VIII SAB/WA 64/22

VIII SAB/Wa 64/22 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Renata Nawrot /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie zapewnienie dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem 22 września 2022 r. z A. W. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej organ) polegającą na niewykonaniu przez niego czynności nakazanych prawem tj. na zapewnieniu dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy P. zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2. i pkt 2.3 załącznika nr 1 a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 październik 20220 R. w sprawie zbioru danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz 1916) w zw. z art. 67c ust. 3 oraz art. 67a – 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503).
W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wójt nie zapewnia dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania, zgodnie z obowiązkiem nałożonym ww. przepisami. Pod wskazanym na Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych adresem URL usługi pobierania dotyczącym zbioru danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest dostępny żaden obiekt, w tym zbiór danych przestrzennych dla planów miejscowych. Zdaniem skarżącej, brak zapewnienia przez organ dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej jako, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wskazać jednocześnie należy, iż każda wniesiona do sądu administracyjnego skarga podlega w pierwszej kolejności ocenie pod względem jej dopuszczalności tzn. czy ze względu na przedmiot zaskarżenia (akt, czynność lub zaniechanie organu) może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd, czy też zakwestionowane w niej akty lub czynności takiej sądowej kontroli z woli ustawodawcy nie podlegają.
Skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi, którą można wnieść na określone w przepisach prawne formy działania organów administracji publicznej.
W cytowanych wyżej przepisach wymieniono te prawne formy działania administracji publicznej, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Są to: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
Zatem poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bezczynność organów administracji publicznej w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności
z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność dopuszczalna jest tylko
w tych przypadkach, w których organy, stosownie do przepisów prawa zobowiązane będą do wydania decyzji lub określonych kategorii postanowień, bądź też innych aktów lub czynności, określonych w pkt 4 cytowanego przepisu, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w prawem przewidzianym terminie.
Dlatego też w pierwszej kolejności należało ocenić, czy z uwagi na treść żądania zawartego w piśmie skarżącej zatytułowanego "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z 18 lipca 2022 r., Wójt zobowiązany był wydać akt lub podjąć określoną czynność, której zaniechanie aktualizowałoby dopuszczalność skargi na bezczynność tego organu, w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Z ww. pisma skarżącej, wynika, że zarzuca ona organowi bezczynność polegającą na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych Gminy, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch obiektów przestrzennych - rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego, zaś sam zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.
Zgodnie z nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 782), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214).
Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych
w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, że akt lub czynność
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne ma tą wyróżniającą je cechę, że nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji. Musi też istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową) a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 194/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, jeżeli zawiera pięć elementów: 1) nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, 2) charakteryzuje się podwójną konkretnością, a więc jest skierowany do konkretnego adresata znajdującego się w określonej, jednostkowej sytuacji porwanej, 3) posiada publicznoprawny charakter, a więc jest sprawą z zakresu administracji publicznej, 4) skierowana jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjne i służbowo organowi wydającemu akt, 5) dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa (por. A. Skoczylas, w: K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 151–152). Do tego rodzaju aktów możemy zaliczyć m.in. czynności materialno-techniczne, akty rejestracji lub wykreślenia z rejestru (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, Legalis).
Wskazać zatem należy, iż udostepnienie danych przestrzennych ma charakter generalny, nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu i następuje ex lege w wyniku obowiązku nałożonego na organy władzy publicznej na nie w art. 67a-67c u.p.z.p., co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Organ nie wydaje więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonuje czynności jako organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu.
Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Adresatami tej czynności są: w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego województwa – marszałek województwa,
a w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dodatkowo czynność ta powoduje jedynie, iż informacje zostaną zamieszczone w zbiorach danych przestrzennych i w istocie do tego sprowadzają się jej skutki. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.
Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. (zob. postanowienia WSA w Gdańsku: z dnia 20 września 2022 r. II SAB/Gd 92/22, z dnia 30 września 2022 r., II SAB/Gd 96/22; WSA w Białymstoku z dnia: 29 września 2022 r., II SA/Bk 658/22 i II SA/Bk 663/22; WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2022 r., II SAB/Sz 233/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec ustalenia, że prawidłowość prowadzenia rejestrów publicznych
w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić należało, że wykluczone jest również rozpoznawanie skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji