II SAB/Gd 128/23

II SAB/Gd 128/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn w przedmiocie szacowania szkód łowieckich 1. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn do rozpoznania pisma skarżącego J. B. z dnia 27 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn w sprawie szacowania szkód łowieckich wyrządzonych przez dziki.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 2 sierpnia 2021 r. J. B. złożył w Nadleśnictwie Kwidzyn wniosek o szacowanie szkody wyrządzonej przez zwierzynę leśną w uprawie rolnej pszenicy ozimej na powierzchni 2 ha w miejscowości Nowa Wieś, w gminie Sztum.
Szacowanie szkody, w którym uczestniczył skarżący, a także przedstawiciele Nadleśnictwa Kwidzyn oraz Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, odbyło się w dniu 6 sierpnia 2021 r.
Z protokołu szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r. wynika, że obszar całej uprawy wynosił 2 ha, zaś obszar uprawy, która została uszkodzona 0,32 ha. Wskazano, że doszło do 100% zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze. Wartość odszkodowania ustalono na kwotę 2000,32 zł, uwzględniając, że rozmiar szkody wyniósł 2,24 t (przewidywany plon z uszkodzonego obszaru), zaś cena za 1 t wynosiła 893 zł. Kwota ta została pomniejszona o wartość kosztów nieponiesionych – 133,24 zł. W ten sposób ustalono wysokość odszkodowania na kwotę 1867,08 zł. Zgodnie z protokołem szacowania kwota miała zostać przelana na konto skarżącego. Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników, w tym skarżącego, bez zastrzeżeń.
W piśmie z 27 grudnia 2021 r. zatytułowanym jako "pismo przedprocesowe" skierowanym do Nadleśnictwa Kwidzyn, skarżący zwrócił się z prośbą "o ponowne przeanalizowanie protokołu szacowania szkody nr [...]", przedstawiając zastrzeżenia co do sposobu ustalenia przysługującego mu odszkodowania. Wyjaśnił, że po tym, jak został poinformowany, iż szacowanie szkody odbędzie się w dniu 6 sierpnia 2021 r., starał się przyspieszyć ten termin z uwagi na planowane na 5 sierpnia skoszenie części upraw udostępnionym kombajnem. Skarżący zarzucił także, że odszkodowanie nie zostało mu wypłacone w wymaganym terminie 7 dni, a dopiero po upływie 32 dni.
W odpowiedzi, pismem z 20 stycznia 2022 r., Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn, powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1683 ze zm.), opisał sposób postępowania przy ustalaniu odszkodowania za szkody łowieckie wskazując przy tym, że zgodnie z art. 46d ust. 1 i art. 46f Prawa łowieckiego, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (w przypadku obwodu wyłączonego z wydzierżawiania jakim jest OHZ) przysługuje odwołanie do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku, a odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu szacowania. Jednocześnie, Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn, po przeanalizowaniu protokołu szacowania oraz "roszczeń" skarżącego stwierdził, że "nie widzi podstaw oraz przesłanek do zmiany wysokości odszkodowania". Jednocześnie Nadleśniczy zauważył, że wypłaty odszkodowania dokonuje się w terminie 30 dni od dnia sporządzenia protokołu z szacowania ostatecznego. W niniejszej sprawie wypłata odszkodowania nastąpiła w dniu 8 września 2021 r.
Następnie skarżący skierował do Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn pisma z dnia 12 lipca 2022 r. oraz 28 lipca 2022 r., w których ponownie wskazał zastrzeżenia co do przeprowadzonego szacowania szkody, a także zażądał m.in. wypłaty odszkodowania w wysokości 7 520 zł. Organ udzielił odpowiedzi na powyższe pisma w dniach 19 lipca 2022 r. i 17 sierpnia 2022 r. wskazując, że brak jest podstaw do wypłaty wskazanej przez skarżącego kwoty. Nadleśniczy dodał ponadto, że zastrzeżenia i uwagi skarżącego trudno uznać za uzasadnione, tym bardziej, że skarżący nie wnosił ich na etapie sporządzania protokołu szacowania szkody, jak również nie wniósł odwołania do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku.
W dniu 19 maja 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie dotyczące niezałatwienia w terminie sprawy zainicjonowanej jego wnioskiem z dnia 27 grudnia 2021 r. w sprawie oszacowania i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za straty wyrządzone w zasiewach pszenicy ozimej przez zwierzynę leśną. W ocenie skarżącego, złożenie wniosku z dnia 27 grudnia 2021 r., dotyczące zmiany wysokości odszkodowania oznacza, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn, pomimo upływu terminów wynikających z k.p.a. nie zakończył zaś przedmiotowego postępowania.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku stwierdził, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn nie dopuścił się bezczynności. Organ wyjaśnił bowiem, że kwestionowanie ustaleń odszkodowawczych z podpisanego protokołu ostatecznego po terminie określonym ustawowo uniemożliwia ponowne podjęcie działań administracyjnych przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn.
W dniu 10 lipca 2023 r. skarżący wniósł bezpośrednio do Sądu skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn w szacowaniu szkód, a także "bezprawne pozaterminowe wypłacanie odszkodowania".
Ustosunkowując się do skargi w odpowiedzi 2 sierpnia 2023 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, brak jest jakichkolwiek cech bezczynności. Nadleśniczy wyjaśnił, że sposób postępowania w przypadku szkód łowieckich został precyzyjnie określony w Prawie łowieckim oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych, o czym informowano wielokrotnie poszkodowanego w toku sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z prawem).
Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Skargą wniesioną w niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn w sprawie jego wniosku z dnia 27 grudnia 2021 r. o ponowne przeanalizowanie protokołu szacowania szkód łowieckich.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił powyższego wymogu, kierując pismem z dnia 19 maja 2023 r. ponaglenie do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia. Dokumentacja zgromadzona w niniejszej sprawie potwierdza, że ponaglenie zostało wniesione, a więc skarga w niniejszej sprawie jako formalnie dopuszczalna umożliwiała sądową kontrolę zarzucanego organowi stanu bezczynności.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza,
czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu
na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania.
W ocenie Sądu, Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pisma skarżącego z 27 grudnia 2021 r. Sposób działania organu potwierdza, że pozostawał on w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Należy zauważyć, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie dokonywana jest w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1683 ze zm.), w której przewidziano specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurę. Jak wynika z art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego, szacowania szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny oraz przy wykonywaniu polowania, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego, przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, właściciela albo posiadacza gruntów rolnych na terenie których wystąpiła szkoda. Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym o ustalenie wysokości odszkodowania, składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego (art. 46 ust. 3 Prawa łowieckiego). Zgodnie z art. 46 ust. 6 Prawa łowieckiego, szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego, przy czym oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (art. 46a ust. 2 Prawa łowieckiego), a niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego). Natomiast według art. 46c ust. 2, szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3. Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego).
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 2 sierpnia 2021 r. J. B. złożył w Nadleśnictwie Kwidzyn wniosek o szacowanie szkody wyrządzonej przez zwierzynę leśną w uprawie rolnej pszenicy ozimej na powierzchni 2 ha w miejscowości Nowa Wieś, w gminie Sztum. Szacowanie szkody, w którym uczestniczył skarżący, a także przedstawiciele Nadleśnictwa Kwidzyn oraz Pomorskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Lubaniu, odbyło się w dniu 6 sierpnia 2021 r. W protokole szacowania ostatecznego nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r. (podpisanym przez wszystkich uczestników, w tym skarżącego, bez zastrzeżeń) ustalono wysokość odszkodowania na kwotę 1867,08 zł. Wskazano także, że kwota ta ma zostać przekazana na konto skarżącego.
W piśmie z 27 grudnia 2021 r. zatytułowanym jako "pismo przedprocesowe" skarżący zwrócił się z prośbą "o ponowne przeanalizowanie protokołu szacowania szkody nr [...]", przedstawiając zastrzeżenia co do sposobu ustalenia przysługującego mu odszkodowania.
W odpowiedzi na pismo skarżącego, Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn pismem z dnia 20 stycznia 2022 r., powołując się na stosowne przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1683 ze zm.), opisał sposób postępowania przy ustalaniu odszkodowania za szkody łowieckie wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 46d ust. 1 i art. 46f Prawa łowieckiego, właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (w przypadku obwodu wyłączonego z wydzierżawiania jakim jest OHZ) przysługuje odwołanie do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku, a odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu szacowania. Jednocześnie, Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn, po przeanalizowaniu protokołu szacowania oraz "roszczeń" skarżącego stwierdził, że "nie widzi podstaw oraz przesłanek do zmiany wysokości odszkodowania".
Powyższe stanowisko zostało powielone w kolejnych pismach kierowanych do skarżącego (z dnia 19 lipca 2022 r. i 17 sierpnia 2022 r.). W piśmie z 17 sierpnia 2022 r. Nadleśniczy dodał ponadto, że zastrzeżenia i uwagi skarżącego trudno uznać za uzasadnione, tym bardziej, że skarżący nie wnosił ich na etapie sporządzania protokołu szacowania szkody, jak również nie wniósł odwołania do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku.
Ocena postępowania Nadleśniczego względem wniosku skarżącego z 27 grudnia 2022 r. winna zostać dokonana w świetle jego obowiązków jako organu I instancji przypisanych mu w procedurze szacowania szkód łowieckich, adekwatnie do etapu postępowania, na którym wniosek został złożony. Punktem wyjścia do ustalenia katalogu obowiązków Nadleśniczego jest ocena charakteru wniosku skarżącego z 27 grudnia 2022 r. Od ustalenia rzeczywistej intencji skarżącego zawartej we wskazanym wniosku zależy bowiem zakres obowiązków organu i stwierdzenie czy doszło do ich uchybienia powodującego konieczność stwierdzenia bezczynności organu.
W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje jego faktyczna treść, dlatego też do organu należy właściwa kwalifikacja pisma i rozpoznanie go w odpowiedniej procedurze, a w razie wątpliwości zwrócenie się do strony o jego sprecyzowanie w świetle przysługujących jej uprawnień. Z tego względu niewłaściwe oznaczenie wniosku, czy nieprecyzyjne, ogólne określenie żądania nie powinno wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści tego pisma wynika, czego domagała się strona. W toku wstępnego badania złożonego do organu pisma konieczne jest zatem dokładne ustalenie przez organ przedmiotu żądania, z uwzględnieniem dyrektywy, że o kwalifikacji danego pisma decyduje przede wszystkim jego treść, a nie tytuł. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma (zob. postanowienia NSA: z 28 września 2011 r., II OZ 833/11; z 8 października 2010 r., II FZ 532/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odtworzenie rzeczywistej intencji skarżącego zawartej w powyższym piśmie winno być dokonane w kontekście przepisów procesowych, rządzących postępowaniem w sprawie szacowania szkód łowieckich oraz stanu faktycznego sprawy.
Skarżący bowiem wystąpił z wnioskiem o przeanalizowanie protokołu ostatecznego szacowania szkód nr [...] z 6 sierpnia 2021 r. w dniu 27 grudnia 2021 r.
Z przepisu art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego wynika, że właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. W przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda, o której mowa w art. 46 ust. 1, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d i art. 46e jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46f). Z właściwością ostatniego ze wskazanych organów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego).
W niniejszej sprawie protokół szacowania ostatecznego został sporządzony w dniu 6 sierpnia 2021 r., a zatem termin do wniesienia odwołania do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku upływał w dniu 13 sierpnia 2021 r. Ze wskazanego protokołu ani z żadnego innego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby skarżący został pouczony o przysługującym mu uprawnieniu do wniesienia odwołania. Okolicznością bezsporną jest, że w ustawowym terminie skarżący odwołania nie wniósł.
W sytuacji, gdy po dokonaniu ostatecznego szacowania i sporządzenia protokołu z tej czynności, do organu, który go sporządził i za którego pośrednictwem należy wnieść odwołanie, wpłynął wniosek, choćby po terminie, o przeanalizowanie treści tego protokołu zmierzający do podważenia ustalonej w nim wysokości odszkodowania, obowiązkiem Nadleśniczego, było w pierwszej kolejności, ustalenie rzeczywistej woli wnioskodawcy i adekwatne do tych ustaleń nadanie biegu jego pismu. Treść pisma skarżącego wyraźnie sugeruje, że skarżący nie zgadza się z wynikiem ostatecznego oszacowania. Skoro, zgodnie z art. 49a Praw łowieckiego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie (Prawo łowieckie) lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, to przyjąć należy, stosownie do art. 128 k.p.a., że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Kontekst formalnoprawny i faktyczny niniejszej sprawy uzasadniał podjęcie przez Nadleśniczego czynności procesowych zmierzających do potwierdzenia rzeczywistej woli wnioskodawcy, której wyrażenie winno nastąpić po uprzednim, szczegółowym poinformowaniu skarżącego o jego sytuacji procesowej, w tym o przysługującym mu uprawnieniu do zaskarżenia odwołaniem ostatecznego szacowania szkód wynikającym z przepisów Prawa łowieckiego. Pouczenie winno też wyraźnie objaśniać przysługujące skarżącemu instrumenty w sytuacji uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w tym o dyspozycji art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zwanej dalej ustawą covidową, z którym niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Podkreślić należy, że choć przepisy Prawa łowieckiego nie stanowią wprost o obowiązku pouczenia strony o prawie do wniesienia odwołania, to nakaz odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. determinuje obowiązek zadośćuczynienia ogólnym zasadom k.p.a., w tym zasadzie informowania strony określonej w art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Szeroka wykładnia powyższej zasady winna stanowić swoiste remedium na istniejącą w postępowaniu administracyjnym nierówność stron. W ramach tej zasady zasada ignorantia iuris nocet nie znajduje zastosowania, a rolą organu administracji publicznej jest informowanie strony o wszystkich okolicznościach, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z uwagi na nieznajomość prawa. Obowiązek informowania strony obejmuje także pouczenie o prawie do wniesienia odwołania.
Rolą organu administracji publicznej, w tym przypadku Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn, który dokonał oszacowania, było poinformowanie skarżącego o prawie do wniesienia odwołania od protokołu oszacowania ostatecznego. Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy, a w szczególności z treścią protokołu nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r., nie dostrzegł żadnej informacji o prawie do wniesienia odwołania. W orzecznictwie podnosi się zaś, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od momentu powiadomienia strony o tymże prawie. Istotne jest dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia. Dla celów dowodowych organ powinien dysponować potwierdzeniem o udzieleniu poszkodowanemu takiego pouczenia (zob. wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., I OSK 885/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada informowania jest ściśle skorelowana z inną zasadą, która expressis verbis nie została wyrażona w żadnej regulacji normatywnej, ani nawet w Konstytucji RP, ale wywodzi się ją z zasady demokratycznego państwa prawnego. Jest nią zasada dobrej administracji (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2020 r., III SAB/Wr 1515/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Służebna rola administracji publicznej, która przyczynia się do ustawicznego urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP wymaga, aby działania administracji czyniły zadość zapewnieniu stronom postępowania możliwości skorzystania z przysługujących im uprawnień.
W niniejszej sprawie, treść pism kierowanych do skarżącego (z dnia 20 stycznia 2022 r., 19 maja 2022 r. i 17 sierpnia 2022 r.) w odpowiedzi na jego pismo z dnia 27 grudnia 2021 r., pozwala przyjąć, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn nie podjął żadnych działań w celu prawidłowego rozpoznania pisma skarżącego. Wręcz przeciwnie, organ, nie nadając wniesionemu pismu odpowiedniego biegu, udzielił odpowiedzi, w której odniósł się merytorycznie do zarzutów wobec sporządzonego protokołu szacowania ostatecznego stwierdzając, iż po przeanalizowaniu protokołu szacowania oraz "roszczeń" skarżącego "nie widzi podstaw oraz przesłanek do zmiany wysokości odszkodowania". Jednocześnie Nadleśniczy podkreślił, że żądania skarżącego są nieuzasadnione, bowiem skarżący nie wniósł odwołania. Organ całkowicie pominął zatem okoliczność, że w następstwie jego własnego uchybienia, w toku postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za szkody łowieckie, skarżący nie został pouczony o prawie do wniesienia odwołania. Okoliczność ta powinna mieć zaś istotne znaczenie przy kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 27 grudnia 2021 r. i dalszego jego biegu, po ustaleniu u skarżącego jego rzeczywistych intencji wynikających z tego pisma, po uprzednim pouczeniu go o jego sytuacji i uprawnieniach procesowych.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Nadleśniczego Nadleśnictwa Kwidzyn do rozpoznania pisma skarżącego z dnia 27 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W ramach rozpoznania powyższego pisma Nadleśniczy winien w pierwszej kolejności pouczyć skarżącego o tym, że od szacowania ostatecznego przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania wniesione w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu oraz o tym, że w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania spowodowanego brakiem pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie, skarżący ma uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie tego terminu, z uwzględnieniem dyspozycji art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 4 ustawy covidowej. Następnie organ winien wezwać skarżącego o wyjaśnienie, czy w pismo z 27 grudnia 2021 r. stanowi w istocie odwołania i adekwatnie do udzielonej odpowiedzi podjąć kroki procesowe. W razie potwierdzenia przez skarżącego woli wniesienia odwołania, Nadleśniczy, stosownie do art. 133 k.p.a. w zw. z art. 49a Prawa łowieckiego, winien przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.
Podkreślić należy, że wyczerpanie trybu administracyjnego w toku procedury szacowania szkód łowieckich, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego, pozwala na ustalenie wysokości odszkodowania w formie decyzji wydawanej przez odpowiedni organ, od której następnie w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia strona niezadowolona z decyzji może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 46e ust. 1 i nast. Prawa łowieckiego). Wobec powyższego istotne jest dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo tego, że Nadleśniczy Nadleśnictwa Kwidzyn nie nadał pismu skarżącego właściwego biegu to sytuację tą należy ocenić jako wynik pozostawania w błędnym przekonaniu o prawidłowości podejmowanych czynności procesowych, usprawiedliwionym jednak treścią przepisów Prawa łowieckiego, do którego odpowiednio stosuje się przepisy k.p.a., w sposób rodzący dużo rozbieżności w samym orzecznictwie i doktrynie. Przy tym podkreślić należy, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez jakiejkolwiek reakcji, odpowiadając zarówno na wniosek z 27 grudnia 2023 r., jak i na kolejne pisma skarżącego. Nie zignorował żądań skarżącego dając tym samym wyraz poszanowania dla obywatela i dla swoich obowiązków publicznych wobec niego.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.