II SAB/Łd 6/06

II SAB/Łd 6/06 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2006-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. i K. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie: stwierdzenia nieważności upomnienia p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. przyznać i wypłacić z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi H. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należnym od tej kwoty podatkiem od towarów i usług tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu T. decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o zwrocie na rzecz T. i K. P. nieruchomości o nr ew. 659/1 pow. 189m² i nr 659/2 o pow. 489m² położonych w T., obręb [...] przy ul. A 13 oraz zobowiązał T. i K. P. do zwrotu na rzecz Miasta T. wypłaconego odszkodowania w wysokości 14523,60 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak [...].
W dniu 1 grudnia 2005r. Urząd Miasta T. doręczył T. i K. P. upomnienie, w którym to wezwał do zwrotu wypłaconego odszkodowania w terminie 7 dni, pouczając jednocześnie, iż w przypadku nieuregulowania należności we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.
W odpowiedzi na powyższe upomnienie w dniu 8 grudnia 2005r. T. i K. P. zażądali stwierdzenia nieważności upomnienia, podnosząc, iż Urząd Miasta "miał 3 lata w myśl kodeksu prawa administracyjnego na żądanie zapłaty", nieruchomości zostali pozbawieni bez podstawy prawnej, a nieruchomości te nie zostały im przekazane.
Pismem z dnia 6 stycznia 2006r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., powołując art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, wyjaśniło, iż Kolegium jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w szczególności do rozpoznawania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności. Wskazało, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Zdaniem SKO w P., obowiązujące prawo nie zawiera unormowań dopuszczających stwierdzenie nieważności aktów niestanowiących decyzji administracyjnych. Odwołując się do art. 104 § 1 k.p.a. i art. 207 § 2 Ordynacji podatkowej, stwierdziło nadto, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy tych ustaw stanowią inaczej, przy czym stwierdzenie "załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji" odnosi się tylko do sytuacji, gdy przepis prawa obowiązującego nakazuje załatwić sprawę w tej formie. Wskazując wyrok SN z dnia 3 kwietnia 2000r., I CKN 582/98 Lex nr 50834 oraz postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., S.A./Ka 347/96 Lex 13/2005, zauważyło, iż "przez decyzję administracyjną rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (lub finansowego) o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne", a "podstawą prawną decyzji administracji jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej załatwienie sprawy w tej formie prawnej".
Kolegium podkreśliło również, iż upomnienie nie jest decyzją administracyjną, stanowi ono czynność wierzyciela (Gminy T.), obejmującą wezwanie do wykonania przez zobowiązanego (T. i K. P.) obowiązku zwrotu określonej w tym upomnieniu kwoty. Wskazało, iż sposób postępowania wierzyciela w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków określa ustawa z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 18 tej ustawy jeśli przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnych mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., stosownie zaś do art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 ustawy egzekucyjnej). Zauważyło, iż stosownie do art. 29 § 1 i 2 oraz art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, jeśli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów, lecz zwraca tytuł wykonawczy wierzycielowi. Zauważyło nadto, iż podstawowym środkiem zaskarżenia na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a podstawę zarzutu zawiera art. 33 ustawy egzekucyjnej.
W dniu 16 stycznia 2006r. T. i K. P. wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., uznając, iż pismo z dnia 6 stycznia 2006r. nie stanowi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia z dnia 30 listopada 2005r. ani decyzji administracyjnej. Podnieśli nadto, iż w sprawie nastąpiło przedawnienie roszczeń, nie istnieje więc obowiązek zapłaty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w piśmie z dnia 6 stycznia 2006r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków odwoławczych należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa).
Przedmiotem wniesionej w dniu 16 stycznia 2006r. przez T. i K. P. skargi jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia z dnia 30 listopada 2005r., wzywającego skarżących do zwrotu wypłaconego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nr ew. 659/1 o pow. 189m² i nr 659/2 o pow. 489m² położone w T., obrębie [...] przy ul. A 13. Podstawę prawną sporządzenia upomnienia oraz prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej dalej pea. Stosownie do art. 18 pea jeśli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w przepisie art. 6 § 1a reguluje wprawdzie problematykę wyczerpania środków zaskarżenia w razie bezczynności organu egzekucyjnego, niemniej jednak przepis ten dotyczy wyłącznie bezczynności wierzyciela, który nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Stosownie do tegoż przepisu na bezczynność wierzyciela służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
W analizowanej sprawie organ egzekucyjny – Urząd Miasta T. podjął czynności celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, doręczając T. i K. P. w dniu 1 grudnia 2005r. upomnienie, a T. i K. P. dążąc do zaniechania prowadzenia tegoż postępowania wnieśli o stwierdzenie nieważności tegoż upomnienia. W konsekwencji więc kwestię wyczerpania środków zaskarżenia w będącej przedmiotem skargi bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej sprawie należy ocenić na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 18 pea. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. To zaś oznacza, iż przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia należało wnieść zażalenie, z tym że zażalenie to, tak jak przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, należało wnieść do tegoż Kolegium. Zgodnie bowiem z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zwrócić również należy uwagę na tezę zawartą w postanowieniu NSA z dnia 17 października 1997r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, wedle której "warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność naczelnego organu administracji państwowej (art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Niezłożenie takiego zażalenia stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzucenie". Teza to dotyczy wprawdzie bezczynności naczelnego organu, niemniej jednak ma ona odpowiednie zastosowanie do bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, w strukturze administracji publicznej bowiem zarówno nad naczelnym organem, jak i sko nie ma organu wyższego stopnia.
Na marginesie wyjaśnić nadto należy, iż upomnienie, stosownie do art. 15 § 1 pea, jest jedynie czynnością poprzedzającą, a zarazem warunkującą prawidłowe wszczęcie postępowania egzekucyjnego. To zaś oznacza, iż moment doręczenia skarżącym upomnienia nie stanowi daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a skarżącym nie przysługują na tym etapie przewidziane w pea środki kwestionowania czynności egzekucyjnych, w tym także kwestionowania prawidłowości upomnienia. Stosownie bowiem do powołanego przepisu egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeśli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Z powołanego przepisu wynika nadto, iż upomnienie nie jest decyzją administracyjną, a organ egzekucyjny nie orzeka o prawach i obowiązkach skarżących, lecz jedynie przypomina skarżącym - zobowiązanym o ciążącym na nich obowiązku i wskazuje konsekwencje uchylenia się od wykonania obowiązku przez zobowiązanych w postaci wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W tym stanie niniejszej sprawy zastosowanie ma przepis art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeśli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi zaś jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia o charakterze merytorycznym.
Problematykę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ponoszonej przez Skarb Państwa reguluje art. 250 ppsa Stosownie do treści powołanego przepisu wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 20002r., Nr 163, poz. 1348) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem nie jest należność pieniężna czy decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego 240zł. Ponieważ w sprawie ustanowiono pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata H. K., a koszty nieopłaconej pomocy prawnej nie zostały w całości lub części opłacone, należało zasądzić na rzecz adwokata H. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z należnym od tej kwoty podatkiem VAT tytułem zwrotu zastępstwa procesowego.
Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną, o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ppsa i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.