II SAB/GD 118/20

II SAB/Gd 118/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-03-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5508/21 - Wyrok NSA z 2023-10-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 i ust. 3
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Dobek - Rak WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. (dalej jako "A.") w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się stwierdzenie, że A. dopuściła się bezczynności postępowania i bezczynność ta ma charakter rażący, zobowiązania A. do udostępnienie informacji w zakresie objętym wnioskiem z 29 lipca 2020 r., zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz zasądzenia grzywny oraz sumy pieniężnej.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. W. C. - Przewodniczący B. wystąpił do Gminy Wyznaniowej o udzielenie informacji dotyczącej:
1) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania A.;
2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez A. na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie jak i zagraniczne.
Jak wynika z uzasadnienia treść złożonego wniosku była przedmiotem dyskusji zarządu związku Gmin Wyznaniowych, a jej celem było ustalenie jednolitej, odmownej treści odpowiedzi na wniosek o czym dowiedział się z pisma Przewodniczącej innej Gminy, a ponadto inne Gminy przesłały jednobrzmiącą odpowiedź o wspólnie ustalonej treści. Natomiast Zarząd Gminy nie przesłał takiej odpowiedzi. Powyższe działanie, zdaniem skarżącego, stanowi przesłankę do wymierzenia Gminie grzywny.
Odnośnie do żądania sumy pieniężnej, ma ona zrekompensować uszczerbek wynikający z nieterminowego działania adresata wniosku. Skarżący wskazał, że część informacji o jakie wnioskował i które są w posiadaniu Gminy uzyskuje od organów władzy publicznej, biorąc jednak pod uwagę podział terytorialny Polski jakiego dokonały między sobą Gminy Żydowskie i ilość podmiotów posiadających te informacje niezbędne jest zwrócenie się do ponad 100 podmiotów, w tym 70 urzędów gmin i powiatów. Wymaga to wielokrotnie większego nakładu pracy, środków i czasu i nie gwarantuje uzyskania pełnej informacji prezentującej faktyczną sytuację cmentarzy żydowskich usytuowanych na terenie działania Gminy. Wobec tego jest uzasadnione by Gmina pokryła związane z tym koszty.
W odpowiedzi na skargę Gmina wyznaniowa zarzuciła naruszenie art. 52 §1 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez złożenie skargi z pominięciem ponaglenia, gdyż pismo z dnia 29 lipca 2020 r. zostało złożone przez skarżącego działającego w charakterze Przewodniczącego B., a zatem skarga wniesiona przez skarżącego działającego osobiście jest niedopuszczalna, jako złożona z pominięciem ponaglenia, które nie zostało złożone przez skarżącego we własnym imieniu. Ponadto Gmina zarzuciła skarżącemu naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez żądanie udostępnienia informacji, która nie tylko nie ma publicznego charakteru, ale również od strony przeciwnej, tj. Gminy Wyznaniowej, która nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, albowiem nie wykonuje władzy publicznej, ani nie dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, albowiem majątek Gminy Wyznaniowej jest majątkiem jej członków, a skarżący nie jest członkiem strony przeciwnej. Ponadto, Gmina Wyznaniowa powstała w dniu 2 czerwca 2019 r. i do chwili obecnej nie stała się beneficjentem żadnej dotacji ze środków publicznych, nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Gmina wyznaniowa zarzuciła też naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazując, że skarżący żąda udostępnienia przetworzonej informacji obejmującej wykaz cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku, bez wykazania przez niego interesu publicznego. Gmina wskazała też na przepisy art. 25 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z przepisami art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1153 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.), na mocy których nie podlegają ingerencji sądu jako organu władzy państwowej sprawy dotyczące udostępnienia informacji dotyczącej wykazu cmentarzy, miejsc pochówku, miejsc martyrologii oraz wysokości środków finansowych strony przeciwnej, przeznaczonych przez Gminę na cele związane z tymi cmentarzami, miejscami pochówku, martyrologii.
Wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5, bądź pkt 5a) w zw. z art. 58 § 2 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości według norm prawem przepisanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd dokonuje oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Wobec wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, o jej odrzucenie ze względu na to, że skarżący W. C. nie złożył wcześniej ponaglenia w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, wymóg taki stawia bowiem art. 52 § 1 p.p.s.a., sąd w pierwszej kolejności odnosi się tego żądania, oceniając je jako bezpodstawne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., a więc także złożenie ponaglenia, ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (zob. m.in. wyrok NSA dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15; postanowienie z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, dostępne w CBOSA).
Rozważając dalej kwestie związane z dopuszczalnością skargi, w szczególności z kognicją sądu do jej rozpoznania uwzględniono, że przedmiotem skargi jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z 16 lipca 2020 r., który został złożony na podstawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p.
Bezczynność na podstawie tej ustawy polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności bądź nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Natomiast w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie wniosku może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
W przypadku skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej kognicja sądu administracyjnego uzależniona jest od zaistnienia dwóch przesłanek: podmiotowej i przedmiotowej, gdyż również realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku
z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga tego, aby żądana informacja była informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wreszcie po trzecie żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W konsekwencji, co do zasady, jeżeli zakres podmiotowy wniosku o udostępnienie informacji nie został spełniony, tj. adresat żądania nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia, sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd jest bowiem władny do badania legalności działań lub zaniechań z zakresu informacji publicznej wówczas, gdy dana sprawa może być rozpoznana na podstawie u.d.i.p., a jest to wyłączone, gdy adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym. Przy czym wyłącznie kompetencji sądu z tego powodu będzie miało miejsce, gdy jest to okoliczność możliwa do stwierdzenia bez dokonywania merytorycznej analizy, a więc jest oczywista i widoczna "na pierwszy rzut oka".
W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, przesłanka podmiotowa nie została spełniona, w konsekwencji czego do wniosku nie mogły mieć zastosowania przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak fakt ten nie wyłącza kognicji sądu, bowiem powyższa ocena była możliwa dopiero po przeprowadzeniu merytorycznej analizy okoliczności faktycznych, a nie wyłącznie formalnej kontroli wymogów skargi.
W tym zakresie wskazać trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej od strony podmiotowej nakłada obowiązek udostępnienia informacji na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rozwijając tę ogólną zasadę, w niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji ustawodawca wymienił m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5). Należy zauważyć, że używane przez art. 4 ust. 1 pojęcie zadania publicznego jest szerokie, co nie oznacza jednak, że może być w dowolny sposób rozciągane na wszelką działalność w tzw. przestrzeni publicznej. Wyjaśnienie kwestii, czy adresat wniosku jest podmiotem reprezentującym jednostkę wykonującą zadania publiczne lub dysponującą majątkiem publicznym jest kluczowe dla stwierdzenia, czy Gmina Wyznaniowa była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z wniosku, skarżący domagał się informacji dotyczących cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy oraz wysokości środków finansowych przeznaczanych na ten cel, ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy.
Odnosząc się do tej kwestii zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947), dalej jako ustawa o cmentarzach, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy. Regulacja ta jest powiązana z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej jako u.s.g., który stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Co więcej, art. 4 ustawy o cmentarzach wprost przewiduje, że cmentarze komunalne zakłada się w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, jednakże w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin., a użycie zwrotu "zakłada się" wprowadza zasadę istnienia cmentarzy komunalnych. Nie wyłącza to jednak istnienia cmentarzy wyznaniowych, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach przewiduje, że utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.
Niewątpliwie prawo do godnego pochówku może być rozpatrywane jako prawo człowieka, które można realizować na cmentarzu komunalnym lub - jeżeli takowego nie ma w danej miejscowości, bądź taka jest wola zmarłego – na cmentarzu wyznaniowym. W świetle powyższego należy uznać, że zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, jednakże takim zadaniem jest realizowanie przez ustawowo wskazane podmioty, tj. związki wyznaniowe, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Przy czym jest ono realizowane wyłącznie w określonych sytuacjach, a więc tylko wtedy, gdy w danej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, dostępny w CBOSA). W takim też wypadku finansowanie cmentarza jest wpierane środkami publicznymi, skoro bowiem prowadzenie i utrzymanie cmentarza stanowi zadanie publiczne wykonywane przez organy gminy, to w wypadku, gdy zadanie to nie jest realizowane przez gminę, a związek wyznaniowy, budżet publiczny również partycypuje w kosztach utrzymania takiego cmentarza.
W konsekwencji, z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie można a priori wywodzić, że ogólne zobowiązanie jednostek prowadzących cmentarz wyznaniowy do zapewnienia pochówku bez jakiekolwiek dyskryminacji osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, oznacza, że każdy związek wyznaniowy administrujący cmentarzem wyznaniowym wykonuje tak rozumiane zadanie publiczne. Na skutek wprowadzenia obowiązku umożliwienia pochówku niezależnie od wyznania nie ulega zmianie fakt, że utrzymanie cmentarza wyznaniowego i zarządzanie nim należy do związku wyznaniowego (art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach). W przypadku art. 8 ust. 2 ww. ustawy, można zatem mówić wyłącznie o pewnego rodzaju zobowiązaniu nałożonym na podmiot zarządzający cmentarzem wyznaniowym, a nie o generalnej zmianie funkcji tego cmentarza (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt II SAB/BK 90/18, dostępny w CBOSA). To oznacza, że tylko jeżeli dany związek wyznaniowy realizuje wskazane zadanie publiczne (umożliwienie pochówku) i w związku z tym otrzymuje środki publiczne, to podmiot reprezentujący taką jednostkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. związanej z ww. zadaniem publicznym. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Skarżona Gmina Wyznaniowa zlokalizowana jest w G., gdzie – jak wiadomo sądowi z urzędu - funkcjonuje szereg cmentarzy komunalnych, zatem do Gminy nie znajduje zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Dodatkowo, z oświadczenia Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że powstała ona w roku 2019 i od tego czasu nie uzyskała żadnych środków publicznych związanych z prowadzeniem cmentarzy. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że Gmina wykonuje na terenie miasta zadanie publiczne w postaci zapewnienia pochówku osobom zmarłym innego wyznania lub niewierzącym. To zaś oznacza po pierwsze, że w niniejszej sprawie Gmina nie należy do żadnego z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jako zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, w szczególności nie jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, a po drugie, pochodzące od tego podmiotu dotyczące prowadzenia cmentarzy wyznaniowych nie mają charakteru informacji publicznych, gdyż nie dotyczą "spraw publicznych". Kwestie związane z prowadzeniem i finansowaniem cmentarzy wyznaniowych Gminy tylko wtedy miałyby walor publiczny, gdyby środki na ten cel pochodziły ze środków publicznych. Tak zaś, jak wynika z ujawnionych w toku postępowania okoliczności, nie jest w rozważanej sprawie.
Jak to już sąd wyjaśnił zastosowanie u.d.i.p. w danej sprawie jest uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek, w tym kluczowych, jak właściwy przedmiot i podmiot wniosku. Brak ich spełnienia powoduje, że w przypadku wniosku, który nie dotyczy informacji publicznych i jest skierowany do podmiotu niebędącego zobowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, nie podlega on załatwieniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. W konsekwencji też brak podjęcia działań zmierzających do rozpoznania wniosku zgodnie z ww. przepisami nie może być rozważany w kategoriach bezczynności podlegającej kontroli sądowej. Ta bowiem, jak wyjaśniono na wstępie, ma miejsce, gdy organ będąc prawnie zobowiązanym do podjęcia określonych czynności, nie wykonuje ich. W przeciwnym zaś wypadku działania takiego organu nie podlegają badaniu pod względem legalności w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż nie istnieje przepis prawa, który mógł zostać przez ten organ naruszony. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co zostało wykazane po merytorycznej kontroli jej okoliczności i w konsekwencji determinowało ocenę, że skarga nie jest zasadna.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi była bezczynność.