II SAB/Po 177/22

II SAB/Po 177/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1, art. 37 § 3, art. 61 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 1-4a, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 151, art. 154 § 6, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2, art. 286 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowalnych I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 11 stycznia 2021 r. znak [...], II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w zakresie rozstrzygnięcia sprawy wszczętej z urzędu w dniu 11 stycznia 2021 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy.
Pismem z dnia 11 stycznia 2021 r., [...], Powiatowy Inspektor na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. dalej "K.p.a.") zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonania ocieplenia nadbudowanej ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...], na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] (k. [...] akt administracyjnych).
Następnie decyzją z dnia 8 marca 2021 r., [...], Powiatowy Inspektor nakazał S. K. i M. K. – właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...], na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] – doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozebranie warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany przedmiotowego budynku od strony działki nr [...] i zajmującej część terenu tej działki – w terminie do dnia 30 czerwca 2021 r. (k. [...]-[...] akt administracyjnych).
Pismem z dnia 15 marca 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. K. (k. [...]-[...] akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r., [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem") uchylił zaskarżoną decyzję organu i instancji w części dotyczącej podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy (k. [...]-[...] akt administracyjnych).
Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona przez S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., II SA/Po [...], uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora (k. [...]-[...] akt administracyjnych).
Pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. S. K., reprezentowana przez J. K., wniosła ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W ponagleniu wniosła o:
1) wskazanie, że organ dopuścił się bezczynności;
2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki;
4) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności;
5) podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości;
6) pociągnięcie do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej przewidzianej w przepisach pracownika organu, który nie załatwił sprawy w terminie.
W uzasadnieniu wskazano, że od wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyroku uchylającego z dnia 23 lutego 2022 r., II SA/Po [...], minęło ponad pięć miesięcy, a organ sprawy nie załatwił.
Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r., [...], Wojewódzki Inspektor uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W uzasadnieniu – analizując przebieg sprawy – podkreślono, że odpis prawomocnego wyroku uchylającego zapadłego w niniejszej sprawie został doręczony Powiatowemu Inspektorowi w dniu 9 maja 2022 r. Zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Zatem nieuzasadniony jest zarzut ponaglenia wskazujący na ponad pięciomiesięczną zwłokę w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Inspektor zwrócił także uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji nie pozostaje bezczynny – przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce oraz zwrócił się do stron postępowania o udzielenie wyjaśnień dotyczących daty wykonania ocieplenia ściany szczytowej budynku. Jednocześnie Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że w żadnym z pism Powiatowy Inspektor nie poinformował stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 K.p.a., jednakże podjął już działania mające na celu załatwienie sprawy. W tym celu jednak, konieczna jest również aktywność stron postępowania i udzielanie wnioskowanych przez organ informacji. Wobec powyższego WINB uznał, że nie zachodzą podstawy do wyznaczenia organowi I instancji terminu załatwienia sprawy.
Decyzją z dnia 15 września 2022 r., nr [...], [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał S. K. i M. K. – właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w C. przy ul. [...], na działce nr [...], w granicy z działką nr [...] – doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozebranie warstwy styropianu, która stanowi docieplenie nadbudowanej ściany przedmiotowego budynku od strony działki nr [...] i zajmującej część terenu tej działki w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Pismo doręczono pełnomocnikowi S. K. w dniu 5 października 2022 r.
Pismem z dnia 16 września 2022 r. S. K., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wnosząc o wydanie decyzji przez organ bez zbędnej zwłoki (tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli), zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie w przypadku niezałatwienia sprawy w trybie autokontroli, stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania (k. [...] akt sądowych).
W uzasadnieniu wskazano, że po wydaniu prawomocnego wyroku uchylającego z dnia 23 lutego 2022 r., II SA/Po [...], w obrocie prawnym pozostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 11 stycznia 2021 r., [...] Od wydania wyroku minęło ponad sześć miesięcy (od doręczenia akt organowi w dniu 9 maja 2021 r. ponad cztery miesiące), a organ do tej pory sprawy nie załatwił. Jednocześnie w odniesieniu do żądania dotyczącego przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. podkreślono, iż przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności. Kwota ta stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Należy zauważyć, że skarżąca zmuszona jest znosić bierność organu w załatwieniu sprawy i żyć w niepewności co do losów jej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie (k. [...]-[...] akt sądowych). Organ wyjaśnił, że od momentu otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, tj. od dnia 9 maja 2022 r., podejmował działania mające na celu załatwienie sprawy. Jednocześnie Powiatowy Inspektor podkreślił, że decyzją z dnia 15 września 2022 r., [...], rozstrzygnął przedmiotową sprawę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).
Ponaglenie – stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. – wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu, w jakim można później złożyć skargę na bezczynność.
W niniejszej sprawie S. K. pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. wniosła ponaglenie w sprawie wszczętej z urzędu w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, a ponaglenie to zostało rozpatrzone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora z dnia 16 sierpnia 2022 r., [...] Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., może między innymi zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wyrok dotyczący bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może, a w przypadku złożenia przez stronę skarżącą wniosku, powinien zawierać także rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny wymierzanej organowi lub sumy pieniężnej przyznawanej stronie skarżącej (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Należy zauważyć, że przed rozpoznaniem przez Sąd niniejszej skargi sprawa została rozstrzygnięta decyzją z dnia 15 września 2022 r., nr [...], [...], w której Powiatowy Inspektor nakazał S. K. i M. K. doprowadzenie części obiektu do stanu zgodnego z prawem (k. [...]-[...] akt administracyjnych). W sytuacji, gdy sprawa została załatwiona postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora do rozpoznania wniosku jako bezprzedmiotowe zostało umorzone zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt I. sentencji wyroku).
Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy naruszenie to nie miało charakteru rażącego.
W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy wszczętej z urzędu w dniu 11 stycznia 2021 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych (punkt II. sentencji wyroku). Bezczynność ta nastąpiła po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., II SA/Po [...], którego odpis został doręczony organowi wraz z aktami sprawy w dniu 9 maja 2022 r. (k. [...] akt administracyjnych).
Zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a. "termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia". Z uwagi na fakt, że akta doręczono organowi 9 maja 2022 r., a Sąd nie wyznaczył w wyroku terminu załatwienia sprawy, to stosuje się w tym zakresie odpowiednio art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Mając na uwadze powyżej przywołane przepisy należy stwierdzić, że organ miał obowiązek załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (tj. od dnia 9 maja 2022 r.), czyli do dnia 9 czerwca 2022 r. Natomiast organ rozstrzygnął niniejszą sprawę dopiero decyzją z dnia 15 września 2022 r., czyli po ponad 3 miesiącach po upływie terminu do jej załatwienia.
Jeśli organ uznałby, że sprawa jest szczególnie skomplikowana i wymaga dłuższego postępowania wyjaśniającego, powinien o tym powiadomić stronę, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., jednocześnie wyznaczając nowy termin jej załatwienia. Należy podkreślić, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor przeprowadził pierwsze działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy (do czego został zobowiązany w wyroku sądu) w postaci kontroli na działce nr [...] dopiero w dniu 15 czerwca 2022 r. (po wcześniejszym zawiadomieniu stron pismem z dnia 19 maja 2022 r.), a zatem już po upływie ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei pisma do stron dotyczące udzielenia wyjaśnień wystosował dopiero w dniu 28 lipca 2022 r.
Nie ulega wątpliwości, że z bezczynnością, wprost zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. (czyli bazowym terminie ustawowym) lub przepisach szczególnych, ani w terminie przedłużonym wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Z uwagi na fakt, że organ nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, miał obowiązek ją rozstrzygnąć do dnia 9 czerwca 2022 r., a zrobił to dopiero decyzją z dnia 15 września 2022 r. Jednocześnie nie zawiadomił strony o przyczynach dłuższego rozpoznania sprawy i nie ustalił nowego terminu jej rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 36 § 1 K.p.a.
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, to jest pod kątem, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru (punkt III. sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nie naruszający prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (nieco ponad 3 miesiące), a ponadto w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. należy wskazać, że Sąd nie znalazł w realiach sprawy podstaw do jego uwzględnienia i oddalił skargę w tym zakresie (punkt IV. sentencji wyroku). Jak wskazano już wyżej, bezczynność organu nie została oceniona jako bezczynność, która miałaby miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie akt administracyjnych można ustalić, że organ niewłaściwie rozplanował czynności postępowania (pierwszą czynność wyjaśniającą w postaci przeprowadzenia kontroli podejmując już po upływie terminu do załatwienia sprawy), niemniej nie może ujść z pola widzenia, że jeszcze przed przekazaniem skargi Sądowi doprowadzono do zrealizowania czynności najważniejszej: Powiatowy Inspektor wydał decyzję rozstrzygającą niniejszą sprawę. Można więc stwierdzić, że organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., lecz ani na moment wniesienia skargi, ani też w dniu wydania decyzji, przekroczenie ustawowego terminu nie było na tyle znaczące, aby zachodziła usprawiedliwiona potrzeba przyznania skarżącej swoistej i szczególnej "rekompensaty" za opieszałość administracji, jaką jest suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a.
Podsumowując, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wniosek strony skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt V. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. [...] akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości 100 zł (k. [...] akt sądowych).
Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.