II SAB/Gd 142/23

II SAB/Gd 142/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Irena Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Starosty Słupskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty Słupskiego w załatwieniu jego wniosku z 2 marca 2023 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych w miejscowości Pelplino, w gminie Ustka: z dnia 10 grudnia 2012 roku, nr 972/2012 znak AB-I-B.6740.1072.2012: z dnia 10 grudnia 2012 roku, nr 971/2012 znak AB-I-B.6740.1071.2012, z dnia 18 grudnia 2012 roku, nr 995/2012 znak AB-I-B.6740.1112.2012 oraz innych ewentualnych decyzji o pozwoleniu na budowę, znajdujących się w obszarze wyznaczonym przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 724 zwanej dalej ustawą o inwestycjach), od nieruchomości skarżącego, znajdującej się w miejscowości Pelplino w gminie Ustka, działki o nr ewid. [...]-[...].
Skarżący zarzucił naruszenie:
art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej k.p.a.). poprzez nierozpoznanie sprawy w terminie w wynikającym z art. 35 k.p.a.
art. 28 k.p.a., poprzez bezzasadne nieuznanie skarżącego za stronę postępowania,
art. 104 k.p.a., poprzez brak załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej,
• art. 64 k.p.a., poprzez bezpodstawne wezwanie do braków i doprowadzenie przez to do stanu bezczynności.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący zakwestionował stanowisko Starosty, że nie przysługuje mu status strony postępowania. Podniósł, że ustalenie interesu prawnego wymaga wszczęcia postępowania i rozstrzygnięcia w formie zaskarżalnej decyzji, nie zaś arbitralnego, nieuzasadnionego w żaden sposób stwierdzenia, że skarżący nie jest stroną postępowania. Starosta powinien był zatem wydać decyzje, która załatwiłaby sprawę, czego jednak nie uczynił, co powoduje że niewątpliwie jest bezczynny w rozpoznaniu sprawy. Okoliczność, że skarżący nie był stroną postępowań w dacie ich wydawania (chociaż z uwagi na oddziaływanie tych inwestycji powinien był być za nią uznany), nie zmienia okoliczności, że wskutek ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wydane pozwolenia na budowę wchodzą w sferę interesu prawnego skarżącego, czyniąc go stroną postępowania. Starosta nie ma zatem racji twierdząc, bez żadnego uzasadnienia, że skarżący nie jest stroną tych postępowań, bowiem inwestycje te, a nawet same pozwolenia, ograniczają prawa skarżącego.
Jako nieuzasadnione ocenił także skarżący wezwanie go do uzupełnienia braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż to Starosta jest w posiadaniu decyzji, których stwierdzenia wygaśnięcia domaga się skarżący.
Skarżący podkreślił, że Starosta Słupski, który z urzędu posiada wiedzę o ewentualnych decyzjach o pozwoleniu na budowę elektrowni, znajdujących się w obszarze wyznaczonym przez odległość opisaną we wniosku, nie może żądać skonkretyzowania danych dotyczących tych decyzji, ponieważ posiada tę wiedzę z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). W odniesieniu do tych decyzji organ nie może wzywać do sprecyzowania wniosku, ponieważ w wystarczający sposób, z uwzględnieniem wiedzy organu, skarżący wskazał decyzje o pozwoleniu na budowę, które powinny zostać wygaszone. W ocenie skarżącego to bezzasadne wezwanie po miesiącu od złożeniu wniosku miało wyłącznie na celu przedłużenie sprawy oraz zapobiegnięcie zarzutowi bezczynności.
Zdaniem skarżącego nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje nierozpoznanie sprawy w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie pozostaje w bezczynności. Podał, że wniosek wpłynął w dniu 7 marca 2023 r., w piśmie z 7 kwietnia 2023 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie numerów decyzji o pozwoleniu na budowę, co do których domaga się stwierdzenia wygaśnięcia. Odpowiedź skarżącego wpłynęła w dniu 25 kwietnia 2023 r, jednak nie zawierała danych, o które skarżący został wezwany. Organ w związku z nieuzupełnieniem wezwania pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, o czym poinformował skarżącego w piśmie z 22 czerwca 2023 r., wskazując jednocześnie, że w stosunku do decyzji z dnia 10 grudnia 2012 roku, nr 972/2012 znak AB-I-B.6740.1072.2012: z dnia 10 grudnia 2012 roku, nr 971/2012 znak AB-I-B.6740.1071.2012, z dnia 18 grudnia 2012 roku, nr 995/2012 znak AB-I-B.6740.1112.2012 wszczęte z urzędu zostały postępowania w celu stwierdzenia wygaśnięcia tych decyzji. Z uwagi na fakt, że skarżący nie jest stroną tych postępowań o czynnościach podejmowanych w ich ramach nie będzie informowany.
Starosta Słupski dodał, że w jego ocenie zawarte we wniosku skarżącego stwierdzenie cyt: "wszelkich innych ewentualnych decyzji o pozwoleniu na budowę, znajdującej się w obszarze wyznaczonym przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy od mojej nieruchomości, znajdującej się w miejscowości Pelplino", wymagało doprecyzowania. Zdaniem organu to skarżący musi wykazać, które według niego pozwolenia na budowę powinny zostać wygaszone i wykazać podstawę prawną złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia powyższych przepisów, w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 52 § 2b przywoływanego aktu, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W kontrolowanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia co prowadzi do wniosku, że spełnił warunki formalne do rozpoznania jego skargi.
Wyjaśnić należy na wstępie, że rozpoznając skargę "w granicach sprawy", jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie może uczynić przedmiotem swoich rozważań i ocen tych aspektów skargi, które powinny podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym.
Powyższe oznacza w niniejszej sprawie, że przedmiotem kontroli Sądu pozostaje tylko i wyłącznie czynność Starosty Słupskiego w postaci pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę - trzech określonych numerem i datą wydania oraz innych określonych odległością obiektu względem działek należących do skarżącego mierzoną według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Jednocześnie powyższe oznacza, że nie podlega ocenie Sądu stanowisko organu co do twierdzenia , że nie jest skarżący stroną postępowań wszczętych przez organ z urzędu. Ten element nie stanowił przedmiotu rozstrzygnięcia, był jedynie informacją organu zawartą w piśmie zawiadamiającym o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Kwestionować je może skarżący podejmując stosowne kroki prawne mające na celu przyznanie mu statusu strony w ramach prowadzonych przez organ postępowań.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wyrokowania. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przejawia się w niewydaniu przez organ, mimo ciążącego na nim obowiązku, przewidzianego prawem rozstrzygnięcia lub niepodejmowaniu czynności w sprawie w terminie do tego wyznaczonym. Bezczynność polega na tym, że organ nie dokonuje żadnych czynności w sprawie a także, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy również do czynienia gdy organ prowadząc postępowanie nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Staroście Słupskiemu bezczynność poprzez nierozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego z 2 marca 2023 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pozwalających na budowę elektrowni wiatrowych. Wyjaśnić należy, że na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy, a strona może wnieść jedynie skargę do sądu na bezczynność organu.
Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ocena, czy czynność organu w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., była prawidłowym sposobem zakończenia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę inwestycji scharakteryzowanych we wniosku z 2 marca 2023 r.
W tym kontekście istotną okolicznością jest, iż wniosek skarżącego z 2 marca 2023 r. dotyczył decyzji pozwolenia na budowę z dnia 10 grudnia 2012 roku, nr 972/2012 znak AB-I-B.6740.1072.2012: z dnia 10 grudnia 2012 roku, nr 971/2012 znak AB-I-B.6740.1071.2012, z dnia 18 grudnia 2012 roku, nr 995/2012 znak AB-I-B.6740.1112.2012, co do których organ poinformował, że postępowanie, o którego wszczęcie skarżący wnosi, już się toczy. Zostało wszczęte z urzędu. W takiej sytuacji jedynym sposobem załatwienia wniosku skarżącego było udzielenie przez organ informacji o treści, że postępowanie się toczy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nie jest możliwe kolejne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie. Informacja organu jest dla skarżącego wskazówką, że jeśli w jego ocenie został pominięty w czynnościach to jego aktywność winna zostać skierowana na uzyskanie dostępu do podejmowanych czynności w ramach już prowadzonego postępowania. Bezzasadne jest zaś wnioskowanie o wszczęcie postępowania, które jest prowadzone.
W powyższym zakresie Sąd ocenia działanie organu jako zgodne z prawem.
Przechodząc do oceny działania Starosty w zakresie tej części wniosku, co do której wystosowano do skarżącego wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zauważyć należy, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania do wszystkich braków wniosku o wszczęcie postępowania. Nie w każdym przypadku wystąpienia braków wniosku organ architektoniczno-budowlany władny jest - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tychże braków - do pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania. Z przepisu art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a także powinno być podpisane. Z kolei przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie na szczególną uwagę zasługuje obowiązek wnoszącego dotyczący takiego określenia żądania wniosku, żeby możliwe było nadanie mu biegu.
Niewątpliwie rolą organu administracji jest dążenie do ustalenia rzeczywistej intencji strony w przypadku, gdy wniesione przez nią podanie jest nieporadnie lub niejednoznacznie zredagowane, w szczególności nie wynika z niego jaki ma ono charakter oraz jakich czynności strona oczekuje od organu. W przypadku bowiem wszczęcia postępowania przez stronę, tylko ona określa przedmiot żądania, a nie organ, do którego podanie zostało skierowane. Organ nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. A zatem o treści żądania decyduje wyłącznie strona.
Sąd podziela stanowisko organu, że określenie przez skarżącego we wniosku, że wnosi o wszczęcie postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia "innych ewentualnych decyzji o pozwoleniu na budowę, znajdujących się w obszarze wyznaczonym przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 roku poz. 724 zwanej dalej ustawą o inwestycjach), od nieruchomości skarżącego, znajdującej się w miejscowości Pelplino w gminie Ustka, działki o nr ewid. [...]-[...]" nie stanowi wystarczająco precyzyjnego określenia pozwalającemu organowi na ustalenie jakich konkretnie decyzji dotyczy wniosek skarżącego. Skarżący formułując wniosek w taki sposób w istocie przerzucił na organ dokonanie wyboru w stosunku do jakich decyzji wnioskowane postępowanie ma zostać wszczęte, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązku precyzyjnego określenia przedmiotu żądania. Niezasadnie także domaga się skarżący określenia przedmiotu wniosku przez organ w uwagi na okoliczność, że organ ten prowadzi rejestr wydanych pozwoleń na budowę. Zwłaszcza, że skarżący wskazuje określoną cechę (odległość elektrowni wiatrowej od nieruchomości skarżącego), wedle której te pozwolenia na budowę mają zostać wybrane przez organ. A ta okoliczność wymaga podjęcia od organu czynności pomiarowych celem ustalenia przedmiotu wniosku skarżącego, co w istocie prowadzi do konieczności poczynienia przez organ ustaleń celem określenia przedmiotu żądania skarżącego. Jak już wyżej podkreślono, nie jest rolą organu prowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia treści żądania wnoszącego podanie. Obowiązek precyzyjnego określenia żądania spoczywa na wnoszącym. W sytuacji niejednoznacznego sformułowania wniosku Starosta prawidłowo wystosował do skarżącego wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o doprecyzowanie żądania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wobec nieuczynieniu zadość wezwaniu przez skarżącego organ miał pełne prawo do pozostawienia go bez rozpoznania.
Powyższa ocena działania organu czyni wniesioną do sądu skargę niezasadną.
Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.