II SAB/Gd 131/23

II SAB/Gd 131/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie w części
Przyznano od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
Oddalono wniosek o wymierzenie grzywny (art. 149 par. 2 ustawy PoPPSA)
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. E. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w sprawie przebudowy obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku do załatwienia sprawy dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Jelitkowskiej 21 w Gdańsku, działka nr 60, obręb 008 w Gdańsku, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku dopuścił się w sprawie dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Jelitkowskiej 21 w Gdańsku, działka nr 60, obręb 008 w Gdańsku bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku na rzecz skarżącej Melissy Eldan sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku na rzecz skarżącej M. E. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. E. (dalej: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania, położonego przy ul. J. [...], działka nr [...], obr. [..] w Gdańsku.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a." w zw. z art. 12 § 1 tej ustawy, poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania ze zbędną zwłoką oraz niepoinformowanie skarżącej o kolejnych przekroczeniach terminów niezałatwienia sprawy wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania; art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz brak zachowania zasady bezstronności i równego traktowania; art. 37 § 5 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie w przedmiocie ponaglenia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania lub też ewentualnie zarzucam nieterminowe tj. ze zbędną zwłoką i przekroczeniem 7 dniowego terminu przekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia przez organ I instancji co narusza art. 37 § 4 k.p.a.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie - w terminie miesiąca od daty orzeczenia. Wniosła również o stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, czyli grzywny w wysokości 63 460 zł i o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do połowy kwoty wskazanej powyżej, czyli sumy pieniężnej w wysokości 31.730 zł.
Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że początek sprawy datuje się na 23 lipca 2014 r., kiedy to skarżąca poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) o samowolnej rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. J. [...] w Gdańsku przez H. S. Nielegalne prace budowlane w zakresie tego budynku były wykonywane od sierpnia 2013 r. do kwietnia 2014 r. Następnie, po przewlekle prowadzonym postępowaniu, organ I instancji rozstrzygnął sprawę decyzją z 11 stycznia 2018 r., błędnie orzekając o rzekomym braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Następnie została wydana decyzja przez organ odwoławczy z 2 sierpnia 2018 r., również błędna co do meritum. W związku z powyższym skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który orzekł w wyroku z 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 569/19), o uchyleniu obu powyższych decyzji. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 23 września 2020 r. wydał w sprawie wyrok (sygn. akt II OSK 1206/20), oddalając skargę kasacyjną organu.
Pomimo powyższych wyroków WSA i NSA, organ w dalszym ciągu prowadzi postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, i to w stopniu rażącym. Od prawomocnego wyroku NSA upłynęły bowiem prawie 3 lata, a postępowanie administracyjne w dalszym ciągu nie zostało przez PINB zakończone wydaniem decyzji, pomimo że zgromadzone dowody pozwalają na wydanie decyzji. Organ wyznaczał inwestorce H. S. coraz to nowe terminy na przedłożenie właściwych ekspertyz technicznych, pomimo że nie ma ku temu żadnych podstaw, narażając tym samym skarżącą na brak ochrony jej interesów prawnych. Takie procedowanie w przedmiotowej sprawie jest egzemplifikacją prowadzenia postępowania rażąco dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co stanowi przewlekłość w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wskazała też, że w związku z wniesionym przez nią ponagleniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 3 marca 2023 r. uznał, że działanie PINB w istocie jest przewlekłe.
Skarżąca podniosła, że stan naruszenia prawa w zakresie m.in. prawa budowlanego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów przeciwpożarowych, trwa już w tej sprawie ponad 8 lat, a organy nadzoru budowlanego pomimo orzeczeń sądów uchylających błędne decyzje tych organów nadzoru budowlanego, w dalszym ciągu nie zakończyły postępowania. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej dopuszczalnej prawem wysokości jest uzasadniony okolicznościami sprawy, długotrwałą i rażącą przewlekłością postępowania, pomimo dwóch orzeczeń sądowych PINB w dalszym ciągu nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie, pomimo, iż są ku temu przesłanki. Podobnie uzasadniony jest wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. gdyż przewlekłość wynikająca z zaniechań PINB godzi zarówno w praworządność oraz podstawowe zasady postępowania administracyjnego (jak zasada szybkości i pogłębiania zaufania), a jednocześnie jest wyrazem lekceważenia prawomocnego orzeczenia sądowego. Ponadto brak przywrócenia stanu zgodnego z prawem na nieruchomości sąsiedniej godzi w interesy skarżącej. Wobec powyższych faktów grzywna wymierzona organowi ma stanowić - poza samym stwierdzeniem przewlekłości i zobowiązaniem do przyspieszenia postępowania - napiętnowanie nagannej postawy organu oraz pewną dolegliwość za zaistniałą przewlekłość, zaś suma przyznana na rzecz skarżącej przynajmniej częściowe zrekompensowanie szkód i przede wszystkim zgodnie z funkcją tej instytucji krzywd spowodowanych takich stanem rzeczy. Skarżąca dodała, że H. S. nadal wynajmuje nielegalnie pokoje w pensjonacie przy ul. J. [...], bez wymaganej zgody Straży Pożarnej i dzieje się tak przy pełnej akceptacji PINB, który prowadzi postępowanie w sposób rażąco przewlekły, narażając tym samym na szwank interes publiczny, bezpieczeństwo ludzi i mienia (choćby nawet osób wynajmujących tam pokoje) oraz interes skarżącej polegający m.in. na istnieniu nielegalnie przebudowanego obiektu w pobliżu, zniszczenia terenów zielonych czyli deterioracji sąsiedztwa-ekologicznej, estetycznej oraz prawnej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: organ, PINB) w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi w zakresie zarzutu przewlekłości w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. J. [...] w Gdańsku, dz. nr [...], obr. [...], w pozostałym zakresie o jej oddalenie.
Przedstawiając stan sprawy organ wskazał, że sprawa była przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 569/19) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 23 września 2020r. sygn. akt II OSK 1206/20). Akta sprawy zostały przekazane organowi w dniu 12 lutego 2021 r.
Mając na uwadze powyższe organ przystąpił do wypełniania wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym celu:
pismem z dnia 21 maja 2021 r., nr PINB.7141.151.2014.JS-12 zawiadomiono H. S. o zaplanowanych na dzień 10 czerwca 2021 r. ponownych czynnościach kontrolnych,
w dniu 10 czerwca 2021r. przeprowadzono czynności kontrolne przy ul. J. [...] w Gdańsku,
następnie, jak wynika z akt sprawy dokonywano analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego co utrwalono w aktach sprawy w formie notatki służbowej z dnia 2 sierpnia 2021 r.,
postanowieniem nr PINB.7141.151.2014.JS-13 z dnia 8 października 2021r. zobowiązano H. S. do przedstawienia w Inspektoracie w terminie do dnia 31 stycznia 2022r. stosownej ekspertyzy technicznej,
w dniu 15 grudnia 2021 r. oraz 4 lutego 2022r. do Inspektoratu wpłynął wniosek o zmianę terminu dostarczenia ww. dokumentów,
w dniu 21 marca 2022r. do Inspektoratu wpłynęło pismo M. E. stanowiące wniosek o udzielenie odpowiedzi na jakim etapie jest postępowanie,
pismem z dnia 31 marca 2022r., nr PINB.7141.151.2014.JS.14 udzielono M. E. odpowiedzi,
następnie, co istotne dla przebiegu niniejszej sprawy doszło do zmiany osoby zajmującej stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku, dotychczas pełniący funkcję inż. W. W. z dniem 31 marca 2022r. przestał pełnić tę funkcję, zaś od dnia 4 kwietnia 2023r. na stanowisko powołany został obecny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w osobie mgr inż. M. S., w owym czasie trwała w związku z powyższym reorganizacja inspektoratu oraz zapoznawanie się z poszczególnymi sprawami,
- mając na uwadze powyższe, po dokładnym zapoznaniu z treścią przywołanych na wstępie wyroków oraz dwoma tomami akt sprawy zlecono przeprowadzenie w sprawie ponownych czynności kontrolnych w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego, a w dalszej kolejności wykonania wskazań zawartych w wydanych wyrokach,
zawiadomieniem nr PINB.7141.151.2014.JS.15 z dnia 26 kwietnia 2022r. poinformowano H. S. o zaplanowanych na dzień 12 maja 2022r. czynnościach kontrolnych,
w dniu 12 maja 2022r. przeprowadzono czynności kontrolne przy ul. J. [...] w Gdańsku dokonując aktualizacji stanu faktycznego, celem dalszego rozpatrywania,
po dogłębnej analizie akt w konfrontacji z ustalonym aktualnie stanem faktycznym nieruchomości postanowieniem nr PINB.7141.151.2014.JS.16 z dnia 14 czerwca 2022r. odmówiono zmiany postanowienia nr PINB.7141.151.2014.JS.13 z dnia 8 października 2021 r.,
następnie, z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną obowiązku organ skoncentrował się na wyegzekwowaniu obowiązku określonego w postanowieniu organu z dnia 8 października 2021r., nr PINB.7141.151.2014.JS-13 zobowiązującym H. S. do przedłożenia w Inspektoracie ekspertyzy technicznej przebudowanego ww. budynku wraz z uzgodnieniami rzeczoznawców ppoż. i hig.sanit.,
jeszcze w czerwcu 2022r. H. S., pomimo dotychczasowego niewykonania obowiązku, dobrowolnie stawiła się w Inspektoracie i zadeklarowała jednoznaczną chęć zadośćuczynienia ww. postanowieniu, co utrwalono w aktach sprawy w formie notatki służbowej z dnia 8 lipca 2022r.,
wezwaniem z dnia 12 lipca 2022r., nr PINB.7141.151.2014.JS.17 zobligowano H. S. do przedstawienia żądanej dokumentacji w terminie do dnia 30 września 2022r.,
ponieważ H. S. nie podjęła ww. korespondencji, powyższą czynność ponowiono wezwaniem z dnia 23 sierpnia 2022r., nr PINB.7141.151.2014.JS.18, określając termin do dnia 31 października 2022r.
w dniu 28 października 2022 r. H. S. przedłożyła w Inspektoracie 2 egz. projektu zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany,
następnie trwała analiza zgromadzonej dokumentacji co utrwalano w aktach sprawy notatkami służbowymi,
po zakończeniu analizy zgromadzonych dokumentów, ponieważ przedłożone opracowania nie spełniały wymagań zawartych w ww. postanowieniu organu, wezwaniem z dnia 7 lutego 2023r., nr PINB.151.2014.JS.20 wezwano H. S. do uzupełnienia dokumentacji w terminie do dnia 31 marca 2023r.,
pismem nr PINB.7141.151.2014.2014.KS.21 z dnia 24 lutego 2023r. przekazano organowi wyższej instancji ponaglenie złożone w niniejszej sprawie przez M. E.,
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku pismem nr WOP.771.1.8.2023.TA z dnia 3 marca 2023r. poinformował M. E., iż jej pismo nie wywiera żadnego skutku prawnego oraz że obecnie brak jest podstaw do interwencji organu wyższej instancji w trybie skargowym,
w dniu 30 marca 2023r. H. S. przedłożyła egzemplarz projektu zmiany sposobu użytkowania budynku na pensjonat, zwracając się z prośbą o wydłużenie terminu do złożenia kompletnej dokumentacji,
po przeanalizowaniu przedstawionych dokumentów, ponieważ zobowiązana udokumentowała, iż przystąpiła do realizacji obowiązku i wykazała jego częściową realizację organ wezwaniem z dnia 9 maja 2023r., nr PINB.7141.151.2014.JS.22 wezwał do uzupełnienia tej dokumentacji w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma
w dniu 12 czerwca 2023r. H. S złożyła ekspertyzę techniczną, prosząc o przedłużenie terminu jedynie do przedstawienia wymaganej ekspertyzy pożarowej do dnia 7 lipca 2023r.,
po przeanalizowaniu przedstawionych dokumentów, ponieważ zobowiązana udokumentowała, iż przystąpiła do realizacji obowiązku i wykazała jego większościową już realizację organ wezwaniem z dnia 11 lipca 2023r., nr PINB.7141.151.2014.JS.23 wezwał do ostatecznego uzupełnienia tej dokumentacji w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 lipca 2023r.
ostatecznie uzupełniona dokumentacja wpłynęła do organu w dniu 25 lipca 2023r.,
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023r., nr WOP.766.3.2023.TA postanowił stwierdzić, iż organ dopuścił się przewlekłości w przedmiotowej sprawie, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłość w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponadto organ wyższej instancji odmówił wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy,
- niezależnie od powyższego tutejszy organ dokonywał szczegółowej analizy złożonej przez H. S., obszernej ekspertyzy technicznej.
W tych okolicznościach w ocenie organu złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego po zwrocie akt przez Pomorski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wydał postanowienie zobowiązujące do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej, zaś następnie skoncentrował się na wyegzekwowaniu tego obowiązku od zobowiązanej a następnie do wydania w najbliższym możliwym terminie rozstrzygnięcia w sprawie. Co ważne, nie były to czynności pozorne czy też nieistotne dla sprawy bowiem to właśnie ekspertyza techniczna miała precyzować konkretne roboty budowlane do wykonania wraz z uzgodnieniami. W powyższym procesie organ starał się podejmować czynności w najbliższych możliwych terminach, biorąc pod uwagę, iż H. S. dokumentowała, iż faktycznie ten obowiązek realizuje. Niezależnie od tego organ nadzoru budowlanego analizował zgromadzoną dokumentację, mapy archiwalne i inne portale internetowe zawierające historyczne zapisy graficzne spornej nieruchomości, co dokumentowano w aktach sprawy. Organ nadzoru budowlanego również nie mnożył czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, ale ograniczył je wyłącznie do niezbędnego środka dowodowego, który zwyczajnie podlegał uzupełnieniu właśnie w takim celu, aby końcowe rozstrzygnięcie w sprawie było nie tylko kompleksowe, ale przede wszystkim transparentne. Do takiego właśnie rozstrzygnięcia w istocie doszło, bowiem organ po otrzymaniu ekspertyzy technicznej w dniu 27 lipca 2023r., niezwłocznie dokonał jej analizy oraz jeszcze pismem z dnia 8 sierpnia 2023r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przed wydaniem decyzji w sprawie. Decyzją nr PINB.7141.151.2014.JS.26 z dnia 1 września 2023 r. organ orzekł co do istoty sprawy.
Nie bez znaczenia dla terminu rozstrzygnięcia jest zaś charakter sprawy, ilość dowodów w sprawie, zmiany organizacyjne w organie związane ze zmianami kadrowymi, a także stopień skomplikowania sprawy, który należało określić jako wysoki, co uzasadnia wydana w sprawie końcowo decyzja. Ponadto organ wyjaśnił, że problematyka skuteczności oraz wydajności wykonywanych zadań spowodowana była wieloletnim odpływem najbardziej doświadczonych pracowników z sektora nadzoru budowlanego. Organ mimo wieloletnich prób pozyskania z rynku pracy osób z odpowiednim wykształceniem i doświadczeniem, jak również najwyższym zaangażowaniu aktualnie podległego zespołu stale mierzył się z zaburzeniem koordynacji procesów. Obiektywnie miało to znaczący wpływ na funkcjonowanie Inspektoratu. Ponadto z uwagi na znaczną ilość prowadzonych postępowań administracyjnych, przy rozpatrywaniu wniosków pierwszeństwo mają sprawy, w których istnieje udokumentowany stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.
W piśmie procesowym z dnia 5 października 2023 r. skarżąca odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymała w całości wszystkie dotychczasowe zarzuty. W jej ocenie wskazywane przez organ okoliczności dotyczące reorganizacji inspektoratu i problemów kadrowych, nie powinny stanowić uzasadnienia dla przewlekłości. Wskazano też, że wydana już po wniesieniu skargi decyzja nakładająca na H. S. (poprzednią właścicielkę przebudowanego obiektu) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, nie kończy jeszcze sprawy, a nadto jest wadliwa, w wyniku czego zostało wniesione odwołanie do organu II instancji. Przede wszystkim decyzja ta została skierowana nie do tych podmiotów, do których powinna ponieważ aktualnymi właścicielami nieruchomości (i to od kilku miesięcy) są już inne osoby i to one mają, jak wynika z księgi wieczystej, tytuł prawny do wykonania przedmiotowych obowiązków w zakresie odpowiedniej przebudowy. Powyższy błąd PINB prowadzi więc w istocie do jeszcze dalej idącego przedłużania postępowania, które trwa o co najmniej kilka lat za długo (nawet uwzględniając wszystkie okoliczności, na które powołuje się organ, a które nie mogą przecież stanowić usprawiedliwienia pod kątem zgodności z prawem działania organu). Skarżąca stwierdziła również, że problematyka przewlekłości postępowania jak również i bezczynności ma w przypadku gdańskiego PINB charakter poważny, powtarzalny i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego dowodzą inne sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6.
Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 775), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.
Kontroli Sądu podlegała terminowość załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w sprawie samowolnej przebudowy obiektu budowlanego. Sąd nie był przy tym związany zakwalifikowaniem przez stronę istniejącego stanu sprawy jako przewlekłego prowadzenia postępowania, rozstrzygnięcie bowiem z jakim stanem mamy do czynienia w danym konkretnym przypadku, tj. przewlekłością czy z bezczynnością organu, należy do Sądu rozpoznającego sprawę niezależnie od zarzutów skargi. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się w istocie bezczynności w podanym wyżej rozumieniu. Podnoszone natomiast przez stronę argumenty w zakresie przewlekłości postępowania, tj. nieuzasadnione okolicznościami sprawy przedłużanie czasu trwania postępowania, miały wpływ na uznanie tej bezczynności za mającą charakter rażący, o czym będzie dalej mowa.
W odniesieniu do pierwszej kwestii, tj. stwierdzenia stanu bezczynności, należy wskazać, że zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Niedopełnienie tych obowiązków oznacza stan bezczynności, jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z akt sprawy wynika, że terminy załatwienia sprawy wynikające z powyższych przepisów nie zostały przez organ dochowane. Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Akta sprawy po wydaniu wyroku NSA z dnia 23 września 2020 r. sygnatura akt II OSK 1206/20 oddalającego skargę kasacyjną WINB od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 lutego 2019 r. sygnatura akt II SA/Gd 569/19 wpłynęły do PINB w dniu 12 lutego 2021 r. Zakładając, że sprawa jest sprawą szczególnie skomplikowaną, od tej daty należało liczyć dwumiesięczny termin na jej załatwienie. Niewątpliwie w terminie tym organ decyzji nie wydał, nie wyznaczył też nowego terminu rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Sytuacja ta oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.
Mając na uwadze, że organ załatwił sprawę wydając decyzję w dniu 1 września 2023 r. tj. po dniu wniesienia skargi, ale przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt 1 wyroku).
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał przy tym na uwadze, że przesłanki stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), nie zostały przez ustawodawcę określone precyzyjnie. Ustawodawca w tym zakresie pozostawił sądom administracyjnym szeroki margines uznania przez zastosowanie zwrotu niedookreślonego - rażące naruszenie prawa. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Przy ocenie czy naruszenie prawa jest rażące bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia, aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tym kontekście Sąd wziął pod uwagę sposób prowadzenia przez organ postępowania. Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14 i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).
Przypomnieć też należy, że Europejski Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) rozpoznając skargi na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, bierze pod uwagę czas trwania postępowania od jego rozpoczęcia do prawomocnego zakończenia. W sprawie Majewski przeciwko Polsce (wyrok z 11 października 2005 r., nr 52690/99) ETPCz negatywnie ocenił rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania z uwzględnieniem jedynie zachowania sądu niższej instancji w toczącym się w chwili wniesienia skargi etapie postępowania. ETPCz podkreślił, że przedmiotem oceny sądu rozpoznającego skargę był jedynie okres postępowania od chwili ponownego skierowania sprawy do sądu pierwszej instancji, co jest niezgodne ze standardami wynikającymi z orzecznictwa Trybunału, który rozpoznając zasadność zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, uwzględnia cały okres trwania postępowania, od chwili jego rozpoczęcia do chwili wydania prawomocnego orzeczenia i obejmuje postępowanie przed sądami wszystkich instancji. Ocena naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji nie ogranicza się bowiem, według ETPCz, do konkretnego etapu postępowania, w szczególności postępowania przed sądem danej instancji, ponieważ o tym, czy prawo strony nie zostało naruszone decyduje łączny czas trwania postępowania, nawet jeśli poszczególnym jego etapom nie można przypisać cech przewlekłości (Beller przeciwko Polsce, wyrok z 1 lutego 2005 r., nr 51837/99). Podnoszona zatem przez stronę skarżącą okoliczność prowadzenia postępowania w sprawie od 2014 roku miała wpływ na ocenę stanu bezczynności jako rażącego jak również została wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 2014 roku. Zainicjowane zostało przez skarżącą pismem z 23 lipca 2014 r. informującym PINB o samowolnej rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania (przystosowania pomieszczeń budynku do celów wynajmu) budynku przy ul. J. [...] w Gdańsku przez jego właścicielkę - wykonanych od sierpnia 2013 r. do kwietnia 2014 r. Jej zdaniem zmianie uległa bryła budynku, tj. zburzona została część tarasu od frontu budynku oraz zlikwidowany został wjazd do garażu. Budynek przystosowano do wynajmu pokojów gościnnych. W miejscu terenów zielonych została położona kostka brukowa.
Decyzją z 2 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 stycznia 2018 r. orzekającą o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Obie powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r., sygnatura akt II SA/Gd 569/19.
Sąd wskazał, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku z mieszkalnego i kawiarni na pensjonat miała miejsce, a wynika to z opisu technicznego załączonego do pierwotnego pozwolenia na budowę, gdzie wskazane zostało, że zamiarem inwestorki była budowa budynku mieszkalnego z lokalem usługowym w postaci kawiarni. Brak jest dokumentu potwierdzającego zgodną z prawem zmianę sposobu użytkowania, zwłaszcza, że zamiana funkcji mieszkalnej i kawiarni na funkcje pensjonatową wymagała robót budowlanych obejmujących przebudowę ścian i instalacji. Z przedłożonej do akt sprawy przez inwestorkę ekspertyzy wynika jednoznacznie, że w na parterze budynku znajduje się 5 pokoi na wynajem oraz 5 łazienek. Na piętrze znajdują się 4 pokoje i 3 łazienki. Już z tego układu pomieszczeń jednoznacznie wynika, że obiekt nie pełni funkcji mieszkalnej, a pensjonatową.
Dalej Sąd wskazał, że w ramach rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 51 ust. 1 konieczne będzie ustalenie jakie roboty należy wykonać celem przywrócenia funkcji mieszkalnej na piętrze oraz jakie roboty celem doprowadzenia do zgodności z prawem istnienia funkcji pensjonatowej na parterze. W toku postępowania organ I instancji wzywał inwestorkę do przedłożenia opinii biegłego z zakresu pożarnictwa oraz branży sanitarnej, jednak ostatecznie nie wyegzekwował przedłożenia tej dokumentacji. Dopuściły tym samym organy obu instancji do trwania stanu naruszania przepisów przeciwpożarowych mając świadomość, że budynek o funkcji pensjonatowej stanowi obiekt zamieszkania zbiorowego istnieją zatem wobec niego podwyższone rygory celem zapewnienia przebywającym tam osobom bezpieczeństwa. Załączona do akt sprawy opinia jednoznacznie wskazuje, że brak odpowiednich zabezpieczeń stanowi zagrożenie dla przebywających tam osób.
Ponadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania potencjalnej zmiany bryły budynku oraz zgodności istniejącego obiektu i zagospodarowania działki z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej i miejsc parkingowych.
W ramach wskazań co do dalszego postępowania Sąd nakazał m.in. dokonanie oceny czy w tej sprawie obiektywnie istnieje techniczno-prawna możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zwłaszcza w kontekście opinii rzeczoznawcy do spraw pożarowych i higienicznosanitarnych. Zwrócił też organom uwagę, że w toku postępowania wyważyć należy interesy wszystkich stron postępowania i mieć także na uwadze zasadne oczekiwanie innych stron, poza inwestorem, do szybkiego zakończenia postępowania i informowanie tych stron o zwłoce w załatwieniu sprawy. Oznacza to, że terminy realizacji poszczególnych czynności wyznaczane rzez organ muszą z jednej strony dawać zobowiązanemu możliwość realizacji tych obowiązków, a z drugiej strony dawać także skarżącej poczucie, że terminy te nie są na tyle odległe, aby mogła mieć poczucie pomijania jej interesu w sprawie.
Wyrok ten po uprawomocnieniu wpłynął do organu I instancji w dniu 12 lutego 2021 r. Mimo, że w wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał na konieczność wezwania inwestorki do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z uzgodnieniami rzeczoznawców ds. przeciwpożarowych i sanitarnych oraz zwrócił uwagę na konieczność szybkiego zakończenia postępowania i informowania stron o zwłoce w załatwieniu sprawy – organ z niewiadomych przyczyn postanowienie zobowiązujące inwestorkę do przedłożenia tej ekspertyzy wydał dopiero w dniu 8 października 2021 r., tj. po 8 miesiącach od otrzymania akt sprawy. Zwłoka ta nie była niczym usprawiedliwiona. W okresie pomiędzy otrzymaniem akt sprawy a wydaniem tego postanowienia jedyne czynności jakie organ wykonał to przeprowadzenie oględzin nieruchomości (w dniu 10 czerwca 2021r., czyli po upływie 4 miesięcy od wpływu akt sprawy i jednocześnie już po upływie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. terminu załatwienia sprawy) oraz notatka z analizy akt sprawy sporządzona w dniu 8 sierpnia 2021 r., co wszak nie można uznać ani za niezbędne dla wydania tego postanowienia ani za dokonane z odpowiednią terminowością. Jednocześnie konieczność pozyskania tej ekspertyzy była zasadniczym powodem tamującym sprawny przebieg postępowania, organ zatem powinien czynności zmierzające do pozyskania tej ekspertyzy potraktować priorytetowo, wiadomo bowiem, że sporządzenie takiej ekspertyzy nawet dla inwestora nieunikającego współpracy z organem, będzie wymagało pewnego czasu. Nawet jeśli zgodzić się z argumentacją organu, że deklarowanie przez inwestorkę chęci wykonania postanowienia powodowało kolejne przedłużenia wyznaczanego jej terminu do przedłożenia tej ekspertyzy, nie tłumaczy dlaczego postanowienie to wydane zostało dopiero po 8 miesiącach od otrzymania akt sprawy mimo że dotyczyły ono kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii ani tego, dlaczego po przedłożeniu przez inwestorkę projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego (co miało miejsce w dniu 28 października 2022 r.) organ dopiero po ponad 3 miesiącach zareagował na fakt, że dokumentacja ta nie zawierała żądanej ekspertyzy technicznej dotyczącej przebudowy budynku jednorodzinnego na pensjonat wraz z uzgodnieniami rzeczoznawców przeciwpożarowych i sanitarnych, wzywając inwestorkę w dniu 7 lutego 2023 r. do uzupełnienia tej dokumentacji. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę postępowanie inwestorki skutkujące przedłużaniem postępowania – np. składanie wniosków o przedłużenie terminu do wykonania postanowienia bez uzasadnienia, składanie częściowej dokumentacji – organ powinien był rozważyć możliwość skorzystania z przysługujących mu narzędzi wymuszających na inwestorce wykonanie nałożonego na nią zobowiązania, wynikających np. z art. 91 i 92 ustawy Prawo budowlane. Sąd zgadza się z zarzutami skargi, że organ nie przyłożył należytej wagi do uwzględnienia interesu nie tylko inwestora, ale też strony skarżącej w postępowaniu, którego celem jest usunięcie stanu naruszenia prawa w zakresie m.in. prawa budowlanego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów przeciwpożarowych. Postępowanie to trwa już ponad 8 lat, a organy nadzoru budowlanego pomimo orzeczeń sądów uchylających błędne decyzje tych organów nadzoru budowlanego, na dzień wniesienia skargi nie zakończyły postępowania.
Sąd dostrzega, że na czas trwania postępowania miała wpływ postawa inwestorki, niemniej jednak nie była to jedyna przyczyna tego stanu rzeczy. Analiza podejmowanych przez organ czynności prowadzi bowiem do wniosku, że nie zawsze były one wykonywane z niezbędną koncentracją. Biorąc zatem pod uwagę czas trwania postępowania w kontekście jego celu, jakim jest usunięcie stanu naruszenia prawa w zakresie m.in. prawa budowlanego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów przeciwpożarowych, fakt wydania wyroków sądowych wskazujących kierunek postępowania, wielokrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na rozpatrzenie sprawy, opieszałość, nieefektywne podejmowanie czynności, brak informowania o przyczynach zwłoki i o nowym terminie załatwienia sprawy, Sąd uznał że bezczynność organu miała z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazane przez organ okoliczności dotyczące reorganizacji pracy inspektoratu i problemów kadrowych, jakkolwiek niekwestionowane, nie mogą wpływać na odmienną oceną prawną zaistniałego stanu bezczynności. Nie jest więc przyczyną niezależną od organu brak obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego sprawę (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13). Problemy kadrowe zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 października 2023 r., III SAB/Wr 76/23).
Powyższa ocena skutkowała przyznaniem od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie popadał w stan bezczynności. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.), jakiego skarżący doznał na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1029/21). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, tj. dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19).
Sąd miał na uwadze, że w samowolnie przebudowanym budynku prowadzona była działalność polegająca na wynajmie pokoi, a postępowanie miało na celu upewnienie się, że bezpieczeństwo osób w tym budynku przebywających nie jest zagrożone. Sprawne przeprowadzenie postępowania niewątpliwie pozostawało w interesie publicznym. Sąd uwzględnił też argumenty skarżącej, że wskutek długotrwałego prowadzenia postępowania w tej sprawie doszło do naruszenia jej interesu poprzez konieczność znoszenia faktu istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie nielegalnie przebudowanego obiektu, zniszczenia terenów zielonych czyli deterioracji sąsiedztwa - ekologicznej, estetycznej oraz prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2.000 zł stanowić będzie rekompensatę dla skarżącej za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego procedowania przez PINB tej sprawy, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku.
Sąd oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny. Wyjaśnić należy, że mechanizm finansowania jednostek budżetowych powoduje, że w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu. Tę funkcję znacznie lepiej pełni przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które ponadto, a może przede wszystkim, jest w stanie zrealizować wynikający z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka obowiązek finansowego zadośćuczynienia. Ten problem zauważył J.P. Tarno, który stwierdza, że: "Wymierzenie grzywny organowi administracji będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. (...). W budżetach tych jednostek, paragraf kary nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze budżetowi państwa przekazać. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm (w określonych przypadkach) istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego" (J. P. Tarno, Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy, Doradca Podatkowy z 2018 r., nr 2, s. 11-12).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu sądowego uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).