II SAB/Łd 67/11

II SAB/Łd 67/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska
Jolanta Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II OZ 1051/11 - Postanowienie NSA z 2011-11-03
III SA/Lu 257/11 - Postanowienie WSA w Lublinie z 2011-12-28
I OZ 1051/11 - Postanowienie NSA z 2011-12-22
II OZ 330/12 - Postanowienie NSA z 2012-04-25
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 ust. 2 pkt 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 13 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Dnia 14 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 roku sprawy ze skargi J. K. i A. K. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 14 lipca 2011 r. J. i A. K. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Ł. o udzielenie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) informacji, na jakiej podstawie usunięto z map geodezyjnych działkę drogową nr [...], w obrębie W., gmina P., stanowiącą drogę publiczną, prosząc również o dostarczenie kserokopii dokumentów związanych z tą sprawą. Wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowa droga była ujawniona jako droga publiczna w ewidencji gruntów w 1965 roku i udokumentowana również na mapach glebowo-rolniczych w 1967 roku (nr akt [...] przechowywanych w Wojewódzkim Biurze Geodezji w Ł.). W roku 2002 uchwałą Rady Gminy P. Nr [...] z dnia [...] przyjęto ją do zasobów Gminy jako drogę gminną i nadano jej numer ewidencyjny [...]. Uchwałę tę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W 2007 roku J. i A. K. zakupili działki nr [...] i [...] leżące w obrębie W.. Uzyskali w gminie informację, iż działka [...] ma prawo do zabudowy, a [...] może być podzielona. W Sądzie Rejonowym w Ł., IV Wydział Ksiąg Wieczystych udostępniono im zbiór dokumentów dołączonych do ksiąg wieczystych, z których wynikało, że działki przez nich zakupione od strony wschodniej graniczą z działką drogową nr [...] o szerokości 12,5 m. W 2010 roku wnioskodawcy chcieli się rozbudować, ale na złożony w gminie P. wniosek otrzymali odpowiedź, iż ich działki nie mają dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] została wykreślona z map geodezyjnych, a gmina nie posiada żadnych dokumentów dotyczących zmiany stanu prawnego tej działki. W dniu 3 czerwca 2011r., po złożeniu w sądzie wieczysto-księgowym wniosku o wydanie mapy ze zbioru załączników księgi wieczystej, wnioskodawcy otrzymali informację, że "Geodezja" nie wprowadziła żadnych zmian w mapach, a w przypadku ewentualnej sprzedaży działek będą one nadal posiadały dostęp do drogi publicznej.
Zdaniem wnioskodawców nieprawdą jest, że "działki [...] nie ma i nigdy nie było". Przez ponad 20 lat wydawane były przez "Geodezję" w Ł. mapki z uwzględnioną działką drogową nr [...] jako drogą publiczną. Również w zbiorze dokumentów przechowywanych w Sądzie Rejonowym w Ł., IV Wydział Ksiąg Wieczystych (w/g danych z czerwca 2011 roku) działki wnioskodawców i działki sąsiadów graniczą z zachodnim brzegiem działki drogowej nr [...] o szerokości 12,5 m, której wschodni brzeg jest granicą działek leśnych, a droga ta łączy wsie W. i S.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. Geodeta Powiatowy, Kierownik Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami z upoważnienia Starosty [...] udzielił odpowiedzi, z której wynikało, że działka [...] (droga) położona w obrębie W. nie została ujawniona w operacie ewidencji gruntów obrębu W. Wskazano, że dowody na powyższą okoliczność znajdują się w operacie pomiarowym będącym podstawą założenia ewidencji gruntów dla obrębu W. z roku 1962 r. Poinformowano też, że kserokopie przedmiotowych dokumentów można zamówić i odebrać w Starostwie Powiatowym w Ł. w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru Gospodarki Nieruchomościami po uprzednim uiszczeniu opłaty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333). Zaznaczono ponadto, że przedmiotowa działka wchodzi w skład działek leśnych (Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo G), które są ujawnione w księdze wieczystej [...].
Pismem z dnia 14 sierpnia 2011 r. J. i A. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność Starostwa Powiatowego w Ł. w sprawie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podnieśli oni, że pismo w sprawie udzielenia informacji publicznej nie wywołało reakcji ze strony Starostwa Powiatowego w Ł., a termin odpowiedzi zgodny z ustawą upłynął 2 sierpnia 2011 roku. Ich zdaniem w sprawie nie zastosowano też art. 13 § 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dającego możliwość wydłużenia terminu, poprzez zawiadomienie o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Niedopełnienie obowiązku odpowiedzi na podstawie art. 24 cytowanej ustawy zagrożone jest karą. W związku z powyższym J. i A. K. zwrócili się o pilne spowodowanie dostarczenia informacji, na jakiej podstawie po roku 2003 wykreślono z map geodezyjnych działkę drogową nr [...] w obrębie W., gmina P.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 11987) uznało zażalenie za niedopuszczalne. Organ stwierdził, że wniosek z dnia 14 lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczy sprawy indywidualnej A. i J. K., rozpatrywanej w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. — Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), a także przepisów wykonawczych do tej ustawy, wobec czego materiały których przekazania żądają wnioskodawcy, nie mają charakteru informacji publicznej. Podkreślił też, że w sprawie, jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 10 sierpnia 2011 r., udzielił on wnioskodawcom, informacji poruszanej w ich wniosku. Kolegium podkreśliło, że żądanie przedstawione we wniosku, nie jest informacją publiczną, a zatem nie można twierdzić o bezczynności organu administracji, bowiem w takim przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej.
W dniu 24 sierpnia 2011 r. do Starosty [...] wpłynęło kolejne pismo J. K., podpisane przez mieszkańców i użytkowników pól we wsi W., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o przesłanie informacji dotyczących następujących pytań:
"1. Na jakiej podstawie po roku 2003 wykreślono z ewidencji gruntów działkę drogową nr [...] w obrębie W., gmina P.;
2. Jak określona była i na jakiej podstawie (na podstawie jakiego dokumentu) zachodnia granica działek [...] w latach 1965 do 2003 w obrębie W., gmina P.;
3. Kto, dlaczego i na jakiej podstawie uniemożliwił legalny dostęp do posesji i pól położonych na zachód od działki drogowej nr [...] po roku 2003, dla których to posesji prawomocne zezwolenia na budowę wydawało Starostwo Powiatowe w Ł."
Pismem z dnia 2 września 2011 r. Starosta [...] udzielił odpowiedzi w sprawie informacji publicznej odpowiadając na zadane pytania w sposób następujący:
"Ad.1 Od założenia operatu w 1962 r. działka nr [...] (droga) nie była ujawniona w części opisowej tego operatu. Wprawdzie na str. 280 w rubryce 5 dokonano skreślenia numeru "[...]", jednakże brak podania obok skreślenia powierzchni działki, wskazuje na to, że skreślenie nr "[...]" miało charakter oryginalnej korekty błędu pisarskiego. Podkreślić należy, że przy innych numerach działek wskazana jest obok każdorazowo powierzchnia np.: działka " nr [...]" powierzchnia "0,96". Działka nr [...] umieszczona była natomiast w tym samym czasie wyłącznie na mapach analogowych. W 2003 roku wpłynął do Wydziału Geodezji Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Ł. operat techniczny pt: "Weryfikacja danych Ewidencji Gruntów" wykonany przez firmę pt. Usługi Geodezyjno-Kartograficzne mgr inż. M. B. [...] Ł. ul. A 28 m 10, wykonany na zlecenie Nadleśnictwa G. Operat ten został sprawdzony przez podinspektora S. S. pod względem formalno-prawnym tzn. czy odpowiada wymaganiom formalnym przewidzianym dla operatu. Na dowód opisanych faktów załączono kserokopie pierwszej strony operatu. Zadaniem operatu było doprowadzenie do zgodności części opisowej z częścią graficzną ewidencji gruntów i budynków nieruchomości będących własnością Lasów Państwowych w obrębie W. Operat ten został wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że wykreślono działkę nr [...] z części graficznej tj. usunięto ją z mapy numerycznej. Wprowadzenie zmiany nastąpiło na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ.U. z 2001 r. Nr 38, poz.454).
Ad.2 Zachodnia granica działek o obecnych numerach: [...] określona została w operacie geodezyjnym z 1969 r. Nr [...] wykonanym przez Biuro Urządzenia Lasu i Projektów Leśnictwa Oddział w G. Współrzędne geodezyjne znajdujące się w/w operacie wskazują granicę między działkami Lasów Państwowych a działkami przyległymi i jednocześnie określają przynależność działki [...] (drogi) do działek Lasów Państwowych. W 2011 roku Gmina P. zleciła wykonanie kolejnego operatu geodezyjnego, w którym zaprojektowano wydzielenie przedmiotowej drogi. Jako podstawę prawną projektu wydzielenia wskazano art. 95 pkt. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651 ze zm.). Na dowód istnienia powyższego operatu załączono kserokopię pierwszej strony operatu.
Ad.3 Urząd nie posiada żadnych dokumentów, które mogłyby stać się przedmiotem informacji publicznej. Brak jest w szczególności decyzji administracyjnych odnośnie likwidacji drogi."
W dniu 6 września 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Ł. wpłynęło pismo wraz z kserokopią skargi od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z prośbą o wyjaśnienie kiedy i na jakiej podstawie usunięto drogę z ewidencji gruntów oraz na jakiej podstawie zaliczono ją do gruntów należących do Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo G. i przesłanie odpowiednich materiałów.
Pismem z dnia 14 września 2011 r. Starosta [...] udzielił wyjaśnień oraz przekazał następujące dokumenty :
1. Kserokopia fragmentu mapy Nadleśnictwa (wykona w 1957- 1958 r.)
2. Kserokopia fragmentu zarysu pomiarowego operatu założenia ewidencji
gruntów (1962 r.)
3. Kserokopia danych z operatu założenia ewidencji (str. 263, 247, 280)
4. Kserokopia mapy gospodarczej Nadleśnictwa K. (1995 r.)
5. Kserokopia mapy z operatu [...]
6. Kserokopia danych z operatu [...] (ze wszystkimi danymi
archiwalnymi znajdującymi się ośrodku dokumentacji geodezyjnej i
kartograficznej).
Pismem z dnia 12 września 2011 r. J. i A. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę "na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostwo Powiatowe w Ł., w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2002 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z dnia 8 października 2001 r.)". Według skarżących wykreślenie z map geodezyjnych działki drogowej nr [...], stanowiącej drogę gminną nr ew. [...], stanowiącą jedyną możliwość dojazdu i dojścia do pól i posesji w części wsi W., nastąpiło w tajemnicy przed jej użytkownikami oraz gminą P., co stanowiło działanie na szkodę interesu publicznego i prywatnego i spowodowało zagrożenie dla zdrowia i życia części mieszkańców wsi W. Działanie takie uznali za sprzeczne z art. 7, 8, 9 i 11 K.p.a. oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności § 40 ust. 1 i 2, § 42 ust. 1, a ponadto art. 231 § 1 Kodeksu karnego. Dodali też, że z protokołu spotkania Starosty Powiatu [...] z przedstawicielami gminy P., które odbyło się dnia 24 sierpnia 2011 r. wynika, że Geodeta Powiatowy pani Z. M. potwierdziła istnienie działki drogowej nr [...] w roku 1997. Powołali się też na szereg dokumentów, które mogą potwierdzać fakt istnienia działki nr [...], między innymi opisujące granicę działek stanowiącą zachodni brzeg drogi - działki drogowej nr [...], czy pozwolenia na budowę wydane przez Starostwo Powiatowe w Ł. Skarżący wyjaśnili, że na kolejny wniosek o udzielenie informacji skarżący otrzymali odpowiedź w terminie, jednak w ich ocenie jest to informacja wewnętrznie niespójna, a działania Starosty Powiatu [...] mają na celu opóźnienie przekazania informacji, blokowanie dostępu do informacji publicznej i stanowią o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Załączone do odpowiedzi kserokopie okładek operatów, nie stanowią natomiast żadnego materiału dowodowego, mającego potwierdzić poprawność odpowiedzi Starosty. Dodali, że zmiana dokonana w ewidencji gruntów bez stosownego operatu jest wykroczeniem. Skarżący wskazali, że sąd wieczysto-księgowy w Ł. poinformował ich, iż według stanu na lipiec 2011 roku, ich działki graniczą nadal od wschodu z zachodnią granicą drogi (działki [...] o szerokości 12,5m). Gdy sytuacja ta ulegnie zmianie, to zostaną pisemnie powiadomieni o tym fakcie i będą mieli 14 dni na odwołanie się od tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] przedstawiając stan faktyczny sprawy, wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Dodatkowo podkreślił, że jedynym kryterium jakim może się kierować organ prowadzący ewidencję gruntów przy dokonywaniu ujawnienia w ewidencji działek jest fakt przyjęcia materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i na podstawie właśnie takich kryteriów były dokonywane dotychczasowe wpisy w ewidencji gruntów i takich też informacji udzielono wnioskodawcy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola sądowa działalności administracji publicznej, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Starostę [...].
Na wstępie wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów pełniących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak przede wszystkim do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania.
Stwierdzić należy, że wniosek J. K. i A. K. z dnia 14 lipca 2011 r. dotyczył niewątpliwie informacji publicznej. Żądane informacje i dokumenty, których odpisów domagał się skarżący, mają niewątpliwie charakter dokumentów urzędowych, a zatem nie tylko stanowią, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f są rodzajem informacji dotyczącej prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych o podmiotach.
Wskazać należy również, że Starosta [...], stojący na czele organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, którą jest powiat, jest bez wątpienia, organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zaznaczyć jednak trzeba, iż skarga wszczynająca niniejsze postępowania oparta została na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania dotyczące czasu załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno – techniczną.
Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie obecnego brzmienia art. 37 § 1 K.p.a.. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Pomimo tego, że skarżący wyczerpali tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 K.p.a., bowiem jak wynika z akt sprawy A. i J. K. wystąpili ze stosownym zażaleniem w piśmie z dnia 14 sierpnia 2011 r., wskazać należy, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym nie ulega bowiem wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Z kolei wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a., upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 K.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Poglądy w tej mierze są już utrwalone, nie budzą również wątpliwości w doktrynie. Tak więc skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Mając na uwadze powyższe wskazania należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy zasadniczą kwestią jest określenie tego, czy organ administracji pismem z dnia 10 sierpnia 2011 roku - udzielając skarżącym odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej - podjął czynności, które zakończyły ową sprawę.
Stosownie do przepisów analizowanej ustawy załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może nastąpić w różny sposób:
1. poprzez udzielenie dostępu do informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej);
2. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie bądź nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące),w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie – również w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 , art. 14 ust. 2 ustawy);
3. jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia o nowym terminie albo innym sposobie udostępnienia informacji wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy);
4. albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy).
Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 45/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 20/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.
Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego., Państwo i Prawo 2011/6/30).
Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
Biorąc pod uwagę, iż skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego jest instytucją stosunkowo nową w systemie prawa, zasadnym jawi się także odwołanie do dorobku orzecznictwa zapadłego na gruncie przepisów ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W orzecznictwie tym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz iż przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II S1/07, publ. Lex nr 269383).
Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjąć trzeba, iż wbrew zarzutowi skargi, w niniejszej sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania, bowiem Starosta [...] udzielił odpowiedzi stosownie do wniosku skarżących. Otóż, skarżący wystąpili do Starosty [...] z prośbą o wskazanie podstawy prawnej usunięcia działki drogowej nr [...], obręb W., gmina P. Organ udzielając odpowiedzi pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. wyjaśnił, że działka [...] (droga) położona w obrębie W. nie została ujawniona w operacie ewidencji gruntów. Wskazał też, że podstawą założenia ewidencji gruntów dla obrębu W. stanowił operat pomiarowy z 1962 r. Ponadto, organ poinformował stronę o możliwości i sposobie uzyskania stosownych dokumentów. W kolejnym wniosku z dnia 24 sierpnia 2011 r. skarżący zwrócili się do Starosty [...] o udzielenie informacji publicznej w tym samym przedmiocie, choć w rozbudowanym zakresie. Organ w piśmie z dnia 2 września 2011 r. w sposób szczegółowy wyjaśnił, że od 1962 r. działka nr [...] nie była ujawniona w części opisowej operatu, natomiast wykreślenie tej działki z części graficznej operatu nastąpiło na podstawie operatu technicznego "Weryfikacja danych Ewidencji Gruntów", którego zadaniem było doprowadzenie do zgodności części opisowej z częścią graficzną ewidencji gruntów i budynków nieruchomości Lasów Państwowych w obrębie W. Starosta wyjaśnił też, że zmiana polegająca na wykreśleniu działki z części graficznej została przeprowadzona na podstawie art.. 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Ustosunkowując się do kolejnej części wniosku skarżących organ podał, że zachodnia granica działek o numerach [...] została określona w operacie geodezyjnym z 1969 r., nr [...]. W stosunku do pozostałej części wniosku nie mógł się natomiast odnieść, wskazując, iż nie posiada innych dokumentów, w szczególności brak jest decyzji administracyjnej w przedmiocie likwidacji drogi. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, Starosta udzielił też odpowiedzi na pismo skarżących z dnia 14 września 2011 r., przekazując kserokopie stosownych map i danych z operatów.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ, w zgodzie z treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na zawarte we wnioskach skarżących informacje publiczne, bowiem udzielił informacji na pytania dotyczące określonych faktów, zgodnie ze stanem na dzień udzielenia odpowiedzi. Należy wskazać ponadto, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny, czy udzielone odpowiedzi są prawidłowe i wyczerpujące. Ocenie sądu nie podlega też kwestia jakości udzielonych informacji, a jedynie to, czy zostały one udzielone i czy zostały udzielone we wskazanym ustawą terminie. Przedmiotem tej sprawy jest bowiem tylko to, czy organ dopuścił się bezczynności czy też przewlekłości, a nie to, czy sprawę załatwił prawidłowo (por. wyrok NSA O. Z. we Wrocławiu z 10 września 2002r., II SAB/Wr 78/02, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Ol 50/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie umknął uwadze Sądu fakt, iż organ pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. udzielił odpowiedzi z kilkudniowym opóźnieniem i tym samym przekroczył termin wskazany w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale w ocenie Sądu opóźnienie to w niniejszym stanie faktycznym nie było znaczne i jako takie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, iż strona skarżąca nie może poszukiwać kontroli prawidłowości działań Starosty poprzez wystąpienie ze skargą na przewlekłość postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, bowiem w takim trybie postępowania Sąd ogranicza się jedynie do zbadania czy organ, w zgodzie z treścią art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnił w terminie żądaną we wniosku informację. Rolą sądu w niniejszej sprawie nie jest kontrola obowiązków ciążących na Staroście w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i aktualizacji zawartych w niej danych. Granicami sprawy nie jest także objęte badanie przez Sąd prawidłowości wykreślenia drogi nr [...] w obrębie W., w gminie P., czy też badanie prawidłowości dokonywania innych zmian w ewidencji gruntów. Jak już zostało wspomniane, informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania.
Na marginesie jedynie można wskazać, że niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może być usunięta jedynie w drodze procesu cywilnego.
Z tych właśnie powodów skargę należało uznać za bezzasadną, ponieważ działania organu w niniejszej sprawie nie miały charakteru pozorowanego, a skarżony organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, o którym mowa
w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a..
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
n.k.