II SAB/Gd 112/03

II SAB/Gd 112/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /przewodniczący/
Krzysztof Retyk
Symbol z opisem
603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ
Starosta
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie WSA Alina Dominiak ( spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. i J. O. na bezczynność Starosty w przedmiocie zmiany organizacji ruchu oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 5 maja 2003 r. na rozprawie administracyjnej skarżący J. O. złożył wniosek o umieszczenie pod znakiem drogowym B - 1 na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. S[...] w L. tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" w celu zapewnienia dla jego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L. nieutrudnionego dostępu do drogi publicznej.
W dniu 8.07.2003 r. J. O. i J. O. złożyli zażalenie na bezczynność Burmistrza Miasta w trybie art. 37 k.p.a., kierując je do Burmistrza Miasta.
Zażalenie zostało przekazane do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu z informacją, że wniosek został złożony w ramach toczącego się postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zabudowie przejścia pod budynkiem mieszkalno - usługowym z przeznaczeniem na lokal o funkcji handlowo - usługowej na działce nr [...]przy ul. [...] w L.. Na rozprawie administracyjnej dotyczącej tej sprawy J. O. wniósł do protokołu wniosek o umieszczenie pod znakiem drogowym napisu "nie dotyczy mieszkańców".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2003 r. rozpatrując zażalenie na niezałatwienie w terminie wniosku w sprawie umieszczenia pod znakiem drogowym B - 1 tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy 14 dni od otrzymania postanowienia.
Burmistrz Miasta przekazał celem rozpatrzenia wniosek według kompetencji Staroście w dniu 5.09.2003 r.
Starostawezwał w dniu 16.09.2003 r. J.O. i J.O. na podstawie § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach o uzupełnienie wniosku o następujące dokumenty: plan sytuacyjny w skali 1: 500 lub 1: 1000 z zaznaczeniem istniejącej i projektowanej organizacji ruchu, uzasadnienie wprowadzenia lub zmiany organizacji ruchu, opinie Komendanta Powiatowego Policji w L. i zarządu drogi - Burmistrza Miasta w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.
Pismem z dnia 18.09.2003 r. w odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący poinformowali Starostę, że budynek wybudowali na podstawie ostatecznej decyzji dającej im prawo dojazdu do mieszkania. Zmiana organizacji ruchu na ul .[...]j wyrządza im szkodę. Powołali się na przepisy prawa budowlanego stwierdzając, że wymagają one nieutrudnionego dostępu do drogi publicznej. Stwierdzili, że niezrozumiałe jest wezwanie do przedstawienia opinii Komendanta Policji a opinia zarządu drogi została wyrażona w piśmie przewodnim do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz w piśmie Starosty i zapewne nie ulegnie zmianie.
Kolejnym pismem z dnia 10.10.2003 r. skierowanym do Starosty J. O. złożył skargę na bezczynność urzędu i wezwał " do zaniechania naruszeń przepisów kpa" .
Starosta odpowiedział pismem z dnia 15.10.2003 r. informując, że skarżący zostali wezwani do uzupełnienia wniosku lecz dokumenty takie nie wpłynęły wobec czego Starosta jako organ zarządzający ruchem na drogach (gminnych i powiatowych) nie mógł podjąć czynności zmierzających do zmiany organizacji ruchu oraz że zostali pouczeni, że nie usunięcie braków w terminie 14 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia 16.08.1988 r., na którą skarżący się powołują jest odrębnym aktem, nie mającym związku ze zmianą organizacji ruchu, o którą wnioskują. O ile wniosek zostanie uzupełniony o dokumenty wskazane, to zostanie on rozpatrzony.
W dniu 20.10.2003 r. skarżący złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na bezczynność Starosty podnosząc, że ich wniosek nie został załatwiony w terminie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia 17 listopada 2003r. (doręczonym w dniu 24.11.2003r.) stwierdziło, że przedmiotem rozstrzygnięcia już wydanego w tej sprawie przez Kolegium było niezałatwienie w terminie sprawy przez organ administracji publicznej i że brak jest podstaw do wydania kolejnego postanowienia w tej sprawie, jak też że w ocenie Kolegium zażalenie ma charakter skargi na bezczynność organu.
J. O. i J. O. wnieśli w dniu 18.12.2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność Starosty w sprawie - jak to określili w skardze- "przywrócenia nieutrudnionego dostępu do drogi publicznej", domagając się zobowiązania Starosty do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazali, że w dniu 16.08.1988 r. wydana została decyzja dotycząca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ulicy obecnie noszącej nazwę [...] w L.. Budynek został wybudowany i oddany do użytku w 1993 r. W ten sposób zapewniono skarżącym dostęp do drogi publicznej. Po przeprowadzeniu remontu ul. [...] na skrzyżowaniu z ul. [...] ustawiono znak B -1 - "zakaz ruchu w obu kierunkach". Skarżący wnieśli o umieszczenie pod znakiem B-1 tabliczki z napisem "nie dotyczy mieszkańców", co pozwoliłoby na zgodne z prawem dowiezienie zaopatrzenia dla ich gospodarstwa domowego. W L. w wielu miejscach pod znakami B - 1 są umieszczone takie tabliczki. Niezrozumiała dla nich jest argumentacja Starosty odmawiająca umieszczenia pod znakiem B -1 takiego napisu. Stwierdzili, że Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. nie jest ważniejszym aktem prawnym od ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej nie może ich pozbawić praw nabytych.
Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej 1 wskazał, że podtrzymuje swoje argumenty zawarte w piśmie z dnia 15.10.2003 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że skarżący sformułowali swój wniosek skierowany do organu administracji następująco: umieszczenie pod znakiem drogowym B-1 na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] w L. tabliczki "nie dotyczy mieszkańców".
Wniosek ten dotyczy organizacji ruchu.
Wskazany przez skarżących cel, jaki chcą tym wnioskiem osiągnąć - "zapewnienie dla lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w L. nieutrudnionego dostępu do drogi publicznej", nie zmienia tego faktu.
Definicję organizacji ruchu zawierało, obowiązujące w czasie zaistnienia wyżej wskazanego stanu faktycznego, Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1006).
§ 1 ust. 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że "organizacja ruchu" oznacza sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów mających wpływ na ruch drogowy.
Z kolei Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393) w § 1 ust. 3 stanowi:
Na drogach stosuje się następujące znaki i sygnały drogowe:
1) znaki pionowe w postaci tarcz, tablic z napisami lub symbolami, które występują również w postaci znaków świetlnych,
2) znaki poziome w postaci linii, napisów i symboli umieszczonych na nawierzchni drogi,
3) sygnały świetlne nadawane przez sygnalizatory,
4) sygnały dawane przez osoby do tego uprawnione,
5) sygnały dźwiękowe lub wibracyjne wysyłane przez urządzenia umieszczone na drodze.
§ 1 ust. 4 tegoż rozporządzenia stanowi natomiast:
Oprócz znaków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, stosuje się znaki związane z oznaczeniem pasa drogowego, obiektów drogowych i oznaczenia w postaci urządzeń bezpieczeństwa ruchu, w szczególności w związku z zamknięciem drogi lub jej części dla ruchu, a w razie potrzeby - znaki z napisami wskazującymi sposób korzystania z drogi, jeżeli nie może on być wyrażony znakami określonymi w załączniku do niniejszego rozporządzenia.
Tabliczka z napisem "nie dotyczy mieszkańców", umieszczona pod znakiem B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" jest znakiem z napisami wskazującymi sposób korzystania z drogi, o jakim mowa w § 1 ust. 4 niniejszego rozporządzenia, bowiem nie może ona być wyrażona znakami określonymi w załączniku do tegoż rozporządzenia.
W uchwale z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03 (ONSA 2004/1/8) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że " organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należą do sfery działań podejmowanych tylko przez administrację publiczną, ponieważ za organ administracji publicznej uprawniony do ustawienia znaku drogowego nie można uznać ani przedsiębiorcy wykonującego -roboty drogowe lub działalność transportową, ani też np. spółdzielni lub wspólnoty mieszkaniowej zarządzającej drogami niepublicznymi w strefie zamieszkania, a przecież powołane podmioty mają nie tylko prawo, ale także obowiązek ustawiania znaków drogowych w prawem określonych sytuacjach. Ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze, może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia konkretnego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny, czy sprawa dotycząca umieszczenia danego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, ze względu na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej"
Z poglądem tym należy się zgodzić.
Organizację ruchu realizuje, co do zasady, w myśl § 2 ust. 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, organ zarządzający ruchem oraz organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem.
Zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. który stanowi, że prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.
Organami sprawującymi nadzór nad zarządzaniem ruchem są minister właściwy do spraw transportu i wojewoda (art. 10 ust 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym).
Wobec powyższego przyjąć trzeba, że organem właściwym do umieszczenia przedmiotowej tabliczki pod znakiem B -1 w niniejszej sprawie jest Starosta oraz że działanie takie jest działaniem organu administracji publicznej podlegającym kontroli sądów administracyjnych w myśl przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Mając to na uwadze oraz przedstawiony powyżej stan faktyczny należy uznać, że skarga jest dopuszczalna (art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Przechodząc do rozważań nad zasadnością skargi wskazać należy na treść § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, który stanowi, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie następujących czynności organizacyjno-technicznych: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu.
Projekt organizacji ruchu mógł sporządzić, w myśl § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia,
1) zarząd drogi,
2) organ zarządzający ruchem,
3) inwestor,
4) jednostka realizująca zamówienie organów, o których mowa w pkt 1-3,
5) inna zainteresowana osoba.
Takimi "innymi zainteresowanymi osobami", są, w sprawie niniejszej, skarżący, którzy złożyli wniosek o umieszczenie tabliczki pod znakiem B-1 .
Skoro tak, to nie ma podstaw do przyjęcia, że Starosta jako organ zarządzający ruchem miał obowiązek opracowania projektu organizacji ruchu w sprawie niniejszej. Obowiązek sporządzenia projektu organizacji ruchu spoczywał na skarżących, gdyż to w ich interesie leżało umieszczenie przedmiotowej tabliczki, a obowiązkiem Starosty było rozpatrzenie projektu.
Zgodnie z § 3 ust. 3 cytowanego Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej projekt organizacji ruchu powinien zawierać:
1) plan orientacyjny w skali 1:10.000 lub 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy,
2) plan sytuacyjny w skali 1 :500 lub 1: 1.000 z zaznaczeniem istniejącej i projektowanej organizacji ruchu; w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1 :2.000 lub szkic bez skali,
3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną,
4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy,
5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i warunków ruchu,
6) uzasadnienie wprowadzenia lub zmiany organizacji ruchu,
7) termin wprowadzenia, a dla czasowej organizacji ruchu także termin przywrócenia
poprzedniego stanu.
§ 3 ust. 4 stanowił, że do projektu powinny być dołączone opinie:
1) komendanta wojewódzkiego Policji - w przypadku drogi krajowej, drogi wojewódzkiej lub dróg, o których mowa w ust. 5 pkt 1,
2) komendanta powiatowego Policji - w przypadku pozostałych dróg publicznych,
3) zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt.
Starosta wezwał skarżących pismem z dnia 16 września 2003 r. do przedłożenia dokumentów, które stanowią składniki projektu organizacji ruchu i są wymagane przepisami § 3 ust. 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach.
Starosta wskazał też w piśmie, że nie usunięcie braków wniosku w terminie 14 dni spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania.
Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie ( czyli żądanie, wyjaśnienie, zażalenie - art. 63 § 1 kpa) nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Jedynie termin uzupełnienia braków został podany sprzecznie z treścią przywołanego przepisu, jednak bez niekorzyści dla strony skarżącej
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że wezwanie skierowane przez Starostę do skarżących było zasadne.
W aktach brak jest dowodu doręczenia skarżącym pisma Starosty z dnia 16.09.2003 r., jednak z treści pisma skarżących z dnia 18.09.2003 r. wynika, że otrzymali oni to pismo - i należy przyjąć, że otrzymali je najpóźniej w dniu sporządzenia przez siebie pisma z dnia 18.09.2003 r.
Jest niesporne, że skarżący nie przedłożyli żądanych przez Starostę dokumentów.
W tej sytuacji zasadne było pozostawienie przez Starostę wniosku skarżących bez rozpoznania.
Należy opowiedzieć się za poglądem, że pozostawienie pisma bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, czyli że nie jest ono zdolne do wykonania skutku prawnego wszczęcia postępowania, co rodziłoby konieczność jego zakończenia w formie decyzji. Tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę do wydania decyzji może stanowić przepis prawa materialnego lub procesowego. Przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania (tak Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H.. BECK Warszawa 1996, str.328).
W tej sytuacji prawidłowe było postępowanie Starosty, który pozostawił właśnie wniosek skarżących bez rozpoznania.
Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że nie można w sprawie niniejszej mówić o bezczynności organu, a więc o zasadności skargi.
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, orzekł jak w sentencji.