II SAB/Gd 145/22

II SAB/Gd 145/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1139/23 - Wyrok NSA z 2024-04-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na przewlekłość postępowania Starosty Lęborskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. zobowiązuje Starostę Lęborskiego do rozpoznania wniosku skarżącego M. J. z dnia 16 lutego 2022 r. o pozwolenie na budowę w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Lęborskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Staroście Lęborskiemu grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. przyznaje od Starosty Lęborskiego na rzecz skarżącego M. J. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Starosty Lęborskiego na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Lęborskiego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 16 lutego 2022 r. skarżący złożył do Starosty Lęborskiego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego wraz z rozbiórką budynków nr ewid. [...]-[...], kolidujących z inwestycją oraz budowę kanalizacji deszczowej z wylotem do rzeki, instalacji gazowej zewnętrznej, wewnętrznej linii zasilającej, drogi wewnętrznej i stanowisk postojowych lokalizowanych na działkach nr [...]-[...] obr. [...] oraz na działkach nr [...]-[...] obr. [...], w jednostce ewidencyjnej [...].
Organ I instancji pismem z dnia 18 lutego 2022 r. wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego w sprawie wniosku.
W dniu 23 lutego 2022 r., po uzupełnieniu przez inwestora dokumentów wymienionych w ww. wezwaniu, Starosta Lęborski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.
Na podstawie zwróconych przez Pocztę Polską nieodebranych kopert zawierających zawiadomienia o wszczęciu postępowania, stwierdzono, że W. G., jeden ze współwłaścicieli nieruchomości położonej na działce nr [...], nie żyje.
Starosta Lęborski w dniu 24 marca 2022 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Lęborku I Wydziału Cywilnego o udzielenie informacji, czy było prowadzone lub czy jest aktualnie prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym W. G.
Następnie w dniu 25 marca 2022 r. Starosta Lęborski wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do momentu ustalenia następców prawnych osoby zmarłej.
Dnia 31 marca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w Lęborku I Wydziału Cywilnego, w którym Sąd poinformował, że sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po W. G. została przekazana według właściwości do Sądu Rejonowego w Poznaniu - Stare Miasto w Poznaniu.
W dniu 4 kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynęło zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty Lęborskiego o zawieszeniu postępowania, które w dniu 11 kwietnia 2022 r. zostało przesłane do organu II instancji.
Starosta Lęborski w dniu 2 maja 2022 r. oraz w dniu 17 maja 2022 r. wysłał do Sądu Rejonowego w Lęborku I Wydział Cywilny wniosek o ustanowienie kuratora spadku po zmarłym W. G.
Postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r. Wojewoda Pomorski uchylił postanowienie Starosty Lęborskiego z dnia 25 marca 2022 r., wskazując na błędy organu I instancji, m.in. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.
Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 czerwca 2022 r., Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w Lęborku wezwał Starostę Lęborskiego do wskazania na piśmie, czy są znani spadkobiercy zmarłego W. G. oraz nadesłania potwierdzenia nadania korespondencji do W. G. (korespondencji, która wróciła z adnotacją, że adresat nie żyje).
Starosta Lęborski pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. udzielił odpowiedzi Sądowi Rejonowemu. Tego samego dnia organ I instancji zwrócił się do organu II instancji z prośbą o odesłanie akt sprawy.
Sąd Rejonowy w Lęborku I Wydział Cywilny pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. nadesłał własne postanowienie z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I Ns 250/22 o stwierdzeniu swojej niewłaściwości i przekazaniu sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu Stare Miasto w Poznaniu.
W dniu 28 czerwca 2022 r. do Starosty Lęborskiego wpłynęło ponaglenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 30 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęły akta sprawy przesłane przez organ II instancji.
Starosta Lęborski, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W dniu 6 lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie wykazu stron postępowania, a 8 lipca 2022 r. skarżący odebrał z organu I instancji dwa egzemplarze projektu budowlanego.
Starosta Lęborski w dniu 12 lipca 2022 r. przesłał skarżącemu wykaz stron postępowania.
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. (wpływ do organu I instancji: 14 lipca 2022 r.) Wojewoda Pomorski zwrócił przekazane wraz z ponagleniem akta sprawy oraz wezwał Starostę Lęborskiego do przekazania niezbędnych odpisów z akt sprawy oraz do ustosunkowania się do treści wniesionego ponaglenia.
Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. skarżący dokonał korekty wniosku poprzez usunięcie działki nr [...] z projektu. Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wyjaśnienie zasad ustalania przez Starostę stron postępowania.
W dniu 20 lipca 2022 r. do organu I instancji wpłynęły wyjaśnienia skarżącego dotyczące złożonego wniosku.
Dnia 25 lipca 2022 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynęło pismo Starosty Lęborskiego z dnia 22 lipca 2022 r., przekazujące odpisy z akt sprawy oraz zawierające ustosunkowanie się organu do treści wniesionego ponaglenia. Organ I instancji uznanie właścicieli poszczególnych lokali w budynku przy ul. S. za strony postępowania uzasadnił tym, że osoby te są współwłaścicielami działki sąsiadującej z działkami skarżącego.
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że Starosta Lęborski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości prowadzenia postępowania w sprawie.
Starosta Lęborski, pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z dnia 15 lipca 2022 r., dotyczące ustalania stron postępowania.
W dniu 9 sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego z dnia 8 sierpnia 2022 r., w którym skarżący wniósł o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na szereg pytań dotyczących projektowanej inwestycji, a także o udzielenie informacji, z jakich przyczyn nie otrzymał odpowiedzi na zapytanie zawarte w piśmie złożonym 15 lipca 2022 r., dotyczącym zasad ustalania stron postępowania przez Starostę.
W dniu 12 sierpnia 2022 r. skarżący złożył w siedzibie Starostwa pismo, w którym zwrócił się o udzielenie pisemnej informacji, jaki konkretnie uzasadniony interes prawny osób trzecich może naruszać planowana inwestycja.
W dniu 22 sierpnia 2022 r. skarżący złożył ponowne ponaglenie, a pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o wydanie kopii całości dokumentów postępowania wraz z kopiami potwierdzeń odbioru korespondencji przez strony postępowania.
Pismem z dnia 7 września 2022 r. skarżący wystąpił do Wojewody Pomorskiego z żądaniem podjęcia działań nadzorczych w stosunku do Starosty Lęborskiego, jako że ten nie przekazał Wojewodzie Pomorskiemu ponaglenia z 22 sierpnia 2022 r.
Starosta Lęborski, w dniu 8 września 2022 r., przesłał skarżącemu kopie dokumentów postępowania wraz z kopiami potwierdzeń odbioru korespondencji przez strony postępowania.
Jako że ponaglenie nie zostało przekazane przez Starostę Lęborskiego w trybie przewidzianym w art. 37 § 4 k.p.a., Wojewoda Pomorski pismem z dnia 14 września 2022 r. wezwał Starostę do przekazania ponaglenia wraz z wymaganymi prawem załącznikami oraz zażądał złożenia wyjaśnień odnośnie przyczyn niewywiązania się przez Starostę z obowiązków nałożonych na niego art. 37 § 4 k.p.a.
Pismem z dnia 15 września 2022 r. skarżący zwrócił się o niezwłoczne podanie przyczyn nieudzielenia przez organ I instancji odpowiedzi na 9 pytań zawartych w jego piśmie z dnia 8 sierpnia 2022 r. Pismem z dnia 16 września 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty Lęborskiego o podanie przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na pismo z 12 sierpnia 2022 r. W dniu 19 września 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty Lęborskiego o podanie przyczyn nieprzekazania Wojewodzie Pomorskiemu ponaglenia złożonego w dniu 22 sierpnia 2022 r.
Pismem z dnia 20 września 2022 r. Starosta Lęborski udzielił skarżącemu odpowiedzi.
Pismem z dnia 20 września 2022 r. Starosta Lęborski przekazał Wojewodzie ponaglenie inwestora wraz odpisami akt sprawy oraz ustosunkował się do treści ponaglenia oraz złożył wyjaśnienia.
W dniu 21 września 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty Lęborskiego z zapytaniem czy znajdujące się w kopii przesłanych akt sprawy niepodpisane brudnopisy stanowią dokumenty postępowania, a jeśli nie to dlaczego zostały przesłane w odpowiedzi na wniosek o przesłanie akt postępowania.
Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r. Wojewoda Pomorski stwierdził, że ponaglenie jest zasadne z uwagi na wystąpienie przewlekłości. Jednocześnie, organ II instancji wyznaczył Staroście Lęborskiemu termin załatwienia sprawy do 28 października 2022 r.
Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do Starosty Lęborskiego o podanie przyczyn niezakończenia sprawy w wyznaczonym przez Wojewodę Pomorskiego terminie.
Pismem z dnia 16 listopada 2022 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Pomorskiego z żądaniem podjęcia kolejnych działań nadzorczych w stosunku do Starosty Lęborskiego w związku z opieszałością w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi, pismem z dnia 23 listopada 2022 r. Wojewoda Pomorski, że wobec wyczerpania trybu administracyjnego winien skierować skargę do sądu administracyjnego.
W dniu 25 listopada 2022 r. skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę Lęborskiego, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 28, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie do 31 grudnia 2022 r., stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także o przyznanie skarżącemu od Starosty Lęborskiego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania wskazując w porządku chronologicznym dokonywane w sprawie czynności. Skarżący wyjaśnił, że postępowanie nie zostało zakończone, a zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest zdaniem skarżącego m.in. bezpodstawne uznanie za strony postępowania właścicieli nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w Ł., niezasadne zawieszenie postępowania, pozbawione podstaw pozostawianie bez rozpoznania pism i wniosków skarżącego.
W ocenie skarżącego, w aktach sprawy brak jest szeregu dokumentów, które składał wnioskodawca osobiście w biurze podawczym Starostwa Powiatowego w Lęborku i których kopiami z prezentatą tegoż organu dysponuje. Jak wyjaśnił, dotyczy to dwóch pism skarżącego z 8 i 12 sierpnia 2022 r. oraz ponaglenia z 22 sierpnia 2022 r. W przesłanej skarżącemu kopii akt sprawy nie ma pisma skierowanego do Wojewody Pomorskiego z dnia 22 lipca 2022 r., za to jest niepodpisany "brudnopis" tego pisma z datą 11 kwietnia 2022 r. Ponadto, egzemplarz postanowienia o zawieszeniu postępowania, który otrzymał skarżący nosi ślady przerobienia daty na 24 marca 2022 r., a egzemplarz znajdujący się w aktach sprawy zawiera datę 25 marca 2022 r.
Skarżący wyjaśnił, że w toku postępowania niezwłocznie dokonywał wszelkich żądanych przez organ uzupełnień wniosku, nie dając tym samym podstawy do przedłużania postępowania. Dopiero 30 czerwca 2022 r. organ wezwał skarżącego do uzupełniania wniosku pomimo tego, że winien był to zrobić przed wszczęciem postępowania w dniu 23 lutego 2022 r.
Zdaniem skarżącego, konsekwentne powoływanie się przez Starostę Lęborskiego na konieczność zapewnienia czynnego udziału w sprawie spadkobiercom W. G. jest niczym nie uzasadnione. Nawet jeżeli Starosta Lęborski jest przekonany o wpływie inwestycji na nieruchomość położoną przy ul. S. to winien był uznać za stronę funkcjonującą w tej nieruchomości z mocy prawa Wspólnotę Mieszkaniową, z uwagi na to, iż w nieruchomości tej wyodrębniono 6 lokali, co jednoznacznie wynika z treści prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej [...]. Ponadto, skarżący ustalił w Sądzie Rejonowym Poznań Stare Miasto, że postępowanie spadkowe po wyżej wymienionym zakończyło się prawomocnie kilka miesięcy temu, tj. 19 września 2022 r., sygn. akt VII Ns 122/22), a Starosta Lęborski nie zadał sobie trudu ustalenia tej okoliczności przez ponad dwa miesiące. Skarżący wskazał, że w treści postanowienia z 30 września 2022 r. Wojewoda Pomorski w sposób szczegółowy opisał poszczególne uchybienia Starosty Lęborskiego, którym pomimo tego – nie podjął żadnych działań w celu ich usunięcia i nie kontynuuje postępowania.
Postępowanie organu jest, zdaniem skarżącego, wyrazem jawnego lekceważenia prawa, stąd strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniosła o wymierzenie organowi grzywny. Skarżący podkreślił bowiem, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie. Organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy, ignorując przy tym stanowisko instancji nadrzędnej.
W odpowiedzi na skargę Starosta Lęborski wniósł o jej oddalenie.
Starosta Lęborski zaprzeczył, aby z winy organu doszło w przedmiotowej sprawie do przewlekłości postępowania. Jak wskazał, wszystkie dokumenty, które były składane przez skarżącego, a także wytworzone przez organ znajdują się w aktach sprawy.
Organ I instancji wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania do Starostwa Powiatowego dotarła informacja, że w przypadku zamierzenia inwestycyjnego wśród kręgu stron postępowania są osoby zmarłe, co do których nie ustalono spadkobierców, wobec których mogłoby dalej toczyć się postępowanie administracyjne. Starosta zwrócił uwagę, że Wojewoda Pomorski uchylając postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania nie wskazał, że zawieszenie postępowania było bezpodstawne, tylko, że w jego opinii było zbyt wczesne. Jak wskazał organ I instancji, informacje o stronach postępowania pobierano z rejestru gruntów, prowadzonego przez Starostwo Powiatowe w Lęborku. W rejestrze gruntów oraz w księgach wieczystych brak jest informacji o wspólnotach i powołanych przez nie zarządach, do których można ewentualnie kierować dokumenty w rozpatrywanych sprawach. Brak także informacji o ustaleniu sposobu zarządu nad nieruchomością wspólną. Starosta wyjaśnił, że postępowanie prowadzono zgodnie z posiadaną wiedzą, doświadczeniem i starannością, analogicznie jak w przypadku innych postępowań, gdzie wśród stron stwierdzono występowanie osób zmarłych. We wszystkich tych sprawach, na czas ustalenia stron, postępowania administracyjne dotyczące wydania pozwolenia na budowę są zawieszane do czasu ustalenia następców prawnych. Organ I instancji zwrócił przy tym uwagę, że rezygnując z zapewnienia wszystkim stronom możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu naraża się inwestora na to, że wydana w oparciu o takie postępowanie decyzja administracyjna zostanie w przyszłości uchylona, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Starosta Lęborski nie podzielił stanowiska skarżącego, że w sprawie można było posługiwać się zastępczym doręczaniem dokumentów wspólnocie mieszkaniowej, bowiem osoby w kręgu których znajdowała się osoba zmarła nie tworzą dużej wspólnoty mieszkaniowej, gdyż w skład ich nieruchomości wchodzi jedynie 6 lokali, wobec czego do zarządzania niniejszą nieruchomością mają zastosowanie przepisy dotyczące współwłasności określone w art. 195 - 204 Kodeksu cywilnego.
Następnie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania wskazując w porządku chronologicznym dokonywane w sprawie czynności. Jak wynika z niego, pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. Starosta Lęborski zwrócił się do Sądu Rejonowego Poznań - Stare Miasto o udzielenie informacji, czy było lub jest prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym W. G., a w wypadku zakończenia postępowania, przesłania prawomocnego postanowienia ze wskazaniem adresów spadkobierców.
Starosta Lęborski zaprzeczył, jakoby akta sprawy nie zawierały wszystkich dokumentów, czy też, że jakiś dokument został przerobiony.
Jak wskazał Starosta, podstawową barierą do pomyślnego zakończenia postępowania jest fakt występowania w kręgu osób ustalonych jako strony postępowania osoby zmarłej, a ta okoliczność nie może obciążać Starosty Lęborskiego. W trakcie prowadzonego postępowania organ podejmował szereg czynności mających na celu usunięcie tej przeszkody.
Do odpowiedzi na skargę Starosta Lęborski dołączył listę dokumentów dotyczących wniosku skarżącego.
W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2023 r. skarżący wskazał, że nigdy nie doręczono mu dwóch pism Starosty Lęborskiego datowanych na 20 września 2022 r., a w aktach brak również dowodów ich nadania i potwierdzenia odbioru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Starosta nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., co oznacza, że pozostaje w bezczynności, uzasadniającej żądania skargi.
Wyjaśnić należy, że w obowiązującym stanie prawnym są dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne, tj. bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (tak NSA w wyroku z 27 lutego 2020 r., II OSK 2585/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji, do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność bądź przewlekłość postępowania należy ostateczna kwalifikacja stanu zaniechania przypisywanego organowi bez względu na formułowane w skardze zarzuty dotyczące bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, a dzieje się tak bez jakiegokolwiek uszczerbku dla uprawnień procesowych i materialnoprawnych skarżącego.
Wobec tego, postępując zgodnie z normatywnym rozgraniczeniem stanu bezczynności i przewlekłości postępowania Sąd, analizując chronologię czynności podejmowanych przez organ w zainicjowanym wnioskiem skarżącego postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stwierdził, że organ nie rozpoznał tej sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. ani w terminie 65 dni wyznaczonym przez przepis szczególny art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym. Organ nie załatwił wskazanej sprawy również w terminie określonym na podstawie art 36 k.p.a., albowiem, jak potwierdzają to akta sprawy, nawet takiego terminu nie wyznaczył i nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i ich uprawnieniach procesowych z taką sytuacją związanych. Powyższe świadczy o tym, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę, co uzasadniało zobowiązanie go do rozpoznania tego wniosku w terminie określonym w pkt 1 sentencji wyroku.
Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, i powołane tam orzecznictwo, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi istotną modyfikację terminów załatwiania spraw z zakresu pozwolenia na budowę rozpoznawanych w pierwszej instancji, będąc wyrazem zwiększonej dbałości o realizację zasady szybkości w interesie wszystkich uczestników postępowania w tego rodzaju sprawach.
Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z: 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że chronologia czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania potwierdza, że niezałatwienie sprawy skarżącego w terminach wyznaczonych prawem jest wynikiem nieprawidłowości w działaniu organu w zakresie sposobu ustalania stron postępowania, których organ ten nie usunął pomimo wyraźnych wskazań organu wyższego stopnia. Okoliczności, które legły u podstaw zawieszenia postępowania przez Starostę w postaci potrzeby poszukiwania następców prawnych uznanego za stronę postępowania W. G., właściciela lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym przy ul. S. [...] w Ł., usytuowanym na działce nr [...], w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie uzasadniały stagnacji postępowania. Pochopne i nieuzasadnione w tym zakresie działanie organu I instancji w zasadniczy sposób przyczyniło się do niezałatwienia sprawy w terminach przewidzianych w przepisach szczególnych oraz w k.p.a. Podkreślić należy, że Starosta uporczywie w toku postępowania nie podejmował prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania, w tym zweryfikowania interesu prawnego indywidulanych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. [...] w Ł., zwłaszcza zmarłego W.G., ignorując wyraźne wskazania Wojewody sformułowane już w postanowieniu z 30 maja 2022 r. uchylającym postanowienie Starosty z 25 marca 2022 r. o zawieszeniu postępowania, a powtórzone w postanowieniu z dnia 30 września 2022 r. uwzględniającym ponaglenie skarżącego na opieszałość Starosty i wyznaczającym termin temu organowi na załatwienie sprawy do dnia 28 października 2022 r.
Niewątpliwie jednym z podstawowych i pierwszych obowiązków organu rozpoznającego sprawę administracyjną jest prawidłowe ukształtowanie strony podmiotowej prowadzonego postępowania, tj. takie ustalenie kręgu stron postępowania, aby oprócz podmiotów, którym końcowy akt stosowania prawa w postaci decyzji administracyjnej bezpośrednio zdeterminuje sytuację prawną, również podmioty, których sytuacja prawna ulegnie zmianie wskutek zastosowania norm wobec konkretnego i zindywidualizowanego adresata, wzięły udział w postępowaniu. Krąg stron postępowania determinują normy prawa materialnego i w ich świetle należało dokonać oceny prawidłowości działań procesowych organu I instancji.
Krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawo budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanym postępowaniu, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zabudowie tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym Prawem budowlanym, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA z: 28 czerwca 2022 r., II OSK 2833/19, 10 marca 2021 r., II OSK 403/21, 16 maja 2019 r., II OSK 1655/17, 25 września 2018 r., II OSK 2352/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.
Zasadą jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), zgodnie z którym ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Dopuszcza się uczestniczenie właścicieli lokali będących członkami wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pewnych szczególnych sytuacjach, gdy wykażą własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny uzasadniający ich udział w tym postępowaniu, tj. gdy roboty budowlane objęte planowaną inwestycją będą ingerować w ich osobiste prawa związane z posiadanym lokalem. Właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może brać udział w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pod warunkiem, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne ograniczenie czy naruszenie warunków korzystania z jego lokalu, chronionych przepisami prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 9 maja 2003 r., IV SA 2995/01, 12 marca 2015 r., II OSK 2089/13, 13 października 2016 r., II OSK 3356/14, 23 lipca 2010 r., II OSK 1255/09, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Nie można wykluczyć sytuacji, w której oddziaływanie projektowanego obiektu, czy planowanych robót budowlanych dotyczy części budynku wielomieszkaniowego (np. w zakresie zacienienia), co w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako uzasadniające samodzielne występowanie właścicieli poszczególnych lokali dla ochrony własnego interesu prawnego (zob. wyroki NSA z: 20 września 2018 r., II OSK 2266/16, 12 marca 2020 r., II OSK 1239/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadne zatem jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę właścicieli lokali, których może dotyczyć naruszenie warunków technicznych w zakresie zacienienia lokali, aby mogli oni skutecznie bronić swoich interesów w toczącym się postępowaniu i poddać kontroli instancyjnej ocenę dokonaną w tym zakresie przez organ (por. wyrok NSA z 29 października 2019 r., II OSK 595/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednakże, aby mogło do tego dojść organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zweryfikowania wpływu projektowanej inwestycji na sytuację prawną poszczególnych właścicieli lokali, przy uwzględnieniu szczegółowych rozwiązań projektowych, aby zadecydować, czy poza wspólnotą mieszkaniową również poszczególni właściciele lokali winni być ustronnieni. Skoro zasadą jest ustronnienie wspólnoty mieszkaniowej, a wyjątkiem uczynienie stronami poszczególnych właścicieli lokali to zaliczenie a limine wszystkich właścicieli lokali do kręgu stron postępowania nosi znamiona braku prawidłowej weryfikacji podmiotowej sfery postępowania. W konsekwencji, za co najmniej przedwczesne i niecelowe należało uznać działania organu I instancji zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłego właściciela lokalu w budynku przy ul. S. [...], w efekcie prowadzące do przedłużania postępowania, albowiem mające miejsce przed zweryfikowaniem interesu prawnego zmarłego właściciela lokalu. Nie może mieć miejsca ustronnianie wszystkich właścicieli lokali w budynku wielomieszkaniowym niejako "z ostrożności procesowej", albowiem narusza to przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Pomimo wyraźnego stanowiska Wojewody we wskazanej kwestii, zbieżnego z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem Sądu, organ I instancji nie podjął czynności, które zmierzałyby do zweryfikowania interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali w budynku przy ul. S. [...] w Ł. i stwierdzenia, czy w związku ze śmiercią W. G. istnieje rzeczywista przeszkoda dla biegu postępowania, czy też może ono się toczyć bez przeszkód w sposób niepowodujący upływ terminów przewidzianych do załatwienia sprawy w przepisach szczególnych i w k.p.a. w zgodzie z zasadą szybkości postępowania. Co więcej, Starosta nie zrewidował swojego błędnego stanowiska we wskazanej kwestii również po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, co potwierdza treść odpowiedzi na skargę wniesiona do Sądu.
Już po wydaniu przez Wojewodę postanowienia o uchyleniu zawieszenia postępowania, co miało miejsce w dniu 30 maja 2022 r., Starosta nie powinien był powtarzać czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych W. G., co miało miejsce w dniu 20 czerwca 2022 r. poprzez uzupełnienie wniosku o ustanowienie kuratora spadku.
Również kolejne działania organu w istocie nie zmierzały do merytorycznego rozpoznania sprawy w jak najkrótszym terminie, o czym świadczy fakt, że Starosta przekazał Wojewodzie ponaglenie skarżącego wraz z całymi aktami sprawy, wbrew dyspozycji art. 37 § 4 k.p.a., który stanowi, że organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, pozbawiając się tym samym możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, na co zwrócił uwagę Wojewoda w piśmie z 11 lipca 2022 r. zwracając akta do organu I instancji.
Natomiast dysponując już aktami sprawy oraz uzupełnioną przez skarżącego w dniu 20 lipca 2022 r., w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na żądanie organu sformułowane w postanowieniu z 30 czerwca 2022 r., dokumentacją projektową, organ I instancji pomimo braku ujawnionych przeszkód ku temu również nie zakończył niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozpoznania wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy konfrontacja przewidzianego do załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę terminu 65 dni z długotrwałością przedmiotowego postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z 16 lutego 2022 r., które do dnia wniesienia skargi, tj. 25 listopada 2022 r., nie zostało zakończone, również pomimo terminu wyznaczonego przez Wojewodę po uwzględnieniu ponaglenia na dzień 28 października 2022 r. oraz przyczyn tego stanu sprawy tkwiących w nieprawidłowym prowadzeniu postępowania przez organ I instancji.
Dodatkowo, rozpoznając wniosek skarżącego oraz biorąc pod uwagę dyscyplinujący charakter grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył Staroście grzywnę. W przepisach nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny, pozostawiając to uznaniu sądu nie oznaczającemu jednak dowolności. Przy wymierzaniu grzywny i określaniu jej wysokości uwzględnić należy stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie uwzględniając te uwarunkowania Sąd uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł przy nadal trwającej bezczynności, długotrwałym prowadzeniu postępowania, jest adekwatne i wystarczające do osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu do załatwienia sprawy.
Ponadto, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za niekorzystne skutki wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Sąd stwierdził, że ww. kwota w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, związanych z naruszeniem przez organ 65 – dniowego terminu szczególnego do załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę, wynikającym z nieprawidłowego prowadzenia postępowania.
Sąd stwierdził, że łączne wymierzenie grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej uzasadnione jest realiami sprawy, niemożliwymi do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, zwłaszcza objawiającymi się w uporczywym pozostawaniu organu I instancji w błędnym przekonaniu o prawidłowości podejmowanych czynności procesowych.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.