II SAB/Łd 80/25

II SAB/Łd 80/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1, pkt 3, par. 1a, art. 149 par. 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5lit. h, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 107
art. 8 ust. 2, art. 33, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 33
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Dnia 30 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2025 roku sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego G.P. z dnia 18 marca 2025 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego G.P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Pismem z 9 sierpnia 2024 r., które wpłynęło do organu 12 maja 2025 r., G. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w treści wniosku z 18 marca 2025 r., domagając się: pkt 1 - zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; pkt 2 - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł; pkt 4 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że wnioskiem z 18 marca 2025 r. wystąpił do Starosty [...] z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie ustalenia, jaka była wysokość wypłaconych ekwiwalentów za tzw. urlop - wczasy pod gruszą staroście i wicestaroście w kadencji 2018-2024, z rozbiciem na poszczególne lata. W związku z brakiem odpowiedzi organu na wniosek, 9 kwietnia 2025 r. przesłane zostało ponaglenie. Skarżący stwierdził również, że organ, po terminie, pismami z 26 i 28 marca 2025 r. udzielił mu odpowiedzi na wniosek, stojąc na stanowisku, że złożone wnioski stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, dlatego informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano także, iż żądane informacje publiczne straciły swój charakter dlatego, że - w ocenie organu - z uwagi na ilość i treść składanych wniosków doszło do nadużywania prawa do informacji publicznej. Powyższe stanowisko jest, w przekonaniu skarżącego, błędne i świadczy o naruszeniu przez organ art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odpowiadając na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej z uwagi na brak przesłanek do przyjęcia bezczynności organu, a także z uwagi na nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Organ stwierdził, że
w odpowiedzi na wnioski G.P., przekazał pisma z 26 marca 2025 r. (KO.1431.28.2025), 27 marca 2025 r. (KO.1431.29.2025) oraz 28 marca 2025 r., w których szczegółowo wyjaśniono, iż treść i sposób korzystania przez skarżącego z prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje na instrumentalne, nadmierne i niezgodne z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej posługiwanie się tym uprawnieniem. Organ wskazał, że informacje objęte żądaniem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż ich przedmiot, kontekst oraz cel wykorzystania uzasadniają ocenę, że wnioski mają charakter nadużycia prawa. Skarżący, będący redaktorem lokalnej gazety, w okresie zaledwie kilku miesięcy 2025 r. złożył 26 wniosków, w których domagał się dostępu m.in. do: danych dotyczących delegacji, ekwiwalentów, nagród, protokołów, audytów, notatek służbowych, wewnętrznych działań kadry kierowniczej, informacji o firmach zewnętrznych współpracujących ze Starostwem.
Według Starosty, tego rodzaju działania noszą cechy systematycznego, zorganizowanego działania mającego na celu obciążenie organu koniecznością przetwarzania i udostępniania dokumentów, co w praktyce prowadzi do istotnego utrudnienia bieżącej pracy urzędu i realizacji ustawowych obowiązków.
W świetle przywołanej odpowiedzi nadużycie prawa do informacji publicznej może polegać m.in. na: instrumentalnym wykorzystywaniu instytucji informacji publicznej w celu realizacji interesów prywatnych lub zawodowych, działaniu motywowanym chęcią personalnego nacisku, seryjnym kierowaniu zapytań wykraczających poza społecznie uzasadniony interes kontroli obywatelskiej.
Odwołując się do poglądów judykatury, że nadużycie prawa do informacji publicznej występuje, gdy: wnioski są kierowane w celu obejścia innych procedur prawnych (np. postępowania cywilnego, dyscyplinarnego), dotyczą spraw osobistych, urzędniczych, kadrowych - nie zaś funkcjonowania instytucji, są nadmiernie szczegółowe, powtarzalne, powielają treści innych wniosków, ich ilość oraz intensywność paraliżuje pracę organu, organ stwierdził, że w sprawie niniejszej powyższe przesłanki zostały spełnione. Wskazany przez Starostwo "model działania wnioskodawcy" oparty na seryjnym składaniu wniosków, o bardzo podobnej treści, często wobec tych samych adresatów, świadczy o celowym działaniu nie zmierzającym do realizacji prawa obywatelskiego, lecz obliczonym na wywołanie określonego skutku administracyjnego lub medialnego. Ustalenia faktyczne zawarte w piśmie Starosty z 26 marca 2025 r., 27 marca 2025 r, 28 marca 2025 r prowadzą do wniosku, iż skarżący naruszył granice konstytucyjnie zagwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej, które - choć fundamentalne - nie jest absolutne i podlega ograniczeniom w przypadku nadużycia. Takie nadużycie wyłącza zastosowanie reżimu bezczynności. W tym stanie rzeczy, organ nie pozostaje bezczynny, lecz wykazał w sposób należyty, że złożone wnioski nie mogą być realizowane z uwagi na nadużycie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z sytuacją opisaną w dyspozycji art. 119 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem G.P. z 18 marca 2025 r., w którym domagał się on udostępnienia informacji o wysokości wypłaconych ekwiwalentów za tzw. urlop - wczasy pod gruszą staroście i wicestaroście w kadencji 2018-2024, z rozbiciem na poszczególne lata
W pierwszym rzędzie podkreślić trzeba, że według art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.").
W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 - dostępny tak jak wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).
Po myśli art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. W sytuacji, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, by uwolnić się od zarzutu bezczynności.
Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w myśl art. 4 u.d.i.p., oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.
Dla uznania bezczynności organu konieczne jest wobec tego ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (vide: wyrok NSA z 17 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 1236/22).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezspornym jest, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zaadresowany przez skarżącego do Starostwa Powiatowego w P. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107) organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy (art. 33 ustawy). W myśl art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 2 ustawy starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, a także jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że wniosek skarżącego w istocie skierowany zostały do Starosty [...], jako do kierownika starostwa powiatowego, osoby kierującej bieżącymi sprawami powiatu, a także osoby reprezentującej powiat na zewnątrz. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Starosta jest wobec tego obowiązany do udostępniania informacji publicznej jako podmiot kierujący Starostwem Powiatowym i reprezentujący Powiat [...] na zewnątrz, jeśli tylko jest w posiadaniu wnioskowanej informacji.
Przystępując następnie do oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji podkreślić trzeba, że co do zasady informacjami publicznymi są informacje o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków finansowane są m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. W judykaturze sądów administracyjnych za ugruntowany uznać należy pogląd, że informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej i jako taka stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wynagrodzenie jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników tego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (vide: wyroki NSA: z 5 stycznia 2016 r., I OSK 3087/14; z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/14; z 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13; z 24 marca 2022 r., III OSK 1130/21; z 13 marca 2025 r., III OSK 2506/24). Dodać w tym miejscu trzeba, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznych (vide: wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18). Informacja o wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i okresie za jaki został on naliczony stanowi informację publiczną, ponieważ ekwiwalent ten jest funkcjonalnie powiązany z zasadniczym wynagrodzeniem podmiotu pełniącego funkcję publiczną i wynika z okoliczności niewykorzystania urlopu wypoczynkowego, dotyczy więc sfery funkcjonowania organu władzy publicznej, o której informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wiąże się także z dysponowaniem środkami publicznymi. W związku z powyższym informacja o wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłaconego staroście i wicestaroście w kadencji 2018-2024 z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h, ponieważ mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organów władzy publicznej w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego.
Z materiału aktowego sprawy wynika, że organ pismem z 28 marca 2025 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustosunkował się do kilku wniosków skarżącego, w tym do wniosku z 18 marca 2025 r., stojąc na stanowisku, że złożone przezeń wnioski stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej wobec czego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem organu, żądane informacje straciły swój charakter dlatego, że z uwagi na ilość i treść składanych wniosków doszło ze strony skarżącego do nadużywania prawa do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, stanowisko organu jest błędne. Przede wszystkim wskazać jednak trzeba, że organ, pomimo udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z 18 marca 2025 r. w formie zwykłego pisma z 28 marca 2025 r., nie uwolnił się od ciążącego nań zarzutu bezczynności. Skoro bowiem skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej, to obowiązkiem organu było udzielenie tej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., bądź też odmowa jej udostępnienia w formie prawem przewidzianej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Informacja publiczna nie traci bowiem swojego publicznego charakteru tylko z tego powodu, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje możliwości załatwienia sprawy poprzez sporządzenie pisma o odmowie udostępnienia żądanej informacji w sytuacji gdy strona wnioskuje o udostępnienie jej informacji mającej charakter informacji publicznej.
W odniesieniu do stanowiska organu o nadużywaniu prawa do informacji publicznej warto w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2024 r., III OSK 1087/24 i przywołane tam orzeczenia NSA w tym przedmiocie. Zdaniem NSA, można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji RP kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu go rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok NSA z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Podkreślić należy, że odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nadużycie prawa do informacji publicznej może bowiem zachodzić dopiero gdy takie prawo do dostępu do konkretnej informacji publicznej wnioskodawcy przysługuje. Zatem w pierwszej kolejności konieczne jest, aby żądana informacja była informacją publiczną a dopiero należy wykazać, że żądanie jej udostępnienia stanowi nadużycie prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podsumowując, dla kwalifikacji informacji jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. irrelewantne jest nadużycie prawa do informacji publicznej. Przedstawione tu stanowisko prezentowane jest w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyroki NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt. III OSK 2604/23, z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3136/23, z 2 października 2024 r. III OSK 92/23, z 10 października 2024 r. III OSK 89/24 i III OSK 311/24).
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej.
Sąd w pełni aprobuje powyższe stanowisko i uważa, że argumentacja organu związana z nadużyciem prawa do informacji zaprezentowana na gruncie rozpatrywanej sprawy nie może być uznana za skuteczną wobec faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie bezczynności organu ustaleniu podlegał dopiero charakter żądanej informacji. W przekonaniu Sądu, Starosta [...] winien był załatwić wniosek skarżącego według zasad określonych w u.d.i.p., czego bezspornie dotychczas nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego G.P. z dnia 18 marca 2025 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W przekonaniu Sądu organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organowi nie można postawić tego rodzaju zarzutów, tym bardziej, że ustosunkował się on do wniosku skarżącego w piśmie z 28 marca 2025 r., aczkolwiek uczynił to w formie prawem nieprzewidzianej. Nieudostępnienie informacji publicznej nie było wobec tego przejawem złej woli organu a wiązało się z prezentowaną przezeń odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p. i oceną charakteru wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę o czym orzekł, jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny, a nie obowiązkowy i jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 207/21; wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20).
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi równowartość wpisu od skargi.
dc