II SAB/Łd 87/23

II SAB/Łd 87/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art.149 par. 2, art. 200, art. 205 par.1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 par. 1, art. 35 ust.3, art. 35 ust. 5, art. 36 par. 2, art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 19 października 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2023 roku sprawy ze skargi S. Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w sprawie ustalenia legalności i zgodności z przepisami budynku hodowlanego z częścią gospodarczą 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Pabianicach grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach na rzecz S. Ł. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
S. Ł. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach w sprawie "budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P., oznaczonego na szkicu z oględzin jako nr. 2+4", w jej treści zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy znak. Wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie kosztów postępowania, a nadto o rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu przypomniał, iż 23 czerwca 2016 r. skierował do PINB wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie licznych naruszeń przepisów budowlanych mających miejsce na działce ewid. [...] przy ul. [...] oraz działce ewid. [...] przy ul. [...] w P.. Następnie, w związku z bezczynnością organu, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 27 stycznia 2017 r., Il SAB/Łd 290/16 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach do załatwienia wniosku skarżącego z 23 czerwca 2016 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jak również wymierzył PINB w Pabianicach grzywnę w wysokości 500 złotych. Kolejno sąd postanowieniem z 10 października 2017 r., Il SO/Łd 20/17 WSA w Łodzi wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 złotych za nieprzekazanie skargi na niewykonanie wspomnianego wyroku, natomiast wyrokiem z 7 marca 2018 r., Il SA/Ld 818/17 WSA w Łodzi wymierzył PINB grzywnę w kwocie 1500 zł za niewykonanie ww. wyroku Il SAB/Łd 290/16, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od PINB w Pabianicach na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł. W ocenie skarżącego, przywołane okoliczności budzą poważne wątpliwości, co do motywów działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i może wynikać z nich, że organ próbuje nie dopuścić do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym późniejszego dokonania oceny podnoszonych przez skarżącego zarzutów przez niezależny sąd. Podkreślił, iż finalnie w wyniku działań kontrolnych i podjętego postępowania na wskazanych nieruchomościach przy ul. [...], wykryto pięć ,"samowoli budowlanych" a w stosunku do niektórych wydano już nawet nakazy rozbiórek. W wyniku przewlekłych działań PINB w Pabianicach niektóre postępowania w dalszym ciągu trwają i mimo upływu blisko 8 lat w dalszym ciągu rozpatrywane są na etapie pierwszej instancji, czego dowodem jest postępowanie dotyczące niniejszej skargi. Od wielu lat organ powiatowy, wydaje w niniejszej sprawie kolejne decyzje, które to zostają skutecznie eliminowane z obrotu przez organ wojewódzki i tym samym sprawa wraca do organu stopnia powiatowego. Podkreślił też, iż stopień skomplikowania przedmiotowej sprawy jest obiektywnie bardzo niewielki i trudno racjonalnie przypuszczać, iż organ nie potrafi sobie z nim poradzić. Tymczasem PINB wydaje decyzje, które zdaja się być pozbawione logiki, a organ wojewódzki, uchylając je, sugeruje nawet, iż trudno ustalić proces myślowy, który doprowadził do takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 14 października 2022 r. nr 238/2022, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach nr 087/22 z 8 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, niezwykle jasno i precyzyjnie określając wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Przed wydaniem decyzji 087/22 organ powiatowy, dokładnie tak samo jak obecnie, prowadził sprawę przewlekle i przez 8 miesięcy nie wykonał jakiejkolwiek czynności.
Skarżący 14 kwietnia 2023 r. złożył stosowne ponaglenie, które to w ocenie organu wojewódzkiego nie zasługiwało na uwzględnienie i skutkowało postanowieniem ŁWINB z 18 maja 2023 r., stwierdzającym, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się przewlekłości w sprawie niezgodności z przepisami prawa "budynku hodowlanego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. oznaczonego na szkicu oględzin jako nr 2+4". W jego uzasadnieniu organ wojewódzki stwierdził, że 21 listopada 2022 r do organ powiatowego wpłynęły akta sprawy po kolejnej już decyzji kasatoryjnej, i przez pierwsze trzy miesiące. organ powiatowy nie podjął w sprawie jakiejkolwiek czynności. Następnie 6 lutego 2023 r. organ podjął pierwsze czynności w sprawie zobowiązując inwestora do dokonania poprawek w projekcie budowlanym. Jednocześnie WINB w Łodzi podkreślił, iż z akt sprawy wprost wynika, iż termin na dostarczenie projektu minął i nie został tez przez organ przedłużony. Skarżący nie posiada jakiejkolwiek wiedzy i nigdy nie otrzymał od organu informacji o ewentualnych przyczynach zwłoki, o nowym terminie na załatwienie sprawy ani nawet o tym czy wskazano nowy termin na dostarczenie projektu lub czy projekt finalnie został złożony. W dniu 24 maja 2023r. skarżący zwrócił się pisemnie do organu z prośbą o wyjaśnienie tej kwestii jednakże do dnia złożenia przedmiotowej skargi takiej odpowiedzi również nie otrzymał. Termin na dostarczenie projektu zamiennego jest terminem procesowym i może zostać przedłużony, nie oznacza to jednak, iż termin ten traktować można zupełnie dowolnie. W ocenie skarżącego organ drugiego stopnia stracił z pola widzenia fakt, iż termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora o ile faktycznie pozostawiony został uznaniu organu, to winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków. Zobowiązanie nałożone na inwestora dotyczyło jedynie dostarczenia poprawek do projektu, który został już złożony i dotyczył parterowego budynku gospodarczego o pow. ok. 60 m2, a wiec o wyjątkowo niskim stopniu skomplikowania. Zatem w niniejszej sprawie trudno mówić o okolicznościach niezależnych od organu, bo to przecież sam organ powiatowy zakończenie przedmiotowej sprawy w istocie uzależnił tylko i wyłącznie od dobrej woli osoby na której to spoczywa określony obowiązek. Nie będąc natomiast zobligowanym przez organ administracji państwowej żadnym terminem, inwestor może dostarczyć projekt w dowolnym momencie dogodnym dla siebie a tym samym tak naprawdę nie wiadomo kiedy zakończy się przedmiotowe postępowanie. Innymi słowy w niniejsze sprawie organ nie tylko dał inwestorowi więcej czasu na dostarczenie projektu, niż wymaga tego opracowanie ale wręcz dał inwestorowi termin nieograniczony. W ocenie skarżącego przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego dotychczasowe działania organu powiatowego w zestawieniu z treścią uzasadnienia decyzji ŁWINB świadczą o cyklicznie powtarzającej się przewlekłości a także dają wszelkie podstawy do przypuszczenia, iż organ powiatowy zmierza po próby co najmniej odwleczenia w czasie skutków samowoli budowlanej popełnionej przez inwestora. Organ winien zatem wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku czego również nie czyni. Inwestor został zobowiązany do dostarczenia poprawek do projektu w lutym 2023 r. i mimo upływu 30 dniowego terminu w dalszym ciągu nie dostarczył poprawek, a organ nie wskazał kolejnego terminu. Skarżącemu nie jest również znany wniosek inwestora o ewentualne przedłużenie terminu. Tym samym, przy aprobacie organu powiatowego postępowanie pozostaje w swego rodzaju zawieszeniu bez jakichkolwiek perspektyw na rychle zakończenie.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją nr 072/21 z 27 maja 2021 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił J. i W., małżonkom H. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku hodowlanym z częścią gospodarczą (oznaczonego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 2 i 4) usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (dz. nr ew. [...], obręb [...]) zgodnie z projektem budowlanym zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Powyższa decyzja została uchylona decyzją organu drugiej instancji nr 249/2021 z 7 października 2021 r. Następnie decyzją nr 087/22 PINB zobowiązał J. i W. H., jako współwłaścicieli nieruchomości do wykonania robót budowlanych przy budynku hodowlanym z częścią gospodarczą usytuowanym na w/w nieruchomości w celu doprowadzenia elementów w/w budynku do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja ta została także uchylona decyzją organu drugiej instancji nr 238/2022 z 14 października 2022 r., w której uzasadnieniu wskazano, że na wcześniejszym etapie postępowania stwierdzono zaistnienie okoliczności istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego. W takim wypadku organ stopnia powiatowego powinien korzystać z unormowania wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.
Pismem z 6 lutego 2023 r. organ wezwał inwestorów, do uzupełnienia przedłożonego projektu zamiennego dotyczącego budynku hodowlanego z częścią gospodarczą, tak aby odpowiadał on warunkom określonym w decyzji 238/2022 z 14 października 2022 r. oraz decyzji nr 249/2021 z 7 października 2021 r. wydanych przez ŁWINB. Inwestorzy pismem z 13 marca 2023 r. wnieśli o wskazanie w jaki sposób projekt zamienny ma zostać uzupełniony. PINB pismem z 31 marca 2023 r. wskazał, że stronie przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wyjaśnienie treści w/w decyzji do organu. który ją wydał, stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a. Inwestorzy pismem z 11 kwietnia 2023 r. wystąpili do ŁWINB o wyjaśnienie w jaki sposób, należy uzupełnić przedłożone projekty zamienne oraz o wyjaśnienie treści decyzji organu drugiej instancji nr 238/2022 z 14 października 2022 r. oraz decyzji nr 249/2021 z 7 października 2021 r.
Jednocześnie 14 kwietnia 2023 r. wpłynęło ponaglenie S. Ł. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a 21 kwietnia 2023 r. akta wraz z pismem przewodnim zostały przesłane do organu drugiej instancji. Organ szczebla wojewódzkiego postanowieniami nr 53/1/2023 z 26 kwietnia 2023 r. odmówił wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji nr 238/2022 z 14 października 2022 r. oraz postanowieniem nr 54/1/2023 odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nr 249/2021 z 7 października 2021 r. W związku z wyżej wymienionymi postanowieniami inwestorzy pismem z 16 maja 2023 r. wystąpili ponownie do organu pierwszej instancji o wskazanie jak należy uzupełnić projekt zamienny. ŁWINB wydał ponadto postanowieniem z 18 maja 2023 w którym stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się przewlekłości w postępowaniu w sprawie niezgodności z przepisami prawa "budynku hodowlanego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P., oznaczonego na szkicu z oględzin jako nr 2+4".
PINB wskazał ponadto, że postępowanie do 31 marca 2023 r. prowadził, niepracujący już pracownik, a od 14 kwietnia 2023 r. jego obowiązki przejęła osoba zatrudniona 21 marca 2023 r., zaś przedmiotowa sprawa jest jedną z trudniejszych spraw, prowadzoną od kilku, która wymagała czasu, aby się z nią zapoznać. W toku analizy dokumentów, pojawiła się wątpliwość co do zapisów w tekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie tej kwestii może mieć kluczowe znaczenie dla prowadzonej sprawy i odniesienia się jak ostatecznie ma być poprawiony i uzupełniony przedmiotowy projekt zamienny. W związku z tym wystąpiono do Urzędu Miejskiego w Pabianicach, Wydziału Urbanistyki o interpretację zapisów dotyczących możliwości lokalizowania garaży i obiektów gospodarczych na terenie oznaczonym jako [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta P. w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej P. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Pabianicach nr LXV11/561/06 z 29 czerwca 2006 r. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę, organ nie otrzymał odpowiedzi z Urzędu Miejskiego. W związku z powyższym sprawa zostanie załatwiona w terminie miesiąca od dnia uzyskania odpowiedzi z w/w urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 cyt. ustawy, a więc również na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący wywiązał się z powyższego obowiązku i 14 kwietnia 2023 r. wniósł ponaglenie, które w ocenie organu wojewódzkiego nie zasługiwało na uwzględnienie i skutkowało postanowieniem z 18 maja 2023 r., stwierdzającym, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się przewlekłości w sprawie niezgodności z przepisami prawa "budynku hodowlanego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. oznaczonego na szkicu oględzin jako nr 2+4".
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku zaś, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Tytułem wstępu wypada przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Oceniając, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu przez PINB sprawy, sąd zauważa, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania, o której stanowi art. 12 § 1 k.p.a., jest zasadą ogólną postępowania administracyjnego, która w założeniu ma gwarantować, że realizacja prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie tylko nie dozna uszczerbku, ale nastąpi w możliwie najkrótszym czasie (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 116 i n.; J. Malanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 145-146). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie z tego względu uznaje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2019 r., II OSK 533/19; 27 czerwca 2019 r., II OSK 1009/19; z 10 lipca 2018 r., II OSK 737/18; z 8 maja 2018 r., II OSK 1592/17; z 16 marca 2018 r., II OSK 1401/17).
Jakkolwiek sformułowane w skardze zastrzeżenia skarżącego dotyczą przejawianej przez organ nadzoru budowlanego niesprawności w załatwieniu sprawy dotyczącej "budynku hodowlanego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. oznaczonego na szkicu oględzin jako nr 2+4", to bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB może być wyłącznie postępowanie prowadzone przez PINB po wydaniu przez ŁWINB decyzji z 14 października 2022 r. uchylającej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję PINB z 8 czerwca 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, albowiem ocena sprawności ciągu czynności procesowych podejmowanych przez PINB może być odnoszona wyłącznie do postępowania pozostającego w toku. Tenże tok kształtowała zaś w sprawie decyzja kasacyjna organu odwoławczego, sprawiająca, że PINB jako organ pierwszej instancji był zobowiązany niezwłocznie zakończyć prowadzone postępowanie, poprzez wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę w pierwszej instancji (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Obie decyzje były jednymi z wielu wydanych przez organy nadzoru budowlanego już po wyroku tutejszego sądu z 27 stycznia 2017 r., II SAB/Łd 290/16, którym m.in. zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach do załatwienia wskazanego w części historycznej wniosku skarżącego z 23 czerwca 2016 r. w terminie 30 dni od dnia jego uprawomocnienia się.
Poddając ocenie spełnienie przez PINB powyższego wymagania, sąd stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżącego, które przyjmuje, że PINB dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu.
W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości sądu, że nałożony na PINB obowiązek rozpatrzenia sprawy w trybie określonym w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powinien być odnoszony do normy art. 35 § 3 k.p.a., tj. organ powinien był załatwić sprawę nie później niż w terminie jednego miesiąca (z zastrzeżeniem treści art. 35 § 5 k.p.a.). Wprawdzie wydanie przez PINB decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednakże rozpatrywana przez organ sprawa nie mogła być traktowana jako szczególnie skomplikowana w znaczeniu przyjętym w art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględnić bowiem należało, że decyzja, którą był zobowiązany wydać organ, była już poprzedzona kilkoma wcześniej wydanymi przez PINB decyzjami: z 13 lipca 2018 r. zobowiązująca inwestorów do przedłożenia projektu zamiennego; z 9 października 2019 r., nakazująca rozbiórkę; z 27 maja 2021 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z 8 czerwca 2022 r. zobowiązująca inwestorów do wykonania określonych robót budowlanych. Wszystkie wymienione decyzje, poza decyzją z 13 lipca 2018 r., zostały uchylone przez organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, w tym wskazaną wcześniej decyzją z 14 października 2022 r. uchylającą decyzję PINB z 8 czerwca 2022 r. a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji udzielając stosownych wytycznych w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego..
Na przyjętą przez sąd ocenę mają wpływ także wydawane w tej sprawie rozstrzygnięcia tutejszego sądu, tj. wyrok z 27 stycznia 2017 r., II SAB/Łd 290/16, którym m.in. zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Pabianicach grzywnę w wysokości 500 zł; postanowienie z 10 października, II SO/Łd 20/17 r. którym wymierzono PINB w Pabianicach grzywnę w wysokości 1000 zł za nieprzekazanie skargi na niewykonanie wyroku II SAB/Łd 290/16; wyrok z 7 marca 2018 r., II SA/Łd 818/17 którym wymierzono PINB w Pabianicach grzywnę w kwocie 1500 zł za niewykonanie wyroku II SAB/Łd 290/16 oraz stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a przede wszystkim wskazania zamieszczone w decyzjach organu odwoławczego, w tym ze szczególnym uwzględnieniem decyzji z 14 października 2022 r., stwierdzające, jakie kwestie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę kolejny raz rozpatrując sprawę. W tych warunkach zdaniem sądu, trudno nadać cechę obowiązku czyniącego wyjaśnienie sprawy szczególnie skomplikowanym. Wskazać tylko wypada, że termin jednego miesiąca na jej załatwienie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. należało liczyć od dnia zwrotu akt sprawy przez ŁWINB, co nastąpiło 21 listopada 2022 r.
Z uwagi na powyższe dokonywana przez sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ocena sprawności prowadzonego przez PINB postępowania musiała zasadniczo koncentrować się na sposobie zrealizowania wytycznych wskazanych w decyzji ŁWINB, które skupiały się wokół tego, że mimo prowadzenia postępowania od 23 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji, wydając decyzję z 8 czerwca 2022 r. (kolejną już w przedmiocie spornego budynku) nie wskazał w jej uzasadnieniu w jaki sposób przeprowadził analizę skutkującą zastosowaniem art. 51 ust. 2 p.b. PINB nie wyjaśnił też w jaki sposób nakazane roboty budowlane miałyby doprowadzić sporny obiekt budowlany do zgodności z przepisami prawa budowlanego, nie zastosował się także do wytycznych wynikających z wcześniejszej decyzji kasatoryjnej ŁWINB z 7 października 2021 r.
W tym kontekście należy zauważyć, że po otrzymaniu decyzji ŁWINB z 14 października 2022 r. organ dopiero pismem z 6 lutego 2023 r. (czyli po ponad dwóch miesiącach) skierował do inwestorów wezwanie do uzupełnienia projektu zamiennego by odpowiadał warunkom określonym ww. decyzji z 14 października 2021 r. w terminie 30 dni, bez żadnego rygoru.
W odpowiedzi inwestorzy pismem z 13 marca 2023 r. wyjaśnili, że nie są w stanie zdekodować wytycznych z decyzji ŁWINB i wnieśli o wskazanie konkretnych wytycznych co do uzupełnienia projektu zamiennego, nie precyzując jednak czego w istocie dotyczą ich wątpliwości.
W odpowiedzi PINB, pismem z 31 marca 2023 r. PINB poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o wyjaśnienie treści ww. decyzji do ŁWINB, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., z której to możliwości inwestorzy skorzystali.
Postanowieniem z 26 kwietnia 2023 r. ŁWINB na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści własnej decyzji z 14 października 2021r. wskazując, że z wniosku nie wynikało jakie niejasności w owej decyzji występują, a także że decyzja z 14 października 2021 r. była decyzją kasatoryjną, która obligowała właśnie organ pierwszej instancji do prawidłowego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania.
Mimo to inwestorzy pismem z 16 maja 2023 r. podtrzymali swoje stanowisko, co do braku możliwości zdekodowania wytycznych zawartych w decyzji z 14 października 2021 r.
Następnie pismem z 1 sierpnia 2023 r. PINB wystąpił do Urzędu Miejskiego w Pabianicach z prośbą o interpretację zapisów § 17 ust. 1 pkt 5 titet 8 i tiret 21 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać w tym miejscu należy że wypis z m.p.z.p., zawierający treść § 17 planu, którego dotyczyły wątpliwości znajduje się w aktach od 14 lipca 2015 r. W aktach znajduje się także wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, oddalający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi 12 lutego 2016 r., II SA/Łd 938/15, stwierdzający nieważność § 17 ust. 1 pkt 1 lit.b planu miejscowego, odnoszącą się do działek o numerach [...] i [...] obręb [...] w P. położonych przy ulicy [...] i [...], nr jednostki terenu [...]. Mimo to organ nadzoru budowlanego, dopiero po 5 latach od wskazanego wyroku powziął wątpliwości co do zapisów planu miejscowego, co stanowić miało podstawę do zastosowania art. 36 § 2 k.p.a., i zakończenia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpowiedzi od Urzędu Miejskiego w Pabianicach.
Podkreślić należy, że art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, wskazane działania PINB w ocenie sądu świadczą o lekceważeniu tego przepisu. Czynności procesowe podejmowane po wydaniu decyzji ŁWINB z 14 października 2022 r., w kontekście toczącego się od czerwca 2016 r. postępowania nie jawią się jako takie, które można postrzegać jako nakierowane na załatwienie przedmiotowej sprawy. Dynamika nadana podejmowanym przez PINB czynnościom w celu załatwienia sprawy po wydaniu przez ŁWINB decyzji z 14 października 2022 r. nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje niewydolność działań procesowych organu.
Biorąc pod uwagę, że sąd do momentu wydania wyroku nie został zawiadomiony przez PINB o wydaniu przez organ decyzji kończącej postępowanie, a jednocześnie z akt sprawy wynika, iż postępowania to prowadzone jest ponad 7 lat sąd zobowiązany jest stwierdzić, że uwzględniona w toku kontroli sądowej długość prowadzonego postępowania administracyjnego nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, nie jest też kształtowana innymi okolicznościami mającymi na nią istotny wpływ. Sytuacji niepodjęcia szybkich i zdecydowanych działań nakierowanych na doprowadzenie do zakończenia postępowania nie da się zaakceptować z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie (art. 35 ust. 3 k.p.a.), jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej. PINB powinien był mieć na uwadze to, że aktualnie podejmowane przez niego czynności służą załatwieniu sprawy, w której postępowanie w istocie toczy się od 23 czerwca 2016 r. (w niniejszej sprawie pod uwagę brany był okres od 21 listopada 2022 r.) i dotąd nie zostało zakończone zgodną z prawem decyzją administracyjną.
Uwzględniając, że PINB naruszył w sprawie zasadę szybkości i sprawności postępowania, a równocześnie do dnia rozpoznania skargi organ nie wydał wymaganej decyzji, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie, przyjmując za odpowiedni termin 30 dni biegnący od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, która nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia, sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, iż opieszałość organu w załatwieniu sprawy ma charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. zasadniczo odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19; wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18).
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ten kierunek wykładni nadawanej ww. przepisowi. Konfrontując takie znaczenie art. 149 § 1a p.p.s.a. z ocenianym tokiem postępowania, sąd zauważa, że PINB dopuścił się niczym nieuzasadnionej zwłoki w sprawie. Sąd ocenił opóźnienie organu w załatwieniu sprawy jako znaczne. Stanowi ono, zdaniem sądu, przejaw rażącego naruszenia art. 12 k.p.a., będącego konsekwencją braku efektywności w działaniu organu. Stan ten skarżący miał prawo postrzegać jako brak zainteresowania organu zakończeniem postępowania w sposób merytoryczny, a zatem określający taki zakres obowiązków, który doprowadzi do zakończenia sprawy zgodności z prawem spornego budynku. Z tym uchybieniem korespondowało wyraźne lekceważenie uprawnień procesowych stron postępowania, albowiem upływ pierwotnego terminu na załatwienie sprawy nie wiązał się z wyznaczeniem przez PINB nowych terminów w sposób określony w art. 36 § 1 i 2 k.p.a. (poza wskazanym wyżej pismem z 4 sierpnia 2023 r.), co świadczy o lekceważącym podejściu przez organ do obowiązujących przepisów. Zdaniem sądu podejmowane przez PINB czynności jedynie pozornie służyły zapewnieniu czynnościom podejmowanym w postępowaniu cech zgodności z prawem. Charakter rażącego naruszenia prawa, które należy przypisać dostrzeżonej przewlekłości postępowania, stanowi podstawę do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ta decyzja sądu jest determinowana celem skargi, którym powinno być zapobieżenie przewlekłości mogącej zaistnieć w przyszłości w innych postępowaniach, gdy zaniechaniu organu towarzyszyłyby podobne okoliczności do stwierdzonych w kontrolowanej sprawie, jeżeli zostały one przez sąd ocenione jednoznacznie negatywnie. Sąd doszedł do przekonania, że grzywna w wysokości określonej w pkt 3 sentencji wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący środka określonego w art. 149 § 2 p.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do zakończenia prowadzonego postępowania w sposób odpowiadający prawu. Powyższej oceny nie zmieniają sprawy organizacyjne, którymi nie organ może tłumaczyć niedochowania terminu w jej załatwieniu, nie są to bowiem okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a.
Z przedstawionych powodów sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
abo