II SAB/Gd 133/23

II SAB/Gd 133/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1042/24 - Wyrok NSA z 2024-09-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 10.000 (dziesięć tysięcy) złotych; V. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Gmina Miasta Gdańska wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 7 sierpnia 2020 r. Wojewoda Pomorski udzielił zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 -Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku.
Minister Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania Gminy, decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. uchylił w części decyzję Wojewody Pomorskiego i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałej zasadniczej części utrzymał decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy, wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1794/20, uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2020 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1080/21, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rozwoju i Technologii, decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. uchylił w części decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałej zasadniczej części utrzymał decyzję w mocy. Decyzją tą została objęta nieruchomość oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 8,9965 ha, położona w Gminie Miasta Gdańsk, obręb ewidencyjny nr [..].
Na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1280 ze zm.; dalej zwanej "Specustawą"), decyzji tej z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 18 ust. 3 Specustawy z dniem 15 grudnia 2021 r., tj. z dniem, w którym powyższa decyzja Wojewody Pomorskiego stała się ostateczna, przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.
Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Gdańsk-Północ w Gdańsku III Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że w dniu w którym powyższa decyzja stała się ostateczna właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Gmina Miasta Gdańska. Działy III i IV księgi pozostawały wolne od wpisów ograniczonych praw rzeczowych.
Pismem z dnia 9 października 2020 r. Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku poinformowało Wojewodę Pomorskiego o fakcie niezawarcia porozumienia z właścicielem przedmiotowej nieruchomości i wystąpiło o wszczęcie na podstawie art. 22 ust. 2 Specustawy postępowania w celu ustalenia wysokości odszkodowania.
W związku z powyższym, pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. Wojewoda Pomorski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie, postanowieniem z tej samej daty, organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, w związku z koniecznością ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda poinformował strony, że przewidywany termin zakończenia sprawy planowany jest do dnia 30 kwietnia 2021 r.
Pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Wojewoda, oczekując na opinię rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do dnia 31 sierpnia 2021 r.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. Wojewoda Pomorski nałożył na biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. G. karę grzywny w wysokości 50 zł, w związku z niewykonaniem w terminie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości i wezwał biegłego do dostarczenia operatu szacunkowego w terminie 7 dni od dnia odbioru niniejszego postanowienia. Jednocześnie, pismem opatrzonym tą samą datą, Wojewoda wyznaczył nowy planowany termin zakończenia postępowania do dnia 29 października 2021 r.
Następnie, w związku z oczekiwaniem na prawomocne rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju i Technologii w zakresie rozpoznania odwołania Gminy Miasta Gdańska od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r., pismem z dnia 29 października 2021 r. Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do dnia 31 stycznia 2022 r.
W dniu 15 stycznia 2022 r. biegły rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządził operat szacunkowy. Ze względu na konieczność dokonania analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz wszechstronnej oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego, w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. organ poinformował strony o konieczności wyznaczenia nowego terminu zakończenia postępowania do dnia 15 kwietnia 2022 r.
W wyniku przeprowadzonej oceny oraz konieczności usunięcia wszelkich uchybień zawartych w treści powyższej opinii, w dniu 18 marca 2022 r. biegły przedłożył w Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku operat szacunkowy z dnia 9 marca 2022 r., w którym oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 13.104.850,00 zł.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony postępowania o sporządzeniu operatu szacunkowego oraz o zebraniu w sprawie pełnego materiału dowodowego. Jednocześnie, w związku z koniecznością zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości realizacji podstawowych uprawnień procesowych, w tym możliwości zapoznania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Wojewoda poinformował, że zakończenie postępowania w uprzednio wskazanym terminie nie było możliwe. Z tego względu wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 lipca 2022 r.
Pismem z dnia 10 maja 2022 r. Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku wniosło uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego i przedłożyło operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., w którym wartość nieruchomości została określona na kwotę 3.789.900,00 zł. W ocenie inwestora w opinii tej została zastosowana jedyna możliwa metoda wyceny w przypadku tej nieruchomości, czyli metoda pozostałościowa, a uzyskana w ten sposób wartość odzwierciedla wartość nieruchomości.
Pismem z dnia 27 maja 2022 r. organ przekazał biegłemu M.G. uwagi do operatu szacunkowego, celem szczegółowego ustosunkowania się do nich.
Rzeczoznawca majątkowy M. G., w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r., szczegółowo i wszechstronnie odpowiedział na wniesione uwagi i zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Podtrzymał wszystkie ustalenia zawarte w treści operatu szacunkowego.
Pismem z dnia 15 lipca 2022 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony postępowania o uzupełnieniu materiału dowodowego o powyższe wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Jednocześnie poinformował strony postępowania, że na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 15 lipca 2020 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. B., sporządzonego na zlecenie Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku. Organ wyjaśnił, że ze względu na szczegółowo opisane nieprawidłowości i uchybienia opinia ta nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W tym samym piśmie Wojewoda Pomorski poinformował jednocześnie strony postępowania o zgromadzeniu całego materiału dowodowego. Z uwagi na konieczność zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości realizacji podstawowych uprawnień procesowych, w tym możliwości zapoznania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, Wojewoda poinformował, że załatwienie sprawy w uprzednio wskazanym terminie nie było możliwe. Wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 września 2022 r. Następnie, pismem z dnia 16 września 2022 r. Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2022 r.
Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku w piśmie z dnia 3 października 2022 r. ponownie zakwestionowało prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego autorstwa M. G., w szczególności w zakresie przyjętej metody wyceny. Inwestor wskazał przy tym, że zlecił sporządzenie operatu szacunkowego na podstawie metody wyceny przyjętej przez biegłego. Inwestor przedłożył operat szacunkowy z dnia 27 września 2022 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. B., w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 7.622.000,00 zł.
W związku z powyższym, pismami z dnia 31 października oraz 30 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski, z uwagi na konieczność dokonania analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz oceny wartości dowodowej przedłożonego operatu szacunkowego z dnia 27 września 2022 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. B., sporządzonego na zlecenie i przedłożonego przez inwestora, poinformował strony, że zakończenie niniejszego postępowania w terminie wcześniej wskazanym nie było możliwe. Z tego względu wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy odpowiednio do dnia 30 grudnia 2022 r. oraz 28 lutego 2023 r.
Pismem z dnia 14 października 2022 r. Gmina Miasta Gdańska złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Minister Rozwoju i Technologii w postanowieniu z dnia 22 listopada 2022 r. uznał, że Wojewoda Pomorski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia niniejszego postępowania.
Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. Wojewoda Pomorski poinformował strony postępowania o złożeniu operatu szacunkowego z dnia 27 września 2022 r. Jednocześnie zawiadomił, że na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz oceny wartości dowodowej tego operatu szacunkowego i w wyniku przeprowadzonej analizy uznał, iż opinia ta nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Poinformował ponadto o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się z nim oraz zgłoszenie ewentualnych uwag i wniosków oraz wyznaczył termin zakończenia sprawy do dnia 8 marca 2023 r.
Pismem z dnia 22 lutego 2023 r. Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku zakwestionowało dokonaną przez Wojewodę Pomorskiego ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 27 września 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. oraz podtrzymało złożone w toku postępowania zastrzeżenia do operatu szacunkowego z dnia 9 marca 2022 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.
Pismem z dnia 8 marca 2023 r. ze względu na stopień skomplikowania sprawy i wynikającą z tego konieczność pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego, Wojewoda Pomorski wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do dnia 30 czerwca 2023 r.
W związku z faktem, że operat szacunkowy z dnia 8 marca 2022 r. sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania utracił aktualność, Wojewoda Pomorski w dniu 15 marca 2023 r. rozesłał zapytanie do rzeczoznawców majątkowych wpisanych na listę biegłych prowadzoną przez Wojewodę Pomorskiego (oprócz M. G.), czy sporządzą wycenę przedmiotowej nieruchomości. Negatywnej odpowiedzi udzieliły 3 osoby, pozostali biegli nie odpowiedzieli.
Pismem z dnia 12 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się z prośbą o rozważenie możliwości zrzeczenia się przez Gminę Miasta Gdańsk odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
W związku z oczekiwaniem na odpowiedź Gminy Miasta Gdańska na pismo z dnia 12 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do dnia 30 listopada 2023 r.
W dniu 27 czerwca 2023 r. Wojewoda Pomorski zaprosił do składania ofert na wykonanie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości biegłych z prowadzonej listy (oprócz M. G.) oraz innych rzeczoznawców sporządzających operaty szacunkowe w postępowaniach odszkodowawczych, a w dniu 20 lipca 2023 r. wysłał zaproszenie również do Pomorskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych z prośbą o jego rozesłanie.
W skardze z dnia 31 lipca 2023 r. na bezczynność Wojewody Pomorskiego polegającą na niewydaniu decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 22 ust. 2 Specustawy Gmina wniosła o zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania decyzji o wysokości odszkodowania należnego skarżącej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 22 ust. 2 Specustawy. Wniosła ponadto o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem praw. Wniosła także o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego oraz o wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), jak również o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Końcowo wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazała, że w jej ocenie chronologia zdarzeń zaistniałych w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w sposób jasny wskazuje na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania, które niewątpliwie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że zgodnie z art. 22 ust. 2 Specustawy wysokość odszkodowania ustalana przez organ w drodze decyzji powinna nastąpić w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania (tj. od dnia 8 stycznia 2021 r.) niemniej jednak Wojewoda, mając świadomość nałożonego przez Specustawę obowiązku, w sposób umyślny ignoruje swoją powinność, ze szkodą dla skarżącej. Zdaniem Gminy także dokonana przez Ministra Rozwoju i Technologii ocena prowadzonego przez Wojewodę postępowania, dokonana na skutek wniesionego przez skarżącą ponaglenia na niezałatwienie sprawy oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, doprowadziła pośrednio do kolejnych rażących nadużyć proceduralnych po stronie organu. Skarżąca zwróciła uwagę, że po wydaniu przez Ministra postanowienia z dnia 22 listopada 2022 r. na skutek ponaglenia złożonego przez Gminę, postępowanie jest nadal prowadzone przez Wojewodę, a od wskazanej daty było przedłużane bez podania jakiejkolwiek podstawy merytorycznej jeszcze czterokrotnie. Stąd też za usprawiedliwiony należy uznać, zdaniem skarżącej, wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w oparciu o art. 155 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego Gmina zwróciła uwagę, że wprawdzie pismem z dnia 16 września 202 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 31 października 2022 r.) niemniej jednak pismo to zostało wysłane dopiero w dniu 10 października 2022 r. W ocenie skarżącej korelacja powyższych dat miała na celu stworzenie złudnego wrażenia o ciągłości postępowania i braku bezczynności. Skarżąca zwróciła uwagę, że uzasadnieniem wyznaczenia kolejnego, nowego terminu załatwienia sprawy była w ocenie organu konieczność zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości realizacji podstawowych uprawnień procesowych, w tym możliwości zapoznania się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącej, powyższe stwierdzenie rażąco naruszało reguły rządzące postępowaniem administracyjnym, nie znajdowało uzasadnienia w realiach prowadzonego postępowania, a ponadto było sprzeczne z wcześniejszym pismem Wojewody w tej sprawie z dnia 15 lipca 2022 r. Podniosła, że organ nie powiadomił stron o jakichkolwiek nowych dowodach, które wymagałyby ustosunkowania się przez strony. Zdaniem skarżącej, samo nadanie korespondencji datowanej na dzień 16 września 2022 r. niemalże miesiąc później świadczy o umyślnym przewlekaniu postępowania i bezczynności jakiej dopuścił się Wojewoda. Wielokrotne i nieuzasadnione korzystanie z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. umożliwiającego organowi wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, nie może być uznane za skuteczne w niniejszej sprawie. Samo bowiem informowanie stron o niezałatwieniu sprawy w danym terminie, nie chroni organu przed zarzutem bezczynności w postępowaniu.
Skarżąca zwróciła także uwagę, że w dniu 9 marca 2023 r. utracił ważność operat sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., z którego wynika wartość odszkodowania w wysokości 13.104.850,00 zł zaś organ, po upływie ponad dwóch lat od wszczęcia niniejszego postępowania zwrócił się do Gminy z prośbą o zrzeczenie się odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu, przedstawiając przebieg postępowania, organ w pierwszej kolejności wskazał, że do dnia 30 sierpnia 2023 r. (data sporządzenia odpowiedzi na skargę Gminy) do organu nie wpłynęła żadna oferta na wykonanie operatu szacunkowego. Wojewoda wyjaśnił, że wszystkie podejmowane przez organ czynności miały na celu uzyskanie rzetelnego materiału dowodowego i były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie miały one na celu przedłużania postępowania. Z tych powodów organ informował strony o braku możliwości dochowania terminu ustawowego, a następnie wyznaczonego w myśl art. 36 k.p.a. i wskazywał nowy termin zakończenia sprawy. Z powyższych względów, w ocenie organu, skargę Gminy uznać należy za nieuzasadnioną.
W piśmie procesowym z dnia 23 października 2023 r. skarżąca, podtrzymując zarzuty skargi, podniosła, że nie została powiadomiona przez organ o utracie ważności operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. Okoliczność powyższa została po raz pierwszy wskazana przez organ dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Wskazała, że działania Wojewody nie stanowiły podstawy przedłużania terminu zakończenia postępowania, gdyż organ w ogóle nie wskazywał na tą okoliczność w pismach kierowanych do Gminy, jako strony. Podkreśliła, że nawet w odpowiedzi na skargę organ nie wyjaśnił, dlaczego po utracie ważności operatu, który posiadał w aktach sprawy nie zwrócił się do tego rzeczoznawcy z wnioskiem o przedłużenie ważności operatu (stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n.) mimo, że z prośbą o rozważenie takiego działania i informację skarżąca zwracała się do Wojewody w piśmie z dnia 21 marca 2023 r. Skarżąca zwróciła także uwagę, że organ nie wyjaśnił też dlaczego wykluczył z postępowania rzeczoznawcę majątkowego, którego pracę (operat) dwukrotnie oceniał jako rzetelną. Zdaniem skarżącej podejmowane przez organ próby nawiązania kontaktu z innymi rzeczoznawcami należy ocenić jako kolejny przykład nierzetelnego i wadliwego postępowania, które w najmniejszym stopniu nie zmierza do zakończenia sprawy ustalenia odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej jako: "k.p.a.") bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.
Kontroli Sądu podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 8,9965 ha, położona w Gminie Miasta Gdańsk, obręb ewidencyjny nr [...]. Sąd podzielił przyjętą przez skarżącą kwalifikację w skardze, że w sprawie wystąpiła bezczynność.
W odniesieniu do stanu bezczynności należy wskazać, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Niedopełnienie tych obowiązków oznacza stan bezczynności, jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sprawa, w której wniesiono skargę na bezczynność toczyła się na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1280 ze zm.; dalej zwanej "Specustawą"). W art. 22 ust. 2 przewiduje ona, że jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (dalej jako: "Decyzja zezwalająca") stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania między inwestorem a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala Wojewoda Pomorski w drodze decyzji w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 37 § 4 k.p.a. Nie wydanie decyzji w terminie w nim określonym może być kwalifikowane jako bezczynność do której skutków zastosowanie będą miały przywołane wyżej przepisy k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało wszczęte w dniu 8 stycznia 2021 r. W zawiadomieniu określono jednocześnie termin załatwienia sprawy na dzień 30 kwietnia 2021 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania – w aktach organu administracji publicznej). Termin ten został przedłużony w sumie 10 razy (pisma z dnia: 29 października 2021 r., 31 stycznia 2022 r., 12 kwietnia 2022 r., 15 lipca 2022 r., 16 września 2022 r., 31 października 2022 r., 30 grudnia 2022 r., 17 lutego 2023 r., 8 marca 2023 r., 22 czerwca 2-23 r.). Niezależnie od wyznaczania kolejnych terminów nie doszło do załatwienia sprawy. Od momentu wszczęcia postępowania do momentu wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej upłynęło ponad 30 miesięcy.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że wskazany termin nie odpowiada okresowi bezczynności Wojewody Pomorskiego w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 22 ust. 2 Specustawy moment uzyskania przez Decyzję zezwalającą przymiotu ostateczności otwierał 2 miesięczny termin na uzgodnienie wysokości odszkodowania między inwestorem a podmiotem uprawnionym (podmiotami uprawnionymi). Po jego bezskutecznym upływie Wojewoda Pomorski mógł wszcząć postępowanie w którym odszkodowanie to miało być ustalone w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wszczęcie postępowania przed Wojewodą Pomorskiem w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone decyzją nieruchomości mogło być wszczęte dopiero po dwóch miesiącach od kiedy decyzja o zezwoleniu stała się decyzją ostateczną.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ma to znaczenie dla kwalifikacji stopnia bezczynności albowiem, jak była o tym mowa wcześniej, postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zostało wszczęte w dniu 8 stycznia 2021 r. Wszczynając je Wojewoda Pomorski nie zwrócił jednak uwagi, że od Decyzji zezwalającej wniesione zostało odwołanie Gminy Miasta Gdańsk po rozpoznaniu którego Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 28 sierpnia 2020 r. uchylił w części decyzję Wojewody Pomorskiego i w tym zakresie orzekł co do istoty, natomiast w pozostałej zasadniczej części utrzymał decyzję w mocy. W następstwie wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1794/20, uchylił decyzję Ministra Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2020 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1080/21). Konsekwencją oddalenia skargi kasacyjnej był "powrót" sprawy na etap postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r. uchylającą w części decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2020 r. i w tym zakresie orzekającą co do istoty (w pozostałej części decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Powyższe oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku stała się ostateczna w momentem wydania (w zasadzie doręczenia) decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 grudnia 2021 r. Dopiero ta decyzja zakończyła postępowanie odwoławcze i jest decyzja, od której należy liczyć termin 2 miesięcy na uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta została podpisana elektronicznie, co oznacza, że została doręczona za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. Możliwe jest zatem utożsamienie daty jej wydania z datą doręczenia. Ta okoliczności pozwala przyjąć, że termin 2 miesięcy, o którym mowa w art. 22 ust. 2 Specustawy upłynął w lutym 2022 r. Zakładając niezwłoczne wszczęcie postępowania termin na wydanie decyzji upływał w marcu 2022 r. i od tego terminu należy liczyć bezczynność w sprawie. Przyjmując, że postępowanie powinno być wszczęte w marcu 2022 r. (a nie jak przedwcześnie to uczyniono w styczniu 2021 r.) okres bezczynności liczyć należy od marca 2022 r. do sierpnia 2023 r. (17 miesięcy).
Mając na uwadze stwierdzony stan bezczynności i to, że organ nie załatwił sprawy do czasu rozstrzygania w sprawie skargi wniesionej przez Gminę Miasta Gdańsk, Sąd zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie 90 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu termin ten jest wystarczający dla przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji.
Kwalifikacja bezczynności z punktu widzenia jej charakteru uwzględniać musi, że przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tym kontekście Sąd poza wielokrotnym przekroczeniem wyznaczanych terminów wziął pod uwagę sposób prowadzenia przez organ postępowania. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz. U. UE. C. 2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).
Przypomnieć też należy, że Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) rozpoznając skargi na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do prawomocnego zakończenia. W sprawie Majewski przeciwko Polsce (wyrok z 11 października 2005 r., nr 52690/99) ETPCz negatywnie ocenił rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania z uwzględnieniem jedynie zachowania sądu niższej instancji w toczącym się w chwili wniesienia skargi etapie postępowania. ETPCz podkreślił, że przedmiotem oceny sądu rozpoznającego skargę był jedynie okres postępowania od chwili ponownego skierowania sprawy do sądu pierwszej instancji, co jest niezgodne ze standardami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału, który rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, uwzględnia cały okres trwania postępowania, od chwili jego rozpoczęcia do chwili wydania prawomocnego orzeczenia i obejmuje postępowanie przed sądami wszystkich instancji. Ocena naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji nie ogranicza się bowiem, według ETPCz, do konkretnego etapu postępowania, w szczególności postępowania przed sądem danej instancji, ponieważ o tym, czy prawo strony nie zostało naruszone decyduje łączny czas trwania postępowania, nawet jeśli poszczególnym jego etapom nie można przypisać cech przewlekłości (Beller przeciwko Polsce, wyrok z 1 lutego 2005 r., nr 51837/99). Podnoszona zatem przez stronę skarżącą okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie od 2014 r. miała wpływ na ocenę stanu bezczynności jako rażącego jak również została wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie w tej sprawie (do momentu wniesienia skargi) toczyło się przez 17 miesięcy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że nie uwzględnił momentu formalnego wszczęcia postępowania, a jedynie okres, w którym postępowanie to mogło się toczyć zgodnie z przepisami, co zostało wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że od zawiadomienia o wszczęciu postępowania do wniesienia skargi upłynęło 31 miesięcy. W trakcie (realnego) postępowania organ administracji publicznej aż 8-krotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy. Jako przyczyny wyznaczania dodatkowego terminu załatwienia sprawy wskazywano: konieczność zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości realizacji podstawowych uprawnień procesowych, w tym możliwości zapoznania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pisma z dnia: 12 kwietnia 2022 r., 15 lipca 2022 r. i 16 września 2022 r.), wyznaczenie terminu na zgłaszanie uwag i wniosków (pismo z dnia 17 lutego 2023 r.) konieczność dokonania analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz oceny wartości dowodowej (pisma z dnia: 31 października 2022 r., 30 grudnia 2022 r. i 8 marca 2023 r.) czy oczekiwanie na odpowiedź Gminy Miasta Gdańsk na pismo Wojewody dotyczące zrzeczenia się odszkodowania (przedłużenie terminu o 5 miesięcy – pismo z dnia 22 czerwca 2023 r.).
Biorąc pod uwagę, że w sprawie występowały tylko dwie strony – Gmina Miasta Gdańsk oraz inwestor – Muzeum II Wojny Światowej, który dwukrotnie przedkładał operaty szacunkowe, przedłużanie terminu załatwienia sprawy w celu zapoznania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez strony – w tym tą, która dowody te przedkładała, ocenić należy jako zamierzoną zwłokę w postępowaniu. Dodatkowo należy też zauważyć, że trzykrotnie wyznaczano nowy termin załatwienia sprawy z uwagi na konieczność dokonania analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz oceny wartości dowodowej. Jednocześnie jednak Wojewoda Pomorski w pismach z dnia 15 lipca 2022 r. i 17 lutego 2023 r. wskazywał, że operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. B. nie mogą stanowić podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość i szczegółowo uzasadniał swoją ocenę. Należy także podkreślić, że już w piśmie z dnia 15 lipca 2022 r. organ dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez M. G. i dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego przyjmując, że jego ustalenia w zakresie określania stanu i przeznaczenia nieruchomości cyt.: "należy jednoznacznie ocenić jako prawidłowe". Jak dalej stwierdzono "autor w treści opinii wykazał, że przeprowadzona przez niego analiza rynku wykonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a do porównań wzięto transakcje z odpowiednio zdefiniowanego rynku nieruchomości porównawczych obejmującego dzielnice miasta Gdańska położone w najbliższym otoczeniu przedmiotowej nieruchomości".
Powyższe oznacza, że w toku prowadzonego postępowania organ administracji publicznej z jednej strony wyznaczał dodatkowe terminy załatwienia sprawy powołując się na zapewnienie stronom możliwości zapoznania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań czy konieczność dokonania analizy zachowania wymogów formalnoprawnych oraz oceny wartości dowodowej, z drugiej strony – dokonywał kompleksowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego wskazując wyraźnie, który z przedłożonych operatów powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Skoro ocena zgromadzonego materiału dowodowego była możliwa do przeprowadzenia już w lipcu 2022 r. to wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy m.in. po to by dokonać oceny materiału dowodowego nosi znamiona rażącego uchylania się od załatwienia sprawy.
Na szczególną uwagę zasługuje przy tym pismo Wojewody Pomorskiego z dnia 12 maja 2023 r. skierowane do Prezydent Miasta Gdańska, w którym prowadzący postępowanie o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość Wojewoda zwraca się o rozważanie możliwości zrzeczenia się odszkodowania. Po ponad miesiącu oczekiwania na odpowiedź Wojewoda Pomorski uznał, że załatwienie sprawy w wyznaczonym terminie nie jest możliwe i wyznaczył nowy termin. Oceniając zgodność z prawem takiego działania należy zauważyć, że wyznaczony termin w żaden sposób nie przystaje do określonych w k.p.a. czy przepisach szczególnych terminów załatwienia sprawy i pozostaje w rażącej sprzeczności z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Ponadto, organ prowadzący postępowanie nie miał żadnych podstaw by domagać się od strony odpowiedzi na pytanie o to czy zamierza ona skorzystać ze swoich uprawnień czy też nie. Jeżeli Gmina Miasta Gdańsk nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość to oczywistym było, że nie zamierza takiego oświadczenia złożyć. Kierowanie do niej zapytania w tej sprawie i przedłużanie postępowania o kolejne sześć miesięcy (nowy termin przedłużający o 5 miesięcy załatwienie sprawy został wyznaczony ponad miesiąc po wysłaniu zapytania) świadczy wyłącznie o celowym i uporczywym unikaniu wydania w sprawie decyzji. Tym bardziej, że nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono z powodu oczekiwania na odpowiedź, której Gmina Miasta Gdańsk nie miała obowiązku udzielić.
Bezczynności w postępowaniu nie może też w żaden sposób usprawiedliwiać utrata aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez M. G. i rozesłanie przez Wojewodę Pomorskiego zapytania do innych rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie wyceny nieruchomości. W art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z zm.) przewidziano możliwość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Z akt sprawy nie wynikają powody z jakich organ administracji publicznej odstąpił od zastosowanie tego przepisu.
Przedstawione okoliczności sprawy dowodzą jednoznacznie, że Wojewoda Pomorski w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 8,9965 ha, położona w Gminie Miasta Gdańsk, obręb ewidencyjny nr [...] wywłaszczoną na podstawie Decyzji zezwalającej dopuścił się bezczynności. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu przyznanie sumy pieniężnej ma zawsze wymiar realnej dolegliwości finansowej, a określając jej wysokość Sąd powinien uwzględnić okoliczności faktyczne i prawne konkretnej sprawy. Stanowi ona swoiste zadość uczynienie za krzywdę jaką strona poniosła z powodu wadliwie działającej administracji. Określając dyrektywy jej wymiaru wskazuje się na konieczność oceny wartości uciążliwości, z którymi musiała borykać się strona w obronie swego interesu prawnego oraz skale bezsilności wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (J. P. Tarno, M. A. Król, Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2019 r., nr 1 (82), s. 20 – 22).
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
Sąd miał na uwadze, że wskutek długotrwałego prowadzenia postępowania w sprawie doszło do naruszenia interesu skarżącej przez pozbawienie ją wypłaty znacznego odszkodowania. W realiach rozstrzyganej sprawy naruszenie to jest tym bardziej naganne, że organ prowadzący postępowanie nie miał wątpliwości co do kluczowego dowodu w sprawie jakim był przygotowany na jego zlecenie operat szacunkowy. Żadne okoliczności nie uniemożliwiały zatem wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 10.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla skarżącej za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego procedowania przez Wojewodę Pomorskiego tej sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 4 wyroku.
Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Wyjaśnić należy, że mechanizm finansowania jednostek budżetowych powoduje, że w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu. Tę funkcję znacznie lepiej pełni przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które ponadto, a może przede wszystkim, jest w stanie zrealizować wynikający z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka obowiązek finansowego zadośćuczynienia. Jak wskazano w literaturze przedmiotu "Wymierzenie grzywny organowi administracji będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. (...). W budżetach tych jednostek, paragraf kary nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze budżetowi państwa przekazać. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm (w określonych przypadkach) istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego" (J. P. Tarno, Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy, Doradca Podatkowy z 2018 r., nr 2, s. 11-12).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu sądowego uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.