagała się kwoty 7.500 zł, opierając ją na założeniu, że należy jej się kwota 500 zł za każdy miesiąc przewlekłości postępowania, jednak Sąd uznał, że taka kwota byłaby wygórowana. Jak już wskazano, organ po wszczęciu postępowania procedował sprawnie, przedłużanie się postępowania związane było z przyczynami niezawinionymi przez organ, a sama bezczynność związana jest z faktem wszczęcia postępowania już po upływie ustawowo określonego terminu na załatwienie sprawy. Wobec tego wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na która składa się wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.