II SAB/Łd 73/25

II SAB/Łd 73/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-08-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący/
Michał Zbrojewski
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1763/25 - Wyrok NSA z 2026-03-17
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 6
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. pkt 1 , art. 7
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2021 poz 735
art. 217 § 2   art. 217 § 2  art. 217 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 6 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi do wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność M.Ł. i P.Ł., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz P. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. dc
Uzasadnienie
1. Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. P.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie niewydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej dla nieruchomości położonej w Ł. na działce [...], obręb [...].
1. Organowi zarzucił naruszenie:
1) art. 7 ust. 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6) poprzez rażące niedochowanie terminu na załatwienie sprawy,
2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,
3) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy oraz niewskazanie stronie przyczyn zwłoki i nowego terminu na załatwienie sprawy,
4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.
2. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o:
1) wskazanie organowi w sposób dla niego zrozumiały drogi co do dalszego postępowania w sprawie oraz zobowiązanie go do niezwłocznego wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej zgodnie z przepisami ustawy o przekształceniu,
2) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, kosztów opłaty sądowej, ewentualnego zastępstwa procesowego,
3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jako zadośćuczynienia za bezczynność organu.
3. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przelewem z 11 marca 2025 r. dokonał płatności opłaty jednorazowej dla nieruchomości położonej w Ł. na działce [...], obręb [...], na wskazany przez organ w informacji z 16 stycznia 2025 r. rachunek i we wskazanej wysokości. Zgodnie z art. 7 ust. 9 ustawy o przekształceniu organ miał 30 dni na wydanie zaświadczenia od dnia otrzymania opłaty, czego do dnia złożenia skargi nie zrealizował i nadal pozostaje w bezczynności. Nie został również wskazany nowy termin załatwienia sprawy.
4. Strona podniosła, że na mocy przepisów ustawy o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się z mocy prawa we własność. Organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości zostały zobowiązane do wydania z urzędu do końca 2019 r. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu, w których powinny określić m.in. wysokość i terminy wniesienia opłaty przekształceniowej. Termin wniesienia pierwszej opłaty przekształceniowej oraz opłaty jednorazowej uzależniony został od terminu wydania zaświadczenia. Poza Ł. duże miasta wojewódzkie wydały zaświadczenia w ustawowym terminie.
5. Terminowe wydanie zaświadczenia umożliwiało dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu niezwłoczne złożenie wniosku o zamiarze wniesienia jednorazowej opłaty przekształceniowej i skorzystanie z bonifikaty: 60% dla użytkowników gruntów Skarbu Państwa - w przypadku płatności z góry dokonanej w 2019 r., w kolejnych latach bonifikata maleje zależnie od terminu złożenia wniosku. Na gruntach samorządowych ustawodawca przyznanie bonifikaty i jej wysokość pozostawił w gestii lokalnych władz.
6. Skarżący wskazał, że od roku 2019 z uwagi na brak zaświadczenia i z ostrożności procesowej nie dokonywał opłat przekształceniowych. Ostrożność wynikała z braku zaufania do organu, że opłaty z tytułu wieczystego użytkowania nie zostaną zaliczone na poczet opłat przekształceniowych.
7. Jego zdaniem nie bez wpływu był również tryb ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej, która wynosi obecnie 490 zł i została przyjęta z opłaty za wieczyste użytkowanie ukształtowanej wyrokiem Sądu Rejonowego dla Łodzi – Ś. [...] ([...]). Okazało się bowiem, że rzeczoznawca wynajęty przez organ rażąco zawyżył wycenę nieruchomości i oplata określona przez Prezydenta wyniosła 720 zł.
8. W latach 2020 - 2024 wielokrotnie telefonicznie i mailowo skarżący zwracał się do organu z pytaniem na jakim etapie rozpoznania jest sprawa wydania zaświadczenia o przekształceniu, lecz organ nigdy nie udzielił informacji.
9. W piątym roku bezczynności pismem z 3 października 2024 r. organ wydał stosowne zaświadczenie, w którym wskazał historyczne wsteczne terminy do wnoszenia opłat, aktualne przy wydaniu zaświadczenia w 2019 r.
10. W wydanej 16 stycznia 2025 r. tzw. informacji, Wydział Zbywania i Nabywania Nieruchomości Urzędu Miasta Łodzi określił wysokość opłaty za przekształcenie z bonifikatą za okres 14 lat (lata 2025-2038). Skarżący podniósł, że przy wydaniu zaświadczenia w ustawowym terminie w 2019 r. bonifikata obejmowałaby okres 20 lat. Prezydent patologiczną bezczynnością skrócił ją o 6 lat.
11. Podjęta przez skarżącego próba wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i załatwienia sprawy w trybie art. 12 § 1 k.p.a. nie zdała egzaminu. Kierowniczka Oddziału Przekształceń p. I. K. za pośrednictwem prowadzącego sprawę pracownika poinformowała skarżącego, że nie ma czasu na rozmowy. Nadzorujący ją z-ca Dyrektora Wydziału Zbywania i Nabywania Nieruchomości p. M.P. zażyczył sobie drogi procesowej.
12. W latach 2019 - 2025 Prezydent nie podjął terminowo żadnej czynności procesowej bądź informacyjnej w sprawie. Wszystkie czynności były inicjowane bądź interwencjami skarżącego bądź ponagleniami do organu wyższego stopnia.
13. Skarżący wniósł 4 ponaglenia, z czego ostatnie w dniu 15 kwietnia 2025 r.
14. Zdaniem skarżącego wadliwość działania organu ma szczególnie duży ciężar gatunkowy, bo nie odnosi się jedynie do bezczynności w wydaniu zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej, ale całej procedury związanej z przekształceniem.
15. W ocenie skarżącego sprawę należy osądzać w kontekście wieloletnich zaniechań organu, ewidentnego niestosowania obowiązujących przepisów ustawy o przekształceniu oraz postępowania administracyjnego, niedopuszczalnym wieloletnim utrzymywaniu skarżącego w niepewności co do przekształcenia gruntu i wysokości kosztów, które należy ponieść, jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy przejawiającego się w lekceważeniu korespondencji skarżącego, zaleceń i powagi organu administracji publicznej jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
16. W opinii skarżącego ujawniony stan patologicznej przewlekłości nie może pozostać bez żadnej rekompensaty. Przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości spełni zarówno represyjno-prewencyjny cel naruszenia normy prawnej, bowiem taka kwota będzie w budżecie organu zauważalna, nie będzie jedynie zapisem księgowym oraz będzie miała funkcję kompensacyjną, bo wynagrodzi skarżącemu poczucie bezsilności i stracony czas na egzekwowanie od organu przestrzegania obowiązujących przepisów i być może wymusi zastosowanie procedur naprawczych i zmian kadrowych.
1. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. art. 3 §2 pkt 8 i 9 ustawy), ewentualnie o oddalenie skargi.
1. Organ wyjaśnił, że w dniu 16 stycznia 2025 r. na wniosek P.Ł. przyznano bonifikatę 60% za lata 2025-2038 i określono wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla przedmiotowej nieruchomości w wysokości 2744,00 zł.
2. Przelewem z dnia 11 marca 2025 r. została wniesiona opłata jednorazowa z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.
3. Organ podkreślił, że wydanie zaświadczenia następuje z urzędu po spełnieniu przesłanek w postaci uregulowania należności. Innymi słowy nie jest prowadzona żadna sprawa administracyjna w celu wydania zaświadczenia, a tym samym nie można mówić, iż w niniejszej sprawie może w ogóle wystąpić element bezczynności organu w sytuacji, gdy organ nie może podjąć żadnych czynności do czasu uregulowania przez P.Ł. zadłużenia.
4. Nie można również pominąć istotnego faktu, iż analiza rozliczenia konta księgowego dla przedmiotowej nieruchomości prowadzonego przez Wydział Księgowości Urzędu Miasta Łodzi wykazała, iż nie zostały rozliczone w całości wymagane wpłaty za lata 2019-2024.
5. W związku z powyższym, w oparciu o ustawę przekształceniową, organ nie mógł wydać zaświadczenia o całkowitej spłacie opłaty przekształceniowej dla nieruchomości - ul. [...]. Byłoby to możliwe dopiero po uregulowaniu całej wskazanej wyżej brakującej należności, wraz z odsetkami na dzień zapłaty.
6. W dniu 15 kwietnia 2025 r. P.Ł. wniósł ponaglenie w związku z niewydaniem w przewidzianym ustawowo terminie 30-dni zaświadczenia potwierdzającego dokonanie całkowitej spłaty opłaty przekształceniowej w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...].
7. Następnie dnia 25 kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało postanowienie w przedmiotowej sprawie odmawiając wskazania, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności we wskazanym w ponagleniu P.Ł. zakresie.
1. Kolegium wskazało, iż ponaglenie złożone na bezczynność organu w zakresie wydania z urzędu zaświadczenia jest niedopuszczalne i w konsekwencji nie może być rozpatrywane przez organ wyższego stopnia. Wskazano również, iż skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż uregulowane w ustawie przekształceniowej wydanie zaświadczenia o całkowitej spłacie opłaty przekształceniowej następuje z urzędu i nie ma charakteru sprawy czy postępowania definiowanych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.
2. Ponadto podniesiono, iż skoro w odrębnym postępowaniu skarżący zakwestionował wysokość koniecznej do wniesienia opłaty, to nie jest możliwym jej ostateczne określenie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (co jeszcze nie miało miejsca). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, iż odrębną kwestią jest, czy w związku z nieuiszczeniem przez skarżącego w całości opłat za lata poprzedzające zgłoszenie zamiaru wniesienia opłaty jednorazowej w ogóle byłaby możliwość wydania zaświadczenia o całkowitej spłacie opłaty przekształceniowej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.
3. Ustawa przekształceniowa (art. 7 ust. 9) wyraźnie dopuszcza możliwość wydania powyżej wspomnianego zaświadczenia wyłącznie w przypadku rozliczenia opłaty przekształceniowej w całości. Oznacza to wniesienie opłaty jednorazowej (jeżeli obejmuje ona swoim zakresie wszystkie lata, za które winna być wnoszona opłata przekształceniowa) lub wniesienie opłaty jednorazowej (za lata, za które jest naliczona) wraz z wcześniejszymi wymaganymi opłatami rocznymi.
4. Ustawa przekształceniowa nie przewiduje wydania zaświadczenia o całkowitej spłacie opłaty przekształceniowej w sytuacji, gdy faktycznie opłata ta nie została w całości uiszczona. Do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę zaległość w opłacie przekształceniowej za lata 2019-2024 nie została uregulowana.
5. Co za tym idzie, nie ustała przeszkoda do wydania zaświadczenia potwierdzającego całkowitą spłatę opłaty przekształceniowej w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...]. Nie można zatem mówić o bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
2. Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.
1. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
2. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
3. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
4. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
5. Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej takim środkiem jest wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 K.p.a.).
6. Jak wynika z treści skargi skarżący skarży bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi [dalej: "organ"] w zakresie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], [dalej: "nieruchomość"].
7. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6), [dalej: "u.p.u.w.p.w.", samo zaś przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności określane jest w skrócie dalej jako "przekształcenie"].
8. Zgodnie z art. 1 u.p.u.w.p.w. z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
9. Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.u.w.p.w. podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem". Właściwy organem wydaje zaświadczenie z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. pkt 1 u.p.u.w.p.w.), czyli od dnia 1 stycznia 2019 r.
10. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 u.p.u.w.p.w.). Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości.
11. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 7 u.p.u.w.p.w. właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a.
12. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 9 u.p.u.w.p.w. po wniesieniu wszystkich opłat albo opłaty jednorazowej właściwy organ wydaje z urzędu, w terminie 30 dni od dnia wniesienia opłat albo opłaty jednorazowej, zaświadczenie o wniesieniu opłat albo opłaty jednorazowej, które właściciel gruntu załącza do wniosku o wykreślenie w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę.
13. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
14. W dalszej kolejności zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności organu w przedmiocie wydania zaświadczenia, albowiem ta forma działania organu administracji publicznej należy do kategorii takich aktów lub czynności, które podlegają kontroli sądów administracyjnych. Wydanie zaświadczenia nie jest co prawda sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji, ale jest natomiast czynnością materialno-techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w ramach postępowania określonego w k.p.a. O ile też samo zaświadczenie nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może przy tym zakończyć się wydaniem żądanego zaświadczenia bądź postanowienia odmawiającego jego wydania bądź wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności niewątpliwie podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 i 9 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (tak np. postanowienie NSA z 17.11.2023 r., I OSK 2412/23; z 17.11.2023 r., I OSK 2412/23; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
15. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości uległo przekształceniu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. Zaświadczenie o przekształceniu zostało przez organ wydane dnia 3 października 2024 r., choć jak wynika z powołanych wyżej przepisów organ winien był wydać ww. zaświadczenie w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia, czyli licząc od dnia 1 stycznia 2019 r. Ww. zaświadczenie o przekształceniu zawiera informacje o obowiązku wnoszenia opłat za lata 2019, 2020 i kolejne w wysokości 490 zł / rok.
16. Skarżący pismem z dnia 29 października 2024 r. zgłosił zamiar uiszczenia opłaty jednorazowej i została ona ustalona w informacji z dnia 16 stycznia 2025 r. określona (po uwzględnieniu bonifikaty) na poziomie 2744 zł., przy czym opłata ta została określona tylko na przyszłość – tzn. za lata 2025 - 2038.
17. Nie zgadzając się z wysokością opłaty, skarżący złożył w dniu 21 stycznia 2025 r. do organu wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji, na podstawie art. 7 ust. 8a u.p.p.u.w., po rozpatrzeniu którego została wydana przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzja z dnia 25 marca 2025 r. nr IV/D/2025, w której określono wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z bonifikatą w wysokości 2744,00 zł. Po rozpatrzeniu zaś odwołania skarżącego od ww. decyzji SKO w Łodzi decyzją z dnia 16 maja 2025 r. znak SKO.4160.40.2025, uchyliło ww. decyzję i orzekło o ustaleniu opłaty jednorazowej w kwocie 6860,00 zł oraz wysokość należnej do zapłaty po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 60% kwoty - 2744,00 zł.
Jak wynika z załączonego do akt dowodu w postaci zlecenia przelewu bankowego, jednorazową opłatę skarżący uiścił w dniu 11 marca 2025 r. i jest to okoliczność bezsporna.
18. Jak wynika z pisma organu z dnia 28 lipca 2025 r. (k. 88 akt sądowych) skarżący nie składał wniosku o wydanie zaświadczenia dotyczącego uiszczenia opłaty jednorazowej, oczekując wydania zaświadczenia z urzędu. W aktach sprawy brak jest wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia.
19. Należy też wskazać, że w aktach sprawy brak jest ponaglenia, ale nie można nie zauważyć, że do ponaglenia odwołuje się SKO w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak SKO.4104.19.2025. Tym samym w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro takowe ponaglenie (jak wskazało SKO) zostało wniesione to skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem został wyczerpany tryb zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.
20. Podkreślić należy, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, która to opłata (jak wskazano wyżej) została przez skarżącego uiszczona.
21. W ocenie Sądu – co istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – organ błędnie zinterpretował żądanie skarżącego. W odpowiedzi na skargę błędnie bowiem podnosi, że skarżący wnosił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego całkowitą spłatę opłaty przekształceniowej w odniesieniu do nieruchomości. W konsekwencji niezasadnie z tej przyczyny uznał, że brak możliwości wydania zaświadczenia wynika z zaległości skarżącego w opłacie przekształceniowej za lata 2019-2024, która nie została uregulowana. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący – wbrew ww. twierdzeniem organu - domagał się wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie art. 7 ust. 9 u.p.u.w.p.w., cyt.: "Po wniesieniu wszystkich opłat albo opłaty jednorazowej właściwy organ wydaje z urzędu, w terminie 30 dni od dnia wniesienia opłat albo opłaty jednorazowej, zaświadczenie o wniesieniu opłat albo opłaty jednorazowej [...]". W treści powołanego przepisu ustawodawca posłużył się spójnikiem "albo", który w tekstach prawnych powszechnie i zgodnie traktowany jako ustanawiający tzw. alternatywę rozłączną. Oznacza to więc, że jeśli opłata jednorazowa została uiszczona, to obowiązkiem organu jest wydanie stosownego zaświadczenia. Oczekiwanie przez organ spełnienia innych wymogów - tak jak uregulowania należności za lata poprzedzające wydanie zaświadczenia o przekształceniu - nie znajduje żadnych podstaw prawnych.
Sąd stwierdza, że do dnia orzekania w sprawie przez Sąd organ nie wydał skarżącemu zaświadczenia o uiszczeniu opłaty jednorazowej, nie wydał też postanowienia odmawiającego jego wydania bądź postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1. istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz 2. braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Powyższe przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, a obowiązek wydania przez organ zaświadczenia oraz termin jego wydania wynikał w tym przypadku z art. 7 ust. 9 u.p.u.w.p.w. Uznać tym samym należy, że organ pozostaje w bezczynności.
Ze względu na powyższe Sąd (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał organ do wydania żądanego zaświadczenia.
22. Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd miał obowiązek ustalić, czy organ działał w stanie rażącego naruszenia prawa z powodu bezczynności.
1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przepisach P.p.s.a. nie określono dokładnych kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego stanu jako rażącego naruszenia prawa. ze względu na powyższe sąd orzekający zobligowany jest ocenić daną sprawę, przy czym ta ocena nie ma sztywnych ram i winna opierać się na analizie wszystkich okoliczności danej sprawy oraz na zasadach doświadczenia życiowego i zawodowego. Przyjęcie, że w danym przypadku bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa jest uzasadnione, gdy jest ona oczywista, uporczywa i niezgodna z zasadami demokratycznego państwa prawa. Analogicznie należy przyjąć, gdy bezczynność jest skutkiem unikania podjęcia decyzji przez organ lub lekceważenia praw strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy przyczyna zwłoki leży po stronie organu.
Zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
2. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, działaniu organu w niniejszej sprawie nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu organu nie można bowiem dopatrzeć się złej woli.
W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu niezałatwienie sprawy przez organ wynika z błędnego założenia tego organu, że brak uiszczenia opłat rocznych (za wcześniejsze okresy rozliczeniowe) z tytułu przekształcenia uzasadnia odmowę wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. W ocenie Sądu działanie organu – choć opierające się na błędnym przekonaniu - nie zmierzało do celowego pozbawienia skarżącego zaświadczenia.
3. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy biorąc pod uwagę zwłaszcza działania organu oraz ich chronologię, zdaniem Sądu, bezczynność organu, choć ewidentna, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 20.02.2025 r., II SAB/Łd 126/24).
4. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego w skardze kwestii szczególnie dużego ciężaru gatunkowego wadliwości działania organu wskazać należy, że skarżący odnosi tę wadliwość do całej procedury związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarżący wydaje się jednak nie zauważać, że przedmiotem skargi w ramach niniejszego postępowania jest skarga w przedmiocie braku wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej, a nie całej procedury związanej z przekształceniem. Ze względu na powyższe należy dokonać oceny postępowania organu jedynie w odniesieniu do bezczynności w przedmiocie braku wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej, a argumenty skarżącego odnoszące się do całej procedury przekształcenia nie mają z punktu widzenia niniejszej sprawy znaczenia.
5. Zważywszy powyższe Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku).
23. Art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 (a więc w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność), może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
1. Odnosząc się do żądania skarżącego w przedmiocie przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, to – w ocenie Sądu - nie zasługuje ono na uwzględnienie. Sąd raz jeszcze podkreśla, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej, a nie cała procedura przekształcenia. Argumentacja skarżącego związana z "patologicznym" stanem bezczynności odnosi się niezaprzeczalnie do całej procedury przekształcenia, a nie jedynie kwestii związanej z wydaniem zaświadczenia o uiszczeniu opłaty jednorazowej. Należy zauważyć, że jednorazowa opłata z tytułu przekształcenia została wniesiona przez skarżącego dnia 11 marca 2025 r. Postanowienie SKO w przedmiocie odmowy wskazania, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w zakresie wydania zaświadczenia o wniesieniu opłaty jednorazowej zostało wydane dnia 25 kwietnia 2025 wniesiona przez skarżącego skarga datowana jest na dzień 24 kwietnia 2025 r. Co zaś istotne, skarżący – jak już wskazano wyżej - z ustaloną wysokością opłaty jednorazowej się nie zgodził i wniósł o jej ustalenie w drodze decyzji, co nastąpiło, a następnie skarżący od ww. decyzji organu I instancji wniósł odwołanie. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję 16 maja 2025 r.
2. W ocenie Sądu mając na uwadze ww. przez Sąd przyczyny bezczynności organu jak również jej okres brak jest podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Zważywszy treść przywołanej wyżej normy należy przede wszystkim zauważyć, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Kwestia wymierzenia organowi grzywny, podobnie jak przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości pozostawiona więc została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. wyrok NSA z 25.02.2025 r., III OSK 2204/24; wyrok WSA we Wrocławiu z 11.03.2025 r., II SAB/Wr 1064/24).
3. Należy zauważyć, że wydanie żądanego zaświadczenia daje skarżącemu jedynie możliwość złożenia wniosku o wykreślenie w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę. Nadto skarżący nie wykazał, że poniósł w związku z działaniem organu (Sąd podkreśla raz jeszcze: w związku z bezczynnością w przedmiocie wydania zaświadczenia o uiszczeniu opłaty jednorazowej) jakieś dolegliwości czy niedogodności, które winny zostać przez sumę pieniężną zrekompensowane. Stąd w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zastosowanie przewidzianych art. 149 § 2 P.p.s.a. środków – grzywny lub sumy pieniężnej - nie jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu skarżącego i skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu (pkt 3 sentencji wyroku).
24. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 4 sentencji wyroku).
dc