II SAB/Gd 118/22

II SAB/Gd 118/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Wójta Gminy Wejherowo w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
A. W. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Wejherowo (dalej: "Wójt", "Organ") w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2
i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r.
w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214) - dalej: "u.i.i.p.".
Skarżąca zarzuciła, że Wójt nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Wejherowo (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego ("RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego") oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego ("DokumentFormalny"). Ponadto,
ww. zbiór danych przestrzennych miejscowych planów nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.
Skarżąca podniosła, że brak zapewnienia przez Organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641 ze zm.).
Skarżąca wskazała, że nieudostępnianie przez Organ pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne". Skarżąca podała, że świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map
z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Wskazano, że z uwagi na brak kompletnych danych przestrzennych (tj. dwóch z trzech obiektów przestrzennych, co potwierdza brak obowiązkowej walidacji), udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz
z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt
i ryzyko gminy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", względnie o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.
Zgodnie bowiem z art. 58 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).
Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie
z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie
w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy
z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r.
poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone
w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych
w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych
w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie Skarżąca poddała postępowanie Wójta polegające, jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Gminy Wejherowo, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Skarżącej pomimo wymogu ustawowego zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch elementów (obiektów przestrzennych),
tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML.
Rozpoznając przedmiotową sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez Skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w u.i.i.p., może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.
W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty
o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67).
W rozumieniu powołanego wyżej przepisu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 48/16, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22).
Stwierdzić zatem należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie Skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 611/08).
W okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie jest władny do dokonania kontroli organu administracji publicznej w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez ten organ udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy. Poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje bowiem bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nie z obowiązków, których realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8) ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).
Sankcjonowanie bezczynności organów dotyczy wyłącznie powierzonych ich kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. Wynika
z tego, że za czynność lub akt, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność lub akt skierowany do oznaczonego podmiotu, rozstrzygający o jego indywidulanych uprawnieniach lub obowiązkach.
W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ administracji publicznej zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności
i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że udostępnianie przez Wójta danych przestrzennych w prowadzonych zbiorach nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Sama czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków Skarżącej, a w przepisach prawa brak podstawy do żądania przez Skarżącą zamieszczenia w nim danych
o konkretnej treści i formacie.
Wobec ustalenia, że prawidłowość prowadzenia rejestrów publicznych w postaci zbiorów usług i danych przestrzennych nie podlega kontroli sądów administracyjnych, stwierdzić należało, że wykluczone jest również rozpoznawanie skargi na bezczynność Organu w tym zakresie.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak
w sentencji.