II SAB/Łd 9/25

II SAB/Łd 9/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 236
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 14 ust. 2 , art. 335 ust. 1 pkt
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 73 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 21 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2025 roku sprawy ze skargi A.G. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie udostępnienia akt postępowania dotyczącego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do załatwienia wniosku skarżącego A.G. z dnia 11 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Dyrektorowi Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Łd 9/25
Uzasadnienie
Pismem z 23 grudnia 2024 r. A.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie udostępnienia akt postępowania prowadzonego przez ten organ.
Z przedstawionej przez strony postępowania dokumentacji aktowej wynika, że pismem z 17 września 2024 r. (znak: [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 236) [dalej: Prawo przedsiębiorców] w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087) [dalej: ustawa – Prawo wodne] - zawiadomił skarżącego o planowanej kontroli gospodarowania wodami. W powyższym piśmie organ zgodnie z art. 51 ust. 3a Prawa przedsiębiorców, w celu usprawnienia działań kontrolnych, wystąpił do strony o wyrażenie zgody na przeprowadzenie kontroli w sposób zdalny, za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1640 z poźn. zm.) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 5) ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 344). Z kolei skarżący pismem z 26 września 2024 r. złożył sprzeciw od kontroli na zasadzie art. 59 ust. 8 ustawy - Prawa przedsiębiorców.
Następnie pismem z 11 listopada 2024 r. skarżący złożył wniosek do organu o przesłanie elektronicznych kopii dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania prowadzonego pod znakiem: [...].
Pismem z 11 grudnia 2024 r. organ poinformował, że z uwagi na wniesienie 26 września 2024 r. sprzeciwu w związku z zamiarem przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy organ zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o przeprowadzenie kontroli doraźnej. Skarżony organ podniósł, że obecnie nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego, wobec czego nie zgromadzono akt sprawy.
W tej sytuacji skarżący pismem z 16 grudnia 2024 r. złożył ponaglenie, zwracając uwagę, że prawo dostępu do akt, przysługuje także po zakończeniu postępowania. Pismem z 20 grudnia 2024 r. skarżony organ przekazał ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdził, że wyczerpał już możliwość realizacji swoich praw na poziomie organu publicznego i z tego powodu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi skarżący zauważył, że organ ponad wszelką wątpliwość prowadził postępowanie, które skutkowało decyzją o przeprowadzeniu kontroli jego przedsiębiorstwa. Już samo zawiadomienie z 17 września 2024 r. zawiera informację o istnieniu akt – na końcu pisma znajduje się adnotacja "Otrzymuje wraz załącznikami, 2. ZUT a/a". Zdaniem strony zatem dwukrotna odmowa i posługiwanie się oświadczeniem o nieprowadzeniu postępowania administracyjnego jest niezgodna ze stanem faktycznym. Dodatkowo skarżący zwrócił szczególną uwagę na formę odpowiedzi. Stwierdził, że "Organ władzy publicznej, który z zasady winien dbać o powagę Państwa oraz wykonywać swoje zadania w oparciu o podstawową zasadę zapisaną w art. 2 i 7 Konstytucji RP, zachowuje się w tej sprawie w sposób urągający zdrowemu rozsądkowi oraz przepisom, którym podlega". W ocenie skarżącego art. 73 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, co do sposobu dostępu do akt postępowania. Jest on również możliwy po zakończeniu postępowania, a organ jest w tej kwestii związany żądaniem zainteresowanego.
Wobec tak sformułowanych zarzutów A.G. wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia akt postępowania; uznanie, że działanie organu rażąco naruszało przepisy prawa i wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. wniósł o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności, ewentualnie o jej oddalenie w całości na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że nie wydał żadnej decyzji w świetle ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o kontroli gospodarowania wodami w sposób zdalny, które otrzymał skarżący, zostało wysłane na mocy art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w z. z art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Powyższa kontrola miała się odbyć w związku z powzięciem przez organ informacji, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą wprowadza ścieki do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec wniesienia sprzeciwu, jak wskazał skarżący, kontrola gospodarowania wodami w sposób zdalny nie odbyła się, organ odstąpił od prowadzenia kontroli i przekazał stosowną informację do Dyrektora Regionalnej Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. pełniącego funkcję Inspektora Wodnego, zgodnie z art. 251a ust. 3 ustawy - Prawo wodne.
Odnosząc się do powyższego organ poinformował, że nie zgromadził żadnych akt sprawy, albowiem nie prowadził postępowania administracyjnego. Dokumenty, na które wskazuje skarżący w treści skargi, jakoby świadczące o istnieniu akt "Otrzymuje wraz załącznikami, 2. ZUT a/a" dotyczą kontroli gospodarowani wodami w trybie zdalnym, których skarżący nie odesłał albowiem wniósł sprzeciw do prowadzonej kontroli w tej formie.
Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że ponaglenie skarżącego zostało przekazane przy piśmie z 20 grudnia 2024 r. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organowi pełniącemu funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawach określonych ustawą (art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo wodne). Tym samym Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w S. nie mógł podtrzymać swojego stanowiska. Kompetencję tę ma wyłącznie Dyrektor RZGW w P., który 27 grudnia 2024 r. wydał postanowienie, znak: P.RUT.0147.8.2024.MR.2.
Z przedstawionych powyżej względów, skarżony organ w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ w ocenie organu nie istnieje substrat zaskarżenia, nie prowadzono akt sprawy na skutek okoliczności opisanych powyżej, co powoduje, że wniesienia skargi jest niedopuszczalne. Względnie, organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej oczywistej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi wniósł ponaglenie w dniu 16 grudnia 2024 r. Tym samym należy przyjąć, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu.
W przedmiotowej sprawie, skarżący (pismem z 11 listopada 2024 r.) wnosił o przesłanie kopi akt sprawy prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w S., a dotyczącej jego jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Skarżący powołał się w swoim wniosku na konkretny znak sprawy – PS.ZUT.451.40.20204.KK.
Organ w odpowiedzi na powyższe, pismem z 11 grudnia 2024 r., stwierdził, że "Tutejszy organ obecnie nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego, wobec czego nie zgromadził akt sprawy".
Stanowisko organu – w ocenie Sądu - jest wadliwe.
Przed przejściem do analiz prawnych odnieść się należy w pierwszym rzędzie do kwestii pierwotnej, tj. twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż w realiach niniejszej sprawy "nie istnieje substrat zaskarżenia, nie prowadzono akt sprawy", co – zdaniem organu – powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Celem ustosunkowania się do tak sformułowanej tezy organu należy zatem wyjaśnić na wstępie co rozumie się pod pojęciem akt sprawy i odnieść te rozważania do realiów sprawy niniejszej.
Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "akt sprawy", co może wskazywać, iż wystarczające jest jego potoczne rozumienie językowe. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, "akta to zbiór dokumentów lub zbiór ksiąg zawierających zapisy urzędowe". Pojęcie to jest rozumiane szeroko. Terminem akt sprawy nauka postępowania administracyjnego obejmuje "całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji. Pojęcia akt sprawy nie można ograniczać jedynie do dokumentów i innych materiałów zebranych w konkretnej, prowadzonej właśnie, sprawie". W literaturze panuje zgoda, iż do akt sprawy zalicza się "zarówno podanie petenta, jak i jego późniejsze uzupełnienia, oświadczenia, urzędowe protokoły zeznań świadków, oględzin, opinie biegłych, pisma, opinie i notatki organów administracyjnych, złożone do sprawy dokumenty itp., słowem to wszystko, co dotyczy załatwianej sprawy". Ponadto w doktrynie prawa wyróżnia się rozumienie terminu "akta sprawy" w trzech płaszczyznach. W rozumieniu strukturalnym – czyli zbór zróżnicowanych pod względem użytego materiału dokumentów, na przykład dokumenty w formie papierowej lub elektronicznej. W rozumieniu przedmiotowym – jest to całość zgromadzonych materiałów dotyczących danej sprawy. W rozumieniu podmiotowym – jest to zbiór materiałów zgromadzonych przez główny organ prowadzący postępowanie oraz organy wspomagające.
Z przedłożonej przez organ do skargi dokumentacji wynika, że w dacie wpływu wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy organ niewątpliwie wytworzył dokumenty, które jako całość składały się na akta administracyjne.
O powyższym świadczyć mogą następujące fakty, oceniane w aspekcie podanych wyżej definicji, sposobu rozumienia pojęcia "akta sprawy".
Po pierwsze, organ wystosował do skarżącego pismo (zawiadomienie) z 17 września 2024 r. informujące o zamiarze przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami u skarżącego jako przedsiębiorcy. Powyższe pismo należało uznać za dokument wydany w toku postępowania. Jak przy tym wynika z odpowiedzi organu na skargę, działanie organu (kontrola u przedsiębiorcy) miało odbyć się w związku z "powzięciem przez tut. organ informacji, że Pan A.G. prowadzący działalność w m. G. pod adresem ul. [...], wprowadza ścieki do ziemi bez wymaganego pozwolenia". Zatem z powyższego wynika, iż organ zamierzał podjąć działania kontrolne w związku z otrzymaną informacją. Zatem mamy do czynienia z kolejnym już dokumentem – zawiadomieniem (skargą, pismem, informacją itp.) od podmiotu trzeciego, które zainicjowało podjęcie przez organ wskazanych działań.
W tym miejscu wyjaśnić należy, odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że w sprawie miało miejsce wyłączenie zastosowania przepisów k.p.a. w zakresie w jakim regulują one dostęp do dokumentacji w toku kontroli przedsiebiorcy. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że zawiadomienie o kontroli gospodarowania wodami zostało wysłane do skarżącego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 236) [dalej: Prawo przedsiębiorców] w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087) [dalej: ustawa – Prawo wodne]. Niewątpliwie wskazana ustawa – Prawo przedsiębiorców powołuje k.p.a. tylko w określonych przypadkach, co wskazuje na stosowanie jej przepisów tylko w wyszczególnionych sytuacjach na mocy konkretnych regulacji z Prawa przedsiębiorców (por. art. 59 ust. 16) – stosowanie k.p.a. tylko do wydawania postanowienia lub zażalenia. Błędnie jednak zdaje się konstatować organ, iż w sytuacji przeprowadzania kontroli na podstawie art. 48 Prawa przedsiębiorców nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem również art. 73 tej ustawy. Jest to pogląd błędny, albowiem organ nie wziął pod uwagę, że powołany wyżej przepis służy co do zasady reglamentacji sposobu prowadzeniu kontroli wobec przedsiębiorców, aby chronić swobodę działalności gospodarczej. Zauważyć wszak należy, że powołane przez organ przepisy zostały przewidziane w rozdziale 5 o znamiennym tytule "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej". "Celem komentowanej regulacji, jak i całego rozdziału Prawa przedsiębiorców jest z jednej strony wzmocnienie ochrony praw przedsiębiorców w toku kontroli ich działalności gospodarczej, a w szczególności ochrony swobody przedsiębiorczości zwłaszcza przed kontrolą zbyteczną, uciążliwą i przewlekłą, z drugiej zaś umożliwienie państwu skutecznego i zarazem efektywnego wychwytywania wszelkich nadużyć prawa w obrocie gospodarczym" (por. C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Przegląd Prawa Handlowego 2010/1). Natomiast dopiero prawo materialne – w analizowanym przypadku ustawa - Prawo wodne wskazuje jakie uprawnienia przysługują organom kontrolnym, wskazują także podstawę ich działania również w sferze prawa procesowego. W świetle natomiast art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w chwili wystosowania zawiadomienia o kontroli to właśnie Dyrektor Zarządu Zlewni jest jednym z organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami, a jednocześnie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy – Prawo wodne do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Nie ma zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w sprawie wszczętej kontroli przedsiębiorcy, skoro organ powoływał się na art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne.
Wracając do kwestii dokumentów, które jako całość składały się na akta administracyjne wskazać należy, iż takowymi były także kolejne pisma organu przygotowywane w toku dalszego procedowania sprawy planowanej kontroli u przedsiębiorcy (skarżącego) chociażby pismo, w którym organ zwraca się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w P. o przeprowadzenie kontroli doraźnej. Powyższe było konsekwencją – jak wskazuje sam organ – wniesienia przez kontrolowanego przedsiębiorcę (skarżącego) sprzeciwu od zamiaru kontroli. Taką dokumentację sprawy stanowiły także dokumenty wytworzone przez samego skarżącego.
Z tych powodów nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, iż organ ten w dacie rozpoznania wniosku nie posiadał akt sprawy i nie mógł w związku z tym wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy rozpatrzyć pozytywnie.
Reasumując, stwierdzić należy, iż dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/2000). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd o dopuszczalności skargi na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że "żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako - poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a." (wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 2811/15).
Zauważyć w tym względzie należy bowiem, że o prawie strony do akt sprawy stanowią przepisy art. 73 i nast. k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a. ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania.
Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a., która ustala zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia (zob.: W. Taras, Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska A Lublin – Polonia - VOL. XXXIX, 17 Sectio G 1992). Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy przy tym jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt. Należy jeszcze dodatkowo wskazać, że postanowienia wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymagają uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest przy tym ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2010 r., II OSK 2043/2009 stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 lutego 2017 r., II OSK 2811/15.
Reasumując, organ miał obowiązek uwzględnić żądanie udostępnienia dokumentów (kopii elektronicznych) z akt sprawy niezależnie od stadium postępowania (nawet po jego zakończeniu) i niezależnie od liczebności tych dokumentów (nawet jeśli to było tylko zawiadomienie i sprzeciw to nadal są to już akta administracyjne, dokumenty zgromadzone w danej sprawie). Organowi umknęło także, że immanentną częścią akt administracyjnych jest metryka wraz z dokumentami do których odsyła, która zgodnie z art. 66a § 3 k.p.a. stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W dalszej kolejności, oceniając charakter bezczynności organu należy stwierdzić, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Przy czym ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (por.m.in. wyrok NSA z 6 lutego 2020 r., I OSK 3918/18).
Okoliczności niniejszej sprawy czynią – w ocenie Sądu - zasadnym twierdzenie, iż bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miała charakter rażący, albowiem organ ten, wbrew faktom twierdził, że "nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego, wobec czego nie zgromadzono akt spraw". Fakt dokonywania określonych czynności jest bezsporny, organ mógł ewentualnie w odpowiedzi dla skarżącego twierdzić, że nie uznaje wytworzonych dokumentów za akta sprawy, powołując się na swoją interpretację przepisów. Tymczasem organ bez żadnego racjonalnego uzasadnienia twierdził, że nie prowadzi żadnego postępowania. W odpowiedzi na ponaglenie skarżącego po raz kolejny przedstawia tezę o nieprowadzeniu żadnego postępowania, jednocześnie jednak wskazując, iż zwrócił się do organu wyższego stopnia o przeprowadzenie kontroli doraźnej. Potwierdza powyższe w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje, iż przekazał stosowaną informację do organu nadrzędnego. Organ pozostaje zatem nadal bezczynny. Z powyższego wynika, że organ działał świadomie, konsekwentnie twierdząc, iż nie istnieją żadne dokumenty które można byłoby uznać za akta administracyjne. Zgodnie z powoływanym uprzednio orzecznictwem sądów administracyjnych takie działanie organu uznać należało jako lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony. Podkreślić także należy, iż nawet po wniesieniu skargi na bezczynność, organ nadal pozostaje w przeświadczeniu o nieistnieniu akt w tej sprawie. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z tych też względów, w ocenie Sądu, zasadnym było uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
Jednocześnie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, za uzasadniony uznać należy także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ nadal pozostaje w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. nie ma na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Innymi słowy, grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia obecnego postępowania, czy też oddziaływać prewencyjnie, wychowawczo na przyszłość. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności (nadal trwa). Nie bez znaczenia jest też fakt, że organ w pewien sposób działał świadomie, wbrew faktom stwierdzając, iż nie istnieją jakiekolwiek akta administracyjne w niniejszej sprawie, które mogłyby podlegać udostepnieniu skarżącemu w ramach uprawnienia z art. 73 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że mimo wniesienia skargi organ wciąż pozostaje bezczynny. Rzeczona grzywna powinna więc przywrócić zaufanie skarżącemu do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego w przyszłości. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd zdecydował o wymierzeniu kary w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych.
Podsumowując, ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wgląd do akt sprawy, organ będzie miał na uwadze powyższe uwagi i ocenę prawną co do ewentualnej formy odmowy dostępu do akt niezależnie od przyczyny. Należy przy tym wskazać, że ponaglenie skarżącego powinno zostać rozpoznane w trybie określonym w art. 37 § 1 i nast. k.p.a. Mając powyższe na uwadze, odnośnie nałożenia grzywny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 3 sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 złotych).