II SAB/GD 3/22

II SAB/Gd 3/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 597/23 - Wyrok NSA z 2024-03-15
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
B. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę dotyczącą odpowiedzi Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku z 2 grudnia 2021 r. w sprawie jego wniosku o "udostępnienie sprawozdania – audytu finansowego dotyczącego rozporządzania środkami publicznymi" z dnia 17 października 2021 r.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dnia 22 października 2021 r. do Sądu Okręgowego w Gdańsku wpłynął wniosek B. D. o udzielenie informacji publicznych dotyczących sprawozdania finansowego (audytu) dotyczącego rozporządzania środkami publicznymi przez dział penitencjarny w ostatnich 5 (a najlepiej 10) lat w pełnym zakresie. Wnioskodawca wskazał, że oczekuje odpowiedzi pisemnej wraz z uzasadnieniem oraz kserokopią dokumentacji dotyczącej niniejszego zagadnienia. Pismami z 19 i z 26 listopada 2021 r. przedmiotowy wniosek został przekazany Kierownikowi Oddziału Administracyjnego Sądu Okręgowego w Gdańsku oraz Przewodniczącej VI Wydziału Penitencjarnego Sądu Okręgowego w Gdańsku celem zajęcia stanowiska i ewentualnego udzielenia odpowiedzi w zakresie zapytań objętych wnioskiem. Pismem z 29 listopada 2021 r. Przewodnicząca VI Wydziału Penitencjarnego Sądu Okręgowego w Gdańsku wskazała, że w podległym jej wydziale nie sporządza się sprawozdań finansowych dotyczących rozporządzania środkami publicznymi. Niniejsza informacja została przekazana wnioskodawcy przez Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku pismem z 2 grudnia 2021 r.
W związku z treścią pisma Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku z 2 grudnia 2021 r. B. D. wniósł w dniu 9 grudnia 2021 r. pismo, które uznano za skargę, wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem podjętym przez Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku. Skarżący wyjaśnił, że oczekuje interwencji i zajęcia stanowiska w sprawie, analizy sprawy, wszczęcia postępowania wyjaśniającego, zarządzenia sporządzenia i wydania pełnej dokumentacji audytu – sprawozdania finansowego w szczególności działu penitencjarnego Sądu Okręgowego w Gdańsku, wydania informacji szczegółowych struktur i działów (w tym technicznych) VI Wydziału Penitencjarnego Sądu Okręgowego w Gdańsku. W uzasadnieniu swojego pisma skarżący wskazał, że zwrócił się do Sądu Okręgowego w Gdańsku o stosowne informacje. W jego ocenie, pełnoprawny obywatel RP ma prawo wiedzieć jak dysponuje się środkami publicznymi, w związku z czym oczekuje analizy sprawy w celu uzyskania informacji gdzie i do kogo oraz w jakiej formie może zwrócić się o udzielenie wskazanych powyżej informacji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r.
W piśmie procesowym z 31 stycznia 2022 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę wskazując, że nie zgadza się z wyrażonym w niej stanowiskiem i wniósł o:
- uznanie zasadności pisma z 9 grudnia 2021 r. w sprawie wniosku z 17 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zarządzenie wydania przez w/w pełnego sprawozdania finansowego Sądu Okręgowego w Gdańsku w pełnym zakresie, włączając m.in. koszty stałe, umowy, przetargi, zlecenia, nagrody, premie i inne wraz z kompletem dokumentacji;
- udostępnienie pełnego zakresu informacji w sprawie rozporządzania środkami publicznymi zgodnie z ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. przez organ publiczny;
- zarządzenia wydania przez w/w – audytu finansowego jeżeli ustawodawca tak ustanowił, również w pełnym zakresie wraz z kompletem dokumentacji w formie ksero z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem (faktury, zlecenia, nagrody, premie- pełen kompletny zakres) zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z dnia 17 grudnia 2004 r.
W związku z powyższym skarżący wskazał, że oczekuje: uznania zasadności wniosku z 17 października 2021 r., wydania dokumentacji przez wskazany organ, uznania wniosku w/w jako udzielenie pełnej informacji sprawozdania finansowego Sądu Okręgowego w Gdańsku wraz z działem penitencjarnym – cały organ publiczny. W uzasadnieniu swojego pisma skarżący wskazał po raz kolejny na okoliczności niniejszej sprawy i na konieczność podjęcia wymienionych wyżej działań.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko sformułowane w piśmie z 2 grudnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd potraktował pismo skarżącego datowane na 9 grudnia 2021 r. jako skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Gdańsku w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej żądaniem jego wniosku z 17 października 2021 r.
Oceniając zarzucaną organowi bezczynność w zakresie udostępnienia sprawozdania finansowego (audytu) dotyczącego rozporządzania środkami publicznymi przez dział penitencjarny Sądu Okręgowego w Gdańsku za ostatnie 5/10 lat, Sąd uznał skargę za niezasadną.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.
Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego jest konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać danej informacji, bo jej nie posiada. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 157/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy poinformuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją publiczną. W sytuacji, kiedy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, bowiem żądanej informacji nie posiada, nie wydaje decyzji administracyjnej, ale informuje jedynie podmiot uprawniony pismem. Jeżeli organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie może jednak jej udzielić, bo nie jest w jej posiadaniu, nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., I OSK 1405/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym podkreślić należy, że wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji nie może prowadzić do stworzenia informacji, jeśli organ żądanej informacji nie posiada.
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku po ustaleniu, że w VI Wydziale Penitencjarnym i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych Sądu Okręgowego w Gdańsku nie sporządza się sprawozdań finansowych dotyczących rozporządzania środkami publicznymi, w sposób prawidłowy poinformował o tym fakcie skarżącego pismem z 2 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu, odpowiedź organu stanowi dopuszczalne i wystarczające prawnie załatwienie wniosku, co skutecznie chroni organ przed zarzutem bezczynności.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie sprawozdania finansowego (audytu) dotyczącego rozporządzania środkami publicznymi przez Dział Penitencjarny Sądu Okręgowego w Gdańsku z ostatnich 5 (a najlepiej 10) lat w pełnym zakresie. Skarżący oczekiwał pisemnej odpowiedzi z uzasadnieniem oraz kserokopii dokumentacji dotyczącej powyższego zagadnienia. O ile ogólnie treść wniosku ujawnia intencję uzyskania informacji dotyczących rozporządzania środkami publicznymi przez podmiot władzy publicznej, czyli informacji publicznych, to jego sformułowanie nie pozwoliło na odmienną odpowiedź niż ta, której udzielił organ.
Wskazać należy, że aby reżim przepisów u.d.i.p. znalazł zastosowanie przy załatwieniu określonego wniosku, wniosek ten winien być sformułowany w sposób umożliwiający organowi jego adekwatne do treści załatwienie w trybie u.d.i.p. Z wniosku tego powinno wynikać, jakiej konkretnie kategorii informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. on dotyczy. Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany o udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencjom wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej. Brak możliwości zastosowania przez organ przepisów k.p.a. na etapie weryfikacji wstępnej żądania wniosku wymaga precyzji w formułowaniu jego treści przez wnioskodawcę.
U.d.i.p. nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, w tym do k.p.a. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem takie sformułowanie wniosku, aby po pierwsze, nie było wątpliwości, że dotyczy on informacji publicznej, a po drugie, aby można było w sposób właściwy zastosować przepisy u.d.i.p., które przewidują różne dopuszczalne sposoby załatwienia wniosku. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w u.d.i.p. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać niezbędne elementy formalne. Za elementy takie uznać należy: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, str. 224).
Skoro wniosek w niniejszej sprawie obejmował żądanie udostępnienia sprawozdania (audytu) finansowego dotyczącego rozporządzania środkami publicznymi przez ściśle zidentyfikowaną jednostkę organizacyjną Sądu Okręgowego to organ zobowiązany był do rozpoznania tego wniosku adekwatnie do sformułowanego żądania, czyli rozważenia możliwości udostępnienia audytu finansowego sporządzonego przez Wydział Penitencjarny Sądu Okręgowego w Gdańsku, a nie poszukiwania innej intencji wnioskodawcy. Organ zobowiązany nie ma do takiego działania ani podstaw, ani instrumentów prawnych.
Należy bowiem mieć na względzie, że organ zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy. W związku z tym, wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi, zaś wniosek nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, przy czym musi ona istnieć w sferze faktów, nie zaś w świadomości osoby działającej w imieniu podmiotu zobowiązanego. Natomiast uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej faktycznie w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., I OSK 452/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, Prezes Sądu Okręgowego w Gdańsku nie był w posiadaniu informacji żądanych przez skarżącego. Żądanie skarżącego odnosiło się bowiem do udostępnienia audytu finansowego z rozporządzania środkami publicznymi przez Wydział Penitencjarny Sądu Okręgowego w Gdańsku. Skoro takiego audytu Wydział Penitencjarny nie sporządza, a treść żądania wniosku poza żądaniem jego udostępnienia w sposób bardzo ogólny odnosi się do dokumentacji dotyczącej rozporządzania środkami publicznymi przez ten Wydział, załatwienie wniosku skarżącego poprzez pisemne poinformowanie o braku dysponowania żądanymi informacjami uznać należało za zgodne z prawem.
Wniosek B. D. z 17 października 2021 r. poza żądaniem udostępnienia audytu finansowego nie zawierał żądania sprecyzowanego w taki sposób, aby organ, do którego został skierowany, miał możliwość odniesienia się do niego zgodnie z wymogami u.d.i.p. Pomimo tego, że treść żądania nawiązuje do dysponowania środkami publicznymi, o czym informacje zasadniczo mają walor publiczny, to jednak stopień ogólności jego sformułowania nie pozwalał uznać tego wniosku jako żądania udostępnienia konkretnej informacji publicznej. Przyjęcie bowiem, że przedmiotem wniosku jest informacja, która może być rozpatrywana w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wymagałoby doprecyzowania zakresu żądania, do czego adresat wniosku nie jest uprawniony. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się dopiero do decyzji wydanych na podstawie art. 16 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 2889/12, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej.
W związku z tym przyjmuje się, że żądanie nieprecyzyjne czy ogólne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., I OSK 59/17, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SAB/Ol 4/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu.
W związku z tym w odniesieniu do wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia dokumentów odnoszących się do rozporządzania środkami publicznymi należy uznać, że nie spełnia on wymogu precyzyjnie sformułowanego zakresu żądania. W konsekwencji, nie pozwoliło to traktować żądania skarżącego o udostępnienie takich dokumentów jako wniosku o informację publiczną, gdyż mimo powołania się na u.d.i.p. nie zawiera on dostatecznie wyraźnego żądania odnoszącego się do prawidłowo sprecyzowanej informacji należącej do sfery faktów. Nie można zatem stwierdzić, że organ zobowiązany był zastosować przepisy u.d.i.p.
Podkreślić należy, że celem u.d.i.p. jest zapewnienie dostępu do informacji w sprawach publicznych, nie zaś zobowiązanie organów do rozpatrywania w trybie tej ustawy każdego pisma, w tym jedynie formalnie i subiektywnie w ocenie wnioskodawcy stanowiącego wniosek o informację publiczną. Powtórzyć wypada, że niesprecyzowane wnioski o informacje obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy, nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a w rezultacie nie podlegają rozpatrzeniu w jej trybie. Oznacza to, że skoro do organu nie wpłynął od skarżącego wniosek, który uznany mógłby być za pismo zawierające materialnoprawne żądanie udostępnienia informacji publicznej, to tym samym organ ten nie mógł popaść w bezczynność w rozumieniu przepisów p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.