II SAB/Gd 106/23

II SAB/Gd 106/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Sławomir Kozik /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Asesor WSA Wojciech Wycichowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku do rozpoznania odwołania S. G. od decyzji Gminy Stegna z dnia 14 grudnia 2022 r. nr 5231.000569.OPŚ.12.22, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej S.G. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego S. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. G. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu 6 kwietnia 2022 r. zwróciła się do Wójta Gminy Stegna o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 9 maja 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
W dniu 8 września 2022 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność Kolegium.
Organ odwoławczy decyzją z 3 października 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 14 grudnia 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od decyzji tej pełnomocnik skarżącej w dniu 23 grudnia 2022 r. wniósł odwołanie, które zostało przekazane do Kolegium w dniu 4 stycznia 2023 r.
Organ II instancji od momentu wpływu odwołania (tj. od dnia 9 stycznia 2023r.) nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby zbliżonego terminu załatwienia sprawy
W dniu 25 kwietnia 2023 r. strona skarżąca wniosła ponaglenie, które jednak nie zostało przez organ rozpatrzone w 7-dniowym terminie od jego otrzymania, co stanowiło naruszenie art. 37 § 5 i 6 k.p.a..
Skarżąca podniosła, że Kolegium pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjęło żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a. tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia niniejszej skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez ponad 4 miesiące.
Pełnomocnik skarżącej dodał, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie popadł w stan bezczynności po raz drugi i dwukrotnie naruszył przepisy postępowania nie rozpatrując złożonych w sprawie ponagleń.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że Kolegium w dniu 6 czerwca 2023 r. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co sprawia, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji z 14 grudnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, kierując pismem z 25 kwietnia 2023 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.
Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy, odwołanie skarżącej wpłynęło do Kolegium w dniu 9 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. czas na załatwienie odwołania, określony w art. 35 § 3 k.p.a., upłynął w terminie miesiąca licząc od dnia 9 stycznia 2023 r., zaś decyzję wydano dopiero w dniu 6 czerwca 2023 r. (prawie 4 miesiące opóźnienia wobec przyjęcia, że obowiązywał termin rozpoznania sprawy nie później niż w ciągu miesiąca). Organ nie informował skarżącej o wyznaczeniu terminu na podstawie art. 36 k.p.a. Na niezałatwienie sprawy w terminie nie miały wpływu okresy, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności należało stwierdzić, że organ pozostawał w stanie bezczynności w dniu wniesienia skargi.
Mając jednocześnie na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 wyroku).
Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania sądowego w całości, o co wnosiło Kolegium w odpowiedzi na skargę. To, że organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, nie może uzasadniać samo w sobie oddalenia skargi ani umorzenia postępowania w całości (zob. wyr. NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1441/16). W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63).
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność, której dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 wyroku.
Sąd uwzględnił przy tym, że dokonując oceny w powyższym zakresie należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 296/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłoka w wykonaniu obowiązku musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia. Zatem o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt postępowania wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 8 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu). Ostateczne rozstrzygniecie zapadło natomiast w dniu 6 czerwca 2023 r. Sprawa była przedmiotem dwukrotnego orzekania przez organ I instancji i organ odwoławczy. Po wniesieniu drugiego odwołania w dniu 9 stycznia 2023 r. skarżąca prawie 5 miesięcy oczekiwała na jego rozpoznanie pomimo, że winno ono zostać rozpoznanie niezwłocznie. Kolegium bezspornie nie dotrzymało terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., jednocześnie nie dochowując aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. i powodując, że strona na ostateczne rozstrzygnięcie swojego wniosku oczekiwała prawie półtora roku.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że bezczynność miała charakter kwalifikowany.
Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu nie znajduje wytłumaczenia w stopniu jej skomplikowania i jest zawiniony przez organ oraz że ze względu na jej przedmiot organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Zasadne jest zrekompensowanie skarżącej negatywnych przeżyć psychicznych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 500 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne przeżycia związane z naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania sprawy w terminie. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W ostatnim punkcie wyroku rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego – na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.