II SAB/Gd 25/25

II SAB/Gd 25/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi G. na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino w sprawie udostępnienia informacji o środowisku 1. zobowiązuje Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino do rozpoznania wniosku skarżącej G. z 7 lutego 2025 roku odnośnie działki nr [...] w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. oddala skargę w zakresie zobowiązania Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino do rozpoznania wniosku skarżącej G. z 7 lutego 2025 roku odnośnie działki nr [...]; 3. stwierdza, że bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino na rzecz skarżącej G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Gmina K. (dalej jako: skarżąca, Gmina), reprezentowana przez Burmistrza, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino (dalej jako: Nadleśniczy) w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z 10 października 2024 r. Burmistrz Gminy K. wystąpił o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.), dalej jako "u.u.i.o.ś.", informacji w sprawie działań na działce ewidencyjnej nr [...], obręb Miasto K., tj.:
Od kiedy teren ten pełni funkcje ochronne na rzecz cyt.: dzikich owadów zapylających, w przybliżeniu do miesiąca;
Jakie dokładnie gatunki roślin służące ochronie cyt.: dzikich owadów zapylających zostały wysiane?;
Czy wysiane gatunki roślin są jednoroczne, czy wieloletnie?;
Jakie zabiegi pielęgnacyjne zostały wykonane na tej działce od czasu pełnienia przez nią funkcji ochronnej na rzecz cyt.: dzikich owadów zapylających w 2024 roku?;
Jakie zabiegi będą wykonane w 2025 roku?;
Czy na pozostałych działkach administrowanych przez Nadleśnictwo Warcino, znajdujących się w granicach administracyjnych Miasta K. powstaną podobne "łąki kwietne" [...]. W związku z tym, że dotyczy to funkcjonowania i wizerunku Miasta K. wniesiono o podanie lokalizacji a także planowanych działań w ww. zakresie.
W dniu 5 listopada 2024 r. Nadleśniczy wyjaśnił, że działka nr [...], obręb K., stanowiąca własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa, wraz z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy, tworzą wspólny projekt Gminy i Nadleśnictwa pn. "[...]". W roku 2024 na działkach tych nie prowadzono żadnych prac pielęgnacyjnych. W piśmie zawarto też informację, że dla obu działek dokonano inwentaryzacji botanicznej i stwierdzono, że występujące tam gatunki roślin w zupełności zabezpieczają pożytki dla owadów od wczesnej wiosny do późnej jesieni. Wskazano też, że Nadleśnictwo w dalszym ciągu proponuje działania wspólne na obu działkach, lecz nie przewiduje podobnych działań na innych terenach będących w zarządzie Nadleśnictwa na terenie Gminy.
W piśmie z 6 grudnia 2024 r. Burmistrz K. ustosunkował się do ww. informacji i wniósł m.in. o udostępnienie inwentaryzacji botanicznej w zakresie jej wyników, jak i czasookresu, w którym została wykonana, oraz podmiotu, który ją przeprowadził. Również w piśmie z 27 grudnia 2024 r. Burmistrz wniósł o doprecyzowanie i uzupełnienie w trybie u.u.i.o.ś. m.in. wyników inwentaryzacji botanicznej przeprowadzonej na działkach, w tym informacji o terminie jej wykonania, wykonawcy oraz szczegółowym zakresie badań.
W odpowiedzi na powyższe żądania, w piśmie z 21 stycznia 2025 r. Nadleśniczy stwierdził, że inwentaryzacja botaniczna stanowi dokument do wewnętrznego komunikowania się i nie podlega udostępnieniu w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.o.ś.
W piśmie z 7 lutego 2025 r. Burmistrz ponownie zwrócił się o udostępnienie inwentaryzacji botanicznej dotyczącej terenów zlokalizowanych w miejscowości K., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], w trybie dostępu do informacji o środowisku, w formie umożliwiającej zapoznanie się z jej treścią. W ocenie Burmistrza odmowa udostępnienia tej inwentaryzacji, motywowana kwalifikacją dokumentu jako elementu obiegu komunikacji wewnętrznej, budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. Zatem w przypadku ponownej odmowy wniesiono o zastosowanie odpowiedzi w przewidzianym dla takiej sytuacji trybie.
W dniu 26 lutego 2025 r. Nadleśnictwo wyjaśniło, że działka nr [...] nie była przedmiotem inwentaryzacji, zaś odnośnie inwentaryzacji sporządzonej dla działki nr [...] podtrzymano stanowisko z pisma z 21 stycznia 2025 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zarzuciła organowi naruszenie art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, art 14 ust. 1 oraz art 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.o.ś., domagając się: zobowiązania Nadleśniczego do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Gminy K. o udzielenie informacji o środowisku w zakresie udostępnienia inwentaryzacji botanicznej dla działek nr [...] oraz [...]
obr. ew. K., w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu; stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej Gminy wszelkich kosztów postępowania.
Zdaniem Gminy K. odmowa udostępnienia inwentaryzacji, motywowana kwalifikacją dokumentu jako elementu obiegu komunikacji wewnętrznej, budzi wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 8 u.u.i.o.ś, organy administracji publicznej są obowiązane do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, chyba że zachodzą przesłanki wyraźnie określone w przepisach prawa. Podana przez organ przesłanka odmowy udostępnienia informacji o środowisku, określona w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.o.ś., stanowi wyjątek od zasady i nie powinna być intepretowana rozszerzająco. Abstrahując od faktu, że ciężko sobie wyobrazić w jaki sposób sporządzona inwentaryzacja botaniczna miałaby służyć wyłącznie "wewnętrznej komunikacji", to w orzecznictwie wskazuje się, iż najczęstszą formą dokumentu przeznaczonego do wewnętrznego komunikowania się jest notatka służbowa. Ponadto przyjmuje się, iż wyjątek dotyczący komunikacji wewnętrznej ma na celu ochronę osobistych opinii pracowników i nie ma on zastosowania do materiałów opisujących stan faktyczny, nawet jeśli są one jeszcze w formie wstępnej lub roboczej. Inwentaryzacja przyrodnicza na terenie danej działki jest niczym innym jak opisem stanu faktycznego, stąd też skarżąca Gmina nie widzi żadnego racjonalnego uzasadnienia dla obrony stanowiska, iż stanowi ona dokument, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.u.i.o.ś.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie i zasądzenie od skarżącej Gminy na rzecz organy zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Nadleśniczy przedstawił stan faktyczny sprawy – przebieg wymiany korespondencji ze skarżącą i jej treść uznając, że Gmina nie miała uzasadnionych podstaw do wniesienia skargi na bezczynność, gdyż każdorazowo otrzymywała odpowiedź od organu w ustawowo przewidzianym terminie. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
Organ stwierdził też, że określone w skardze informacje nie mogły zostać udostępnione. Przede wszystkim inwentaryzacja botaniczna została przeprowadzona doraźnie, nieformalnie, a działka nr [...] nie była jej przedmiotem. Odnośnie zaś inwentaryzacji dla działki nr [...] organ podtrzymał stanowisko, że nieformalne zapisy z inwentaryzacji tej działki należącej do organu stanowią dokument przeznaczony do wewnętrznego komunikowania się. Wyjaśniono, że czynności związane z inwentaryzacją polegały głównie na oględzinach, z których nie został sporządzony dokument opisujący stan faktyczny w sposób jaki zakłada skarżąca.
Zdaniem Nadleśniczego skarżąca uzyskała wszystkie możliwe informacje, które organ był w stanie przekazać odnośnie podniesionych we wnioskach kwestii, w tym również odnośnie przedmiotowych działek. Natomiast ustalenia w zakresie wspólnego projektu stron postępowania pn. "[...]" odbywały się głównie ustnie, zatem trudno obecnie żądać jakichkolwiek formalnych dokumentów, które takie ustalenia lub wnioski by zawierały.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu. W niniejszej sprawie organ każdorazowo udzielił skarżącej odpowiedzi. Pierwsza odpowiedź na wniosek z dnia 10 października 2024 r. nastąpiła po uzupełnieniu braków formalnych w dniu 5 listopada 2024 r., a zatem od tej daty należy liczyć 30 - dniowy termin na złożenie skargi. Wskazano też, że skarga została doręczona bez podpisu skarżącej. Wskazać bowiem należy, iż skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w formie papierowej, a podpisana podpisem elektronicznym, co powoduje brak możliwości zweryfikowania autentyczności podpisu elektronicznego wniesionego w formie papierowej.
W dniu 18 czerwca 2025 r., na wezwanie Sądu, Burmistrz przesłał wymagane egzemplarze własnoręcznie podpisanej skargi.
W dniu 19 sierpnia 2025 r. do Sądu, w zaklejonej kopercie, wpłynęła kopia "Inwentaryzacji doraźnej", sporządzonej dla działki nr [...]. W piśmie przewodnim
z 12 sierpnia 2025 r. organ wyjaśnił, że Nadleśnictwo dysponuje plikiem zapisanym na komputerze, którego wydruk przedkłada. Pracownik, który sporządzał załączony dokument, nie jest już zatrudniony w Nadleśnictwie. Ponownie podkreślono, że jest to dokument służący do wewnętrznego użytku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ramach tej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skarga na bezczynność, w rozumieniu powołanych przepisów p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.
W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero stwierdzenie, że z wnioskiem zwrócił się uprawniony podmiot, zaś adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy do udzielania informacji o środowisku i jego ochronie a żądana informacja miała charakter takiej informacji, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W pierwszej jednak kolejności Sąd zbadał, czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi i w tym zakresie uznał, że jej wniesienie nie było obarczone obowiązkiem uprzedniego wniesienia ponaglenia. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., który stanowi, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia" należy bowiem interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (zob. wyroki NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18;
z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.), dalej jako "u.u.i.o.ś.", zawarte w jej Dziale II - "Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie", całościowo regulują kwestię udostępnienia informacji o środowisku, zaś przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku (art. 14 ust. 2 u.u.i.o.ś.) oraz w przypadku przekazania wniosku podmiotowi, w którego posiadaniu znajduje się żądana informacja (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.u.i.o.ś.). Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji o środowisku nie toczy się więc w trybie unormowanym w k.p.a., poza wskazanymi wyjątkami.
W związku z tym wniesienie skargi w przedmiotowej sprawie nie wymagało poprzedzenia jej ponagleniem, złożonym do organu wyższej instancji (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 636/23, CBOSA).
Przechodząc do dalszych rozważań mających na celu ustalenie, czy skarżony organ pozostawał w bezczynności należy zauważyć, że z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku a następnie ze skargą wystąpił w niniejszej sprawie podmiot publiczny, Gmina K. Zgodnie zaś z art. 4 u.u.i.o.ś. każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Regulacja ta jest podobna do regulacji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", która również przyznaje prawo dostępu do informacji "każdemu". Jednakże na gruncie u.d.i.p. w orzecznictwie przyjęło się, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego, nie zaś organów administracji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 77/18; WSA w Olsztynie z 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 530/17; WSA w Gdańsku z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 591/14, CBOSA).
Niemniej jednak, zdaniem Sądu, prawo dostępu do informacji o środowisku jest szersze podmiotowo niż prawo dostępu do informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że przepis art. 74 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Natomiast art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem, choć obie ustawy posługują się pojęciem "każdy" w odniesieniu do podmiotów, które mogą żądać informacji publicznej lub informacji o środowisku, to konstytucyjne podstawy tych publicznych praw podmiotowych są odmienne zakresowo. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia bowiem obywatelskie prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast art. 74 ust. 3 ustawy zasadniczej nie ogranicza żadnego z podmiotów – prywatnych czy publicznych, w prawie dostępu do informacji o środowisku. Realizujący tę konstytucyjną regułę art. 4 u.u.i.o.ś. statuuje więc powszechny dostęp do informacji o środowisku, niezależnie od tego czy z wnioskiem występuje obywatel, czy np. organ jednostki samorządu terytorialnego.
Wobec powyższego Sąd uznał, że Burmistrz Gminy był uprawniony do żądania w imieniu Gminy dostępu do informacji stanowiących informację o środowisku.
Sąd rozważył dalej, czy podmiot, do którego złożono wniosek – Nadleśniczy, był podmiotem zobowiązanym na gruncie u.u.i.o.ś. do udostępniania informacji o środowisku. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 15a tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa
o władzach publicznych - rozumie się przez to: Sejm, Senat, Prezydenta RP, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Przy czym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. a-b u.u.i.o.ś. pod pojęciem organu administracji rozumie się: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego (lit. a), inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony (lit. b).
Należy wobec tego zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r., 567), dalej: "u.o.l.", lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Według art. 32 ust. 1 tego aktu, Lasy Państwowe - jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Zadania nadleśniczego określa natomiast art. 35 ww. ustawy, który w ust. 1 stanowi, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a).
Przedstawione regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino, któremu powierzono realizację zadań publicznych w zakresie ochrony środowiska, jest podmiotem wymienionym w art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś., zobowiązanym zasadniczo do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Tym bardziej, że jest to podmiot zarządzający działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, której dotyczył wniosek,.
Przechodząc zaś do oceny, czy wnioskowana informacja była informacją publiczną, należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się zaś, że udostępnieniu podlegają wszystkie informacje dotyczące środowiska, jeśli tylko fizycznie znajdują się one w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do ich udzielenia lub są dla niech przeznaczone, niezależnie od tego, czy dotyczą zadań należących do kompetencji tych organów (zob. J. Jendrośka [w:] Ustawa – Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Wrocław 2001, s. 143; M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2104, art. 8; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6352/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 147/21,). Zwraca się bowiem uwagę, że choć prima facie art. 9 ust. 1 u.u.i.o.ś. zawiera zamknięty katalog informacji podlegających udostępnieniu, to jednak z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż wskazuje ustawa. Domniemywać zatem należy na podstawie art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, że regułą jest, iż każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska, wyłącznie na podstawie przepisów ustawy, wykaże w konkretnej sprawie brak możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (zob. wyroki NSA z 9 stycznia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3483/18; z17 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1045/23, CBOSA).
Co więcej, przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: "dyrektywa"). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 lit. a dyrektywy, informacje o środowisku oznaczają informacje w formie pisemnej, wizualnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej formie materialnej, dotyczące stanu elementów środowiska, takich jak powietrze i atmosfera, woda, gleba, powierzchnia ziemi, krajobraz oraz stanu obszarów naturalnych, włączając w to bagna, obszary nadmorskie i morskie, biologiczną różnorodność i jej składniki, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań pomiędzy tymi elementami. Prawodawca unijny wskazał więc, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym.
Podnieść też należy, że wprawdzie u.u.i.o.ś. nie zawiera własnej definicji "środowiska", lecz ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka,
a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Zatem wiodącym w definicji jest rozumienie środowiska w sensie środowiska przyrodniczego, jednak z wzięciem pod uwagę jego stanu aktualnego (środowisko przyrodnicze to nie środowisko pierwotne), stanu wynikającego z faktu korzystania ze środowiska przez człowieka (J. Jendrośka, Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. LEX/el 2014). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2158/17).
Reasumując, udostępnieniu podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 u.u.i.o.ś., chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (zob. m.in. wyroki NSA z: 5 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 187/23; 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1296/24, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że we wniosku z 10 października 2024 r. Burmistrz domagał się udostępnienia szeregu informacji dotyczących działań na działce nr [...]. Następnie, w związku z odpowiedzią organu, w pismach z 6 i 27 grudnia 2024 r. rozszerzył swoje żądanie o informacje o inwentaryzacji botanicznej na działce nr [...] oraz nr [...] (stanowiącej własność Gminy K.) w zakresie jej wyników, jak i czasookresu, w którym została wykonana oraz podmiotu, który ją przeprowadził. W odniesieniu zaś do tego żądania Nadleśniczy w piśmie z 21 stycznia 2025 r. powoływał się na okoliczność, iż inwentaryzacja ta stanowi dokument wewnętrznego komunikowania się, w takim zaś wypadku art. 16 ust. 2 u.u.i.o.ś. uprawnia organ do odmowy udostępnienia takich informacji. Ostatecznie wniosek Gminy o udostępnienie informacji o środowisku został skonkretyzowany przez Gminę w piśmie z 7 lutego 2025 r., gdzie domagała się udostępnienia informacji botanicznej dotyczącej działek nr [...] i [...] w miejscowości K. Odnosząc się do tego żądania Nadleśniczy wyjaśnił, że przedmiotem inwentaryzacji nie była działka nr [...]. W zakresie zaś inwentaryzacji dla działki nr [...] podtrzymał stanowisko z pisma z 21 stycznia 2025 r.
Zdaniem Sądu pogląd, że sporna inwentaryzacja botaniczna jest dokumentem wewnętrznego komunikowania się organu i z tego względu nie podlega udostępnieniu na gruncie u.u.i.o.ś., jest niezasadny.
Jak słusznie wskazano w skardze, wyjątek dotyczący komunikacji wewnętrznej ma na celu ochronę osobistych opinii pracowników rządowych. Zazwyczaj nie ma on zastosowania do materiałów opisujących stan faktyczny, nawet jeśli są one jeszcze w formie wstępnej lub roboczej. Opinie lub oświadczenia wyrażone przez organy publiczne działające jako ustawowi konsultanci podczas procesu decyzyjnego nie mogą być uznawane za "komunikację wewnętrzną" (zob. M. Bar, J. Jendrośka [w:] M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do wybranych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. II, LEX/el. 2024, art. 16). Ponadto należy zauważyć, że samo ustalenie, iż dokument lub dane przeznaczone zostały do wewnętrznego komunikowania się, nie stanowi jeszcze dostatecznej podstawy do odmowy ich udostępnienia. Gdyby tak było, podstawa taka znalazłaby się wśród obligatoryjnych przesłanek odmowy udostępnienia informacji. Ponieważ jednak ustawodawca postanowił inaczej, władze publiczne - będąc w posiadaniu konkretnych dokumentów lub danych, uzasadniając odmowę udostępnienia informacji będących w ich posiadaniu, muszą wskazać, oprócz stwierdzenia ich przeznaczenia do wewnętrznego komunikowania się, dlaczego akurat te dane nie mogą zostać udostępnione (K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. V, LEX/el. 2025, art. 16).
Wobec powyższego należy stwierdzić, że inwentaryzacje wszelkiego rodzaju, w tym inwentaryzacja botaniczna, służą opisaniu stanu faktycznego. W przypadku inwentaryzacji botanicznej opisywany jest stan roślinności, obejmujący identyfikację gatunków roślin. W takim więc ujęciu inwentaryzacja botaniczna nie może stanowić dokumentu wewnętrznego komunikowania się organu.
W toku niniejszego postępowania Sąd potwierdził, że przedmiotowa inwentaryzacja dla działki nr [...] istnieje, została sporządzona przez pracownika Nadleśnictwa, co przyznał organ w piśmie z sierpnia 2025 r. Sąd stwierdził też, że obejmuje ona wyłącznie dane dotyczące działki nr [...]. Inwentaryzacja dla działki nr [..] nie została zatem sporządzona. Dokument ten wreszcie stanowi opis flory, a więc przedstawia stan elementów środowiska w postaci roślinności, a więc – w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. stanowi informację o środowisku podlegającą udostępnieniu. Nie ulega zaś wątpliwości, że Nadleśniczy, będąc do tego zobowiązany, informacji tej nie udostępnił, co stało się podstawą niniejszej skargi.
Jak natomiast stanowi art. 14 u.u.i.o.ś., władze publiczne udostępniają informacje o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy. W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2). W przypadku odmowy udostępnienia informacji, przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5). W związku z tym podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji, jeżeli uzna ją za informację o środowisku i jego ochronie, udostępnia tę informację przez zwykłą czynność materialno-techniczną albo na podstawie art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Natomiast jeżeli podmiot, do którego skierowane jest żądanie udostępnienia informacji uzna, że informacja ta nie stanowi informacji o środowisku, winien - w drodze pisma - poinformować wnioskodawcę o zajętym stanowisku. Jak wskazuje się bowiem w doktrynie, z uwagi na otwarty katalog danych stanowiących informację o środowisku, wynikający z art. 9 u.u.i.o.ś., to władze publiczne muszą przekonująco uzasadnić, dlaczego konkretnych danych nie uznają za taką informację, a uzasadnienie to winno dokonać się w piśmie, niestanowiącym decyzji o odmowie udostępnienia informacji (por. A. Haładyj, Odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, Warszawa 2019, s. 21).
W rozważanym wypadku wniosek z 7 lutego 2025 r. wpłynął do organu w dniu 14 lutego 2025 r., co oznacza, że w terminie miesiąca organ winien był udostępnić żądaną informację lub wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Nie ulega wątpliwości, że w tym terminie informacja nie została udostępniona, natomiast zdaniem Sądu pisma organu z 26 lutego 2025 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek, w zakresie działki nr [...], nie można uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. Należy bowiem zauważyć, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli organów państwowych, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę administracyjną konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna musi spełniać wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a., choć należy też mieć na względzie regułę, że to treść aktu, a nie jego forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.
Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu - gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12; z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4530/21; z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1180/23, CBOSA). Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest zaś przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, czyli władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i w sposób władczy ingeruje w sferę praw i obowiązków adresata (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1805/18, CBOSA).
Tymczasem pismo z 26 lutego 2025 r. nie zawiera kluczowego elementu pozwalającego uznać je za decyzję, tj. rozstrzygnięcia, a także nie wskazuje podstawy prawnej. Organ stwierdził wyłącznie, że co do inwentaryzacji botanicznej dla działki nr [...] podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w piśmie z 21 stycznia 2025 r. Z pisma tego jednak nie wynika, że Nadleśniczy odmawia udostępnienia żądanej informacji i na jakiej podstawie.
W związku z tym należało stwierdzić, że skoro na dzień wniesienia skargi Nadleśniczy nie udostępnił Gminie spornej inwentaryzacji botanicznej dotyczącej działki nr [...], jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, dopuścił się on bezczynności.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Warcino, do rozpoznania wniosku skarżącej Gminy z 7 lutego 2025 r. odnośnie działki nr [...], w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Sąd uznał ten termin za wystarczający do rozpoznania przedmiotowego wniosku w tym zakresie.
Z uwagi zaś na to, że w toku niniejszego postępowania wykazano, iż spornej inwentaryzacji nie sporządzono w odniesieniu do działki nr [...], a zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.o.ś. udostępnieniu podlegają tylko informacje znajdujące się w posiadaniu władz publicznych, w pkt 2 wyroku Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w zakresie zobowiązania Nadleśniczego do rozpoznania wniosku Gminy co do działki nr [...].
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 3 wyroku.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W sprawie niniejszej organ ustosunkował się do wniosku strony, a brak podjęcia działań zgodnych z u.u.i.o.ś. nie był wyrazem złej woli organu lecz wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa i uznania, że udostępnienie wnioskowanej informacji o środowisku wymagałoby przekazania dokumentu przeznaczonego do wewnętrznego komunikowania się organu.
O kosztach Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Gminy od Nadleśniczego zwrot kwoty 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.