II SAB/Gd 23/25

II SAB/Gd 23/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. D. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Pomorskiego w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w gminie L., obręb M. [...], powiat, w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego Z. D. sumę pieniężną w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych), 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego Z. D. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga Z. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,3627 ha, położoną w gminie [...]., obręb [...] (nr [...]), powiat [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 21 października 2019 r., nr WI-III.7820.9.2019.MKH, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi [...]". Decyzją tą została objęta m. in. nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,3627 ha, która powstała w wyniku zatwierdzenia tym rozstrzygnięciem podziału działki nr [...], położonej w gminie [...]., obręb [...] (nr [...]), powiat [...] Decyzji tej z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r. Minister Rozwoju uchylił w części powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2019 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałym zasadniczym zakresie utrzymał ją w mocy.
W piśmie z dnia 26 listopada 2019 r. skarżący wniósł o odszkodowanie za działkę nr [...], która na podstawie powyższej decyzji przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. Wojewoda Pomorski poinformował o wszczęciu postępowania w tej sprawie.
W piśmie z dnia 24 lutego 2020 r. Wojewoda Pomorski poinformował, że załatwi sprawę do dnia 27 maja 2020 r.
W dniu 29 kwietnia 2020 r. Wojewoda Pomorski otrzymał sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 13 stycznia 2020 r. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 14 maja 2020 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony o możliwości zapoznania się z przedłożonym operatem i o możliwości wniesienia do niego uwag a także o tym, że planuje załatwić sprawę do dnia 10 września 2020 r.
W piśmie z dnia 28 maja 2020 r. skarżący wniósł uwagi do operatu i pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. Wojewoda zwrócił się do biegłej o ustosunkowanie się do tych uwag. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 30 czerwca 2020 r. biegła odniosła się do zarzutów skarżącego.
Pismem z dnia 23 lipca 2020 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie.
W piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu przedłożenia przez niego operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. Wojewoda poinformował, że planuje załatwić sprawę do dnia 4 listopada 2020 r.
Następnie, decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. Wojewoda Pomorski orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 104 653,50 zł i przyznał je w całości na rzecz skarżącego.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia 3 lutego 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 listopada 2020 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego a operatem szacunkowym przedłożonym w toku postępowania odwoławczego przez skarżącego.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Wojewoda Pomorski pismem z dnia 9 lutego 2021 r. poinformował, że planuje załatwić sprawę do dnia 14 maja 2021 r. i pismem z dnia 9 lutego 2021 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie dla potrzeb niniejszej sprawy nowego operatu szacunkowego. W odpowiedzi w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. biegła wskazał, ze nie widzi podstaw do sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Następnie, pismem z dnia 26 marca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu z dnia 13 stycznia 2020 r., co też biegła uczyniła w dniu 15 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 4 maja 2021 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji a także o tym, że planuje załatwić sprawę do dnia 9 lipca 2021 r. W piśmie z dnia 20 maja 2021 r. skarżący wniósł uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego. W piśmie z dnia 24 czerwca 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę Pomorskiego sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że Wojewoda Pomorski nie dopuścił się bezczynności. Pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.
Następnie, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 104 653,50 zł oraz o pomniejszeniu odszkodowania o kwotę 73 257,45 zł wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z dnia 4 listopada 2020 r. i przyznał je w kwocie 31 396,05 zł na rzecz skarżącego.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia 16 maja 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 26 sierpnia 2021 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że operat szacunkowy z dnia 13 stycznia 2020 r. utracił aktualność.
Po raz kolejny rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda Pomorski powołał innego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego dla potrzeb niniejszej sprawy i wyznaczył mu termin 40 dni na jego sporządzenie. Pismem z dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda poinformował, że załatwi sprawę do dnia 30 września 2022 r. Postanowieniem z dnia 6 września 2022 r. Wojewoda nałożył na biegłego grzywnę w wysokości 50 zł w związku z niewykonaniem operatu w terminie i zobowiązał biegłego do wykonania operatu w terminie 7 dni. Pismem z dnia 27 września 2022 r. Wojewoda poinformował, że załatwi sprawę do dnia 30 grudnia 2022 r. W dniu 1 grudnia 2022 r. Wojewoda otrzymał operat szacunkowy sporządzony w listopadzie 2022 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. Wojewoda poinformował strony o złożeniu operatu i o możliwości wnoszenia do niego uwag a także o tym, ze załatwi sprawę do dnia 28 lutego 2023 r. W piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. skarżący wniósł uwagi do operatu. Pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. Wojewoda wystąpił do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do wniesionych uwag. Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. Wojewoda poinformował, że załatwi sprawę do dnia 28 kwietnia 2023 r. W piśmie z dnia 10 marca 2023 r. biegły ustosunkował się do wniesionych uwag. Pismem z dnia 10 marca 2023 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia 8 marca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę w sprawy w terminie i postanowieniem z dnia 24 marca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
Po tym, decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. Wojewoda Pomorski orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 102 139,80 zł oraz o pomniejszeniu odszkodowania o kwotę 73 257,45 zł wypłaconą tytułem zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę Pomorskiego w decyzji z dnia 4 listopada 2020 r. i przyznał je w kwocie 28 882,35 zł na rzecz skarżącego.
Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Gdańsku i przez skarżącego decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że operat szacunkowy z dnia 22 listopada 2022 r. utracił aktualność. Decyzja ta wpłynęła do Wojewody w dniu 12 lipca 2024 r.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy, Wojewoda Pomorski pismem z dnia 29 maja 2024 r. poinformował strony, że przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 30 września 2024 r.
Następnie, postanowieniem z dnia 22 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski powołał kolejnego rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, wyznaczając mu termin 40 dni na jego sporządzenie.
Pismem z dnia 25 września 2024 r. Wojewoda Pomorski poinformował, że z uwagi na oczekiwanie na sporządzenie operatu szacunkowego planuje załatwić sprawę do dnia 31 stycznia 2025 r. a pismem z dnia 31 stycznia 2025 r. poinformował, że nadal oczekuje na sporządzenie operatu szacunkowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2025 r.
W dniu 17 lutego 2025 r. skarżący złożył ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w niniejszej sprawie.
Postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 r. Wojewoda Pomorski nałożył na rzeczoznawcę majątkowego karę grzywny w wysokości 50 zł, w związku z niewykonaniem w terminie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2025 r., wydanym po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego ponaglenia, Minister Rozwoju i Technologii uznał, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2025 r., doręczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r., Wojewoda Pomorski nałożył na rzeczoznawcę majątkowego kolejną karę grzywny w wysokości 200 zł, w związku z niewykonaniem w terminie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i jednocześnie wezwał do dostarczenia operatu szacunkowego w terminie 7 dni od dnia odbioru niniejszego postanowienia.
Dodatkowo, dnia 15 kwietnia 2025 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się drogą elektroniczną do biegłego o przesłanie operatu w przedmiotowej sprawie.
W piśmie z dnia 24 kwietnia 2025 r. Wojewoda Pomorski z uwagi na oczekiwanie na sporządzenie operatu szacunkowego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2025 r.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2025 r., przesłanym drogą elektroniczną, Wojewoda Pomorski zwrócił się do biegłego o dostarczenie operatu szacunkowego w nieprzekraczalnym terminie do dnia 8 maja 2025 r.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł na podstawie:
- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia wydania wyroku w sprawie,
- art. 149 § 1 pkt 3 i 149 § 1a p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń pozstępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci notatki służbowej z dnia 7 października 2024 r. oraz notatki służbowej z dnia 3 lutego 2025 r., celem ustalenia, iż w tych dniach pracownik kancelarii pełnomocnika skarżącego dokonał monitu działań Wojewody Pomorskiego oraz treści uzyskanych w ten sposób odpowiedzi od pracownika Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania podkreślając, że konieczność prolongowania terminu zakończenia postępowania nie wynika z braku poszanowania interesu stron postępowania, czy też obowiązującego prawa, ale z konieczności uzyskania operatu szacunkowego oraz dokonania oceny opinii pod względem zachowania warunków formalnoprawnych oraz wartości dowodowej, jak również dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpatrywanej skardze skarżący zarzucił Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,3627 ha, która powstała z podziału działki nr [...], położonej w gminie [...]., obręb [...] (nr [...]), powiat [...], której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...]".
Wniesiona skarga spełnia wymogi formalne umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpał bowiem przysługujące mu środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z treścią art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z dnia 17 lutego 2025 r. złożył do Ministra Rozwoju i Technologii, za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego, ponaglenie na bezczynność Wojewody Pomorskiego i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, wypełniając tym samym wymóg wynikający z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Postanowieniem z dnia 7 marca 2025 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Pomorski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W myśl przy tym art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przystępując natomiast do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić przy tym należy, że bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.)
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22, https:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).
Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, przewidziana w art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny w CBOSA), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
W Kodeksie postępowania administracyjnego kwestie terminów załatwiania spraw zostały uregulowane w rozdziale 7 działu I. I tak, przepis art. 35 § 1 tej ustawy zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a., przepisy szczególne mogą ustalać inne terminy niż ustalone w § 3, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311ze. zm.), dalej jako "specustawa drogowa", decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 21 października 2019 r. Wojewoda wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności z dniem jej wydania. W konsekwencji, zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, termin do załatwienia sprawy wynosił 60 dni licząc od daty 21 października 2019 r., co obligowało Wojewodę do podjęcia czynności w zakresie ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu odszkodowania w tym terminie. Tymczasem, Wojewoda do upływu 60-dniowego terminu, który przypadał na 21 grudnia 2019 r., nie załatwił sprawy i to pomimo faktu, że w dniu 26 listopada 2019 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za stanowiące jej własność nieruchomości objęte decyzją ZRID. Zatem organ nie tylko zignorował swój ustawowy obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; WSA w Warszawie z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1136/17; WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po883/15; NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, dostępne w CBOSA), lecz również w sposób niezgodny z regułami postępowania administracyjnego potraktował wniosek obywatela. Postępowanie w sprawie Wojewoda wszczął dopiero w dniu 9 grudnia 2019 r. i do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie załatwił tej sprawy. Pierwszą decyzję w sprawie Wojewoda wydał w dniu 4 listopada 2020 r. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 lutego 2021 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda wydał decyzję w dniu 26 sierpnia 2021 r., jednakże decyzja ta również została uchylona decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 maja 2022 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski w dniu 14 kwietnia 2023 r. wydał decyzję, która również została uchylona decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 kwietnia 2024 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta wpłynęła do Wojewody Pomorskiego w dniu 12 lipca 2024 r.
Decyzji załatwiającej sprawę co do istoty organ nie wydał również do dnia wniesienia przez skarżącego skargi, tj. do dnia 7 kwietnia 2025 r. ani tez do chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, w sytuacji kiedy sprawa zostaje przekazana organowi do ponownego rozpatrzenia, to ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ powinno nastąpić niezwłocznie i w pierwszej kolejności. Tymczasem, Wojewoda nie załatwił przedmiotowej sprawy ani w pierwszej kolejności, jak i nawet w najdłuższym terminie przewidzianym przez przepisy prawa, a sama sprawa toczy się już od 2019 r.
Wobec tego nie ulega wątpliwości, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy odszkodowania za odjęcie prawa własności na podstawie decyzji ZRID, uregulowanego w przepisach szczególnych. Powyższe naruszenie terminu wynikającego z przepisów szczególnych do załatwienia niniejszej sprawy jest wystarczającą przesłanką do uznania, że Wojewoda pozostawał w bezczynności, przy czym dla stwierdzenia tej kwestii nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności - czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zaś znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13).
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.
Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15).
Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Niewątpliwie bowiem organ nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków i z urzędu nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności w terminie przewidzianym przepisami specustawy drogowej. Co więcej, nawet inicjatywa wnioskowa obywatela, przypominająca organowi o jego obowiązkach orzeczniczych, nie spowodowała załatwienia sprawy w terminie. Świadczy to o rażącym lekceważeniu tak przepisów prawa, jak i praw obywatela. Ponadto na uwadze należało mieć przedmiot postępowania, w którym organ pozostawał bezczynny, a mianowicie postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności. Brak ustalenia w przewidzianym prawem terminie odszkodowania niewątpliwie narusza konstytucyjną zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP), bowiem organ w sposób nieuzasadniony pozbawił stronę prawa do uzyskania takiego odszkodowania i zrekompensowania jej szkody, jaką poniosła, w jak najszybszym terminie, w szczególności, że termin ten został przez ustawodawcę wyraźnie określony.
Wreszcie, zdaniem Sądu, przyczyny bezczynności organu, jakie podaje Wojewoda, również przemawiają za stwierdzeniem rażącego charakteru tej bezczynności. w toku wszczętego postępowania dalsze niewydawanie decyzji miało być związane z brakiem kluczowego dowodu, jakim jest opinia szacunkowa biegłego o wartości nieruchomości, której własność została odjęta obywatelowi oraz poziom skomplikowania niniejszej sprawy. O ile zgodzić się trzeba z faktem, że decyzja odszkodowawcza nie może zostać wydana bez sporządzenia operatu szacunkowego oraz bez zapoznania się z nim przez strony postępowania, to jednak w niniejszej sprawie organ uchybił swoim obowiązkom w zakresie sprawnego prowadzenia postępowania i czuwania nad jego terminowością, w tym dyscyplinowaniu podmiotu, któremu zlecił przeprowadzenie dowodu niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Koncentracja działań Wojewody monitorujących pracę biegłego, zdaniem Sądu, nie wskazywała na wolę organu w terminowym załatwieniu sprawy i przemawia za uznaniem, że bezczynność w wydaniu decyzji miała charakter rażący.
Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy.
Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie bezczynność organu jest przez niego zawiniona, oraz że - ze względu na przedmiot sprawy, organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Dlatego też Sąd uznał, iż zasadne jest zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków związanych z tą sytuacją, w tym z naruszeniem jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 5000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w terminie.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.