II SAB/Łd 56/20

II SAB/Łd 56/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Odpady
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 4117/21 - Wyrok NSA z 2023-05-10
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 797
art. 38b ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, par. 2 pkt 4 i pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, par. 1a i par. 2, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 roku sprawy ze skargi Związku A z siedzibą w Ł. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wpisania instalacji komunalnej na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku Związku A z siedzibą w Ł. z [...]; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego Związku A z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.
Uzasadnienie
II SAB/Łd 56/20
UZASADNIENIE
Związek A z siedzibą w Ł., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a.", wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie wpisania instalacji komunalnej Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P., gm. B., powiat [...] na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...]. Skarżący na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do wpisania instalacji komunalnej Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P., gm. B., powiat [...] na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] albo do wydania decyzji odmawiającej wpisania w/w instalacji na podstawie art. 38 ust. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, albo na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - o ustalenie przez Sąd, że instalacja komunalna Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P. powinna znaleźć się na liście instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...]; na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o stwierdzenie, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - o wymierzenie Marszałkowi Województwa [...] grzywny w wysokości 9.836,34 zł, tj. dwukrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2019 ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a.; - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie z wykazem kosztów lub według norm przepisanych.
W skardze A wskazał, że w dniu 31 grudnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o wpisanie instalacji komunalnej Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w opracowywanym Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2019 - 2025 z uwzględnieniem lat 2026 - 2031 wraz z załącznikami: Planem Inwestycyjnym dla województwa [...]. Skarżący wskazał, że wskazana wyżej Inwestycja wpisana jest w "Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028". Ponadto, zgodnie z opinią Urzędu Marszałkowskiego z dnia 13 lutego 2018 roku RZZOK w P. ujęta jest w Planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do PGOWŁ i wpisuje się w założenia Planu.
Skarżący podniósł, że budowa zakładu w województwie [...] i regionie jest konieczna z uwagi na działania monopolistów, który windują ceny małym gminom powodując znaczący uszczerbek w budżetach. Skarżący poinformował również, że w dniu 28 maja 2019 roku złożył wniosek o dofinansowanie dla inwestycji pn. "Centrum Cyrkularności A — etap pierwszy Budowa Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P.", w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020, Działanie 2.2. Gospodarka odpadami komunalnymi, zgodnie z wymogami określonymi w konkursie o nr [...]
W dniu 14 stycznia 2020 r. skarżący przedłożył uzupełnienie do wniosku z dnia 31 grudnia 2019 r., w którym ponownie wniósł o uzupełnienie listy instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] na podstawie art. 38b ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Skarżący wskazał, że na chwilę obecną na liście instalacji opublikowanej w dniu 13 stycznia 2020 roku na stronie Urzędu Marszałkowskiego nie uwzględniono instalacji budowanej przez Związek A inwestycji w P.
Skarżący wskazał, że instalacja jest budowana ze środków publicznych i na jej realizację już obecnie wydano ponad 10.000.000 zł. Bez uwzględnienia instalacji na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy nie będzie możliwa dalsza realizacji inwestycji publicznej, na którą oczekuje obecnie co najmniej 150.000 mieszkańców 19 gmin wchodzących w skład Związku.
W dniu 19 marca 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Marszałka.
W odpowiedzi na ponaglenie, Marszałek w piśmie z dnia 1 kwietnia 2020 roku podniósł, że zgodnie z art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach, Marszałek Województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:
1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6;
2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Wpisu na listę, dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną. W przypadku istniejących instalacji do pisemnego wniosku, dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji.
Zdaniem Marszałka zgodnie z art. 38b ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, Marszałek Województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, jeżeli ta instalacja nie spełnia wymagań dla instalacji komunalnej. Lista instalacji komunalnych planowanych do budowy ma wyłącznie walor poglądowy i informacyjny, nie ma żadnego znaczenia prawnego - tj. nie kreuje żadnych praw .ani obowiązków zarówno po stronie organów, jak i po stronie wnioskodawcy. W ocenie Marszałka, wpis na listę nie ma charakteru konstytutywnego ani deklaratywnego i w żadnym zakresie nie wpływa na sytuację prawną wnioskodawcy, a w szczególności na możliwość uzyskania jakiegokolwiek dofinansowania. Dodatkowo, Marszałek zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie rozróżnił wpis na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach (lista funkcjonujących instalacji) od wpisu na listę przywołaną w pkt 2 tego przepisu (instalacje planowane), dla którego nie wskazał nawet trybu administracyjnego odmowy wpisu instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Powyższe, w ocenie Marszałka, wyraźnie wskazuje, iż wpis na listę instalacji w zakresie punktu 1 ma charakter czynności kreującej sytuację prawną wnioskodawcy - wiąże się z uzyskaniem konkretnych uprawnień i dlatego odmowa wpisu winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Natomiast wpis na listę przywołaną w punkcie 2 nie ma takiego charakteru i zdaniem Marszałka brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji lub jakiegokolwiek innego aktu w przypadku nieuwzględnienia wniosku o wpis.
Zdaniem Marszałka, RZZOK jest instalacją planowaną do budowy (rozpoczęto prace ziemne związane z budową zakładu). Zatem, nie jest to instalacja w świetle ww. przepisów, a tym samym Związek A nie jest prowadzącym instalację. W ocenie Marszałka, ten podmiot nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku zarówno o wpis na listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, jak i instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. Zgodnie z art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach wpisu na listę dokonuje się bowiem na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uznało ponaglenie za niedopuszczalne, stwierdzając, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieją normy prawa powszechnie obowiązującego, które dawałaby podstawę do wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji, jakich oczekuje od tego organu i określa je w swoich ponagleniach Związek A z siedzibą w Ł.
W dniu 27 maja 2020 roku skarżący złożył pismo do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie jest sprawa dotycząca wpisania instalacji komunalnej RZZOK na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...].
Pismem z dnia 9 czerwca 2020 roku Marszałek Województwa [...] poinformował, że jego zdaniem RZZOK jest instalacją planowaną do budowy i że skarżący nie jest podmiotem prowadzącym instalację. Ponadto, organ stwierdził, że skarżący błędnie przyjął, że brak wskazania realizowanej inwestycji na liście instalacji powoduje wstrzymanie dalszej realizacji przedmiotowej inwestycji.
Uzasadniając złożoną skargę A wskazał, że nie sposób zgodzić się z poglądem organu. Zgodnie z art. 38b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach Marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:
1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6;
2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Instalacja wskazana przez skarżącego jest w trakcie realizacji, co oznacza, że można ją zakwalifikować jako instalację w trakcie budowy. Nie sposób zgodzić się z Organem, że lista instalacji komunalnych planowanych do budowy "nie ma żadnego znaczenia prawnego". Nie sposób również zgodzić się, że wpis taki nie wpływa na sytuację prawną wnioskodawcy. Przeciwnie, od tego wpisu może być uzależnione to, czy wnioskodawca otrzyma pożyczkę na dalszą budowę instalacji. Co więcej, przyjęcie rozumowania organu oznaczałoby, że Marszałek Województwa posiada nieograniczone uprawnienia i może według swoich własnych przekonań decydować, którą instalację wpisać na listę, a którą nie. Wobec powyższego, na dowód swoich twierdzeń, skarżący przedstawił w załączeniu listę instalacji komunalnych prowadzoną przez Marszałka Województwa [...], z której wynika, że w pkt II jest prowadzona lista instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Jeżeli Marszałek Województwa wpisuje instalację na listę, to nie wydaje żadnej decyzji, a sam wpis na listę ma charakter czynności materialno-technicznej. Marszałek może odmówić wpisu na listę instalacji funkcjonującej, ale tylko z jednej przyczyny - jeżeli instalacja ta nie spełnia wymagań dla instalacji komunalnej (art. 38b ust. 5). Wtedy jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną zawierającą, co oczywiste, uzasadnienie. Od decyzji prowadzącemu instalację przysługuje odwołanie, a ponieważ art. 38b nie został wykazany w art. 168, przeto organem właściwym do rozpoznania odwołania jest samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzja kolegium może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, wpis ma charakter czynności materialno-technicznej, a w przypadku odmowy - organ jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną wraz z uzasadnieniem i należy przy tym stosować k.p.a.
Nie sposób również zgodzić się z twierdzeniem organu, że instalacja wskazana przez skarżącego nie spełnia określonych ustawą wymogów. Zgodnie z przywołanym przez organ art. 3 pkt 6 ppkt b) ustawy o ochronie środowiska przez instalację rozumie się zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. W podsumowaniu wskazać należy, że skoro organ stoi na stanowisku, że "podmiot nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku zarówno o wpis na listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, jak i instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji" to tym bardziej winien wydać decyzję odmowną z uzasadnieniem, od której skarżący miałby szansę się odwołać.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy.
Organ wskazał, że w dniu 02.01.2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynęło pismo Związku A z dnia 31.12.2019 r., znak [...], z prośbą o uwzględnienie inwestycji polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., realizowanej przez Związek A, w opracowywanym aktualnie Planie gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2019 - 2025 z uwzględnieniem lat 2026 - 2031 wraz z załącznikami: Planem inwestycyjnym dla województwa [...]. Przedmiotowy wniosek nie zawierał prośby o wpisanie instalacji komunalnej RZZOK w P. na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...].
W dniu 14.01.2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wniosek Związku A z dnia 14.01.2020 r., znak [...] (stanowiący uzupełnienie do pisma z dnia 31.12.2019 r., znak [...]), dotyczący ponownego wpisania instalacji komunalnej Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...] jako instalacji komunalnej do mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz jako instalacji komunalnej do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania niesegregowanych odpadów komunalnych. Jednocześnie Związek A wskazał w piśmie, że jest podmiotem prowadzącym instalację. Należy zaznaczyć, że skarżący błędnie wskazał w piśmie z dnia 14.01.2020 r., że jest to ponowna prośba o wpis na listę instalacji komunalnych. Z przedłożonej do organu korespondencji wynika, że jest to pierwsze wystąpienie Związku A w tym zakresie do Marszałka Województwa [...].
W dniu 30.01.2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wniosek Związku Międzygminnego A z dnia 28.01.2020 r., znak [...] z prośbą o pilne wpisanie realizowanej inwestycji pod nazwą Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P., gm. B., powiat [...] na listę instalacji komunalnych, przy czym skarżący jednoznacznie sprecyzował, iż przedmiotem jego wniosków jest "wpisanie instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy".
W dniu 12.03.2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynęło pismo Związku A zatytułowane "Wezwanie i skarga na bezczynność Marszałka Województwa [...]", (znak [...] z dnia 11.03.2020 r.), stanowiące w istocie ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie dotyczyło dwóch odrębnych kwestii: wniosku z dnia 31.12.2019 r. Związku A skierowanego do Marszałka Województwa [...] w sprawie uwzględnienia instalacji RZZOK w P. w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i wniosku z dnia 04.09.2019 r. Związku A skierowanego do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. o dofinasowanie budowy kwatery składowania odpadów.
W dniu 25.03.2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynęło ponaglenie Związku A (znak [...] z dnia 24.03.2020 r.) na bezczynność Marszałka Województwa [...] w związku z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. przy załatwianiu sprawy administracyjnej. Ponaglenie dotyczyło wniosku Związku A z dnia 31.12.2019 r., uzupełnionego pismem z dnia 14.01.2020 r., skierowanego do Marszałka Województwa [...] w sprawie wpisania instalacji komunalnej Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych (RZZOK) w P. na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., postanowieniem z dnia [...].04.2020 r. (znak: [...],[...],[...] r.) uznało ponaglenia Związku A, przekazane przez Marszałka Województwa [...] w dniu 19.03.2020 r. oraz w dniu 01.04.2020 r. za niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że "w obowiązującym porządku prawnym nie istnieją normy prawa powszechnie obowiązującego, które dawałyby podstawę do wydania przez Marszałka Województwa [...], decyzji, jakich oczekuje Związek A, i jak wskazało w dalszej części "tylko w przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać je, wydając decyzję administracyjną". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło ponadto, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące bezczynności bądź przewlekłości oraz służącego obronie przed nimi ponaglenia.
W dniu 02.06.2020 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wpłynął wniosek Związku A z dnia 28.05.2020 r. znak [...], dotyczący udzielenia informacji na jakim etapie jest sprawa dotycząca wpisania na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, modernizacji lub rozbudowy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P. gm. B..
Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 9.06.2020 r. poinformował Związek A, że wniosek o wpisanie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w m. P. na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy nie może zostać uwzględniony, ponieważ Związek A nie jest prowadzącym instalację w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, a zatem nie posiada uprawnienia do złożenia przedmiotowego wniosku. Ponadto, w odniesieniu do wpisania instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzonej przez marszałka województwa lub odmowy takiego wpisu, nie istnieje norma prawa materialnego, która dawałaby podstawę do informowania podmiotu o tego rodzaju czynności.
Odnosząc się istoty sprawy Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:
1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach;
2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Zgodnie z art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach wpisu na listę dokonuje się na pisemny wniosek podmiotu prowadzącego instalację komunalną. W przypadku istniejących instalacji komunalnych do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji.
Marszałek województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1, to jest listę instalacji funkcjonujących, jeżeli dana instalacja nie spełnia wymagań przewidzianych dla instalacji komunalnej. Należy zaznaczyć, że ustawodawca nie wskazał trybu administracyjnego dokonywania odmowy wpisu danej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
W myśl art. 3 pkt 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219) przez "prowadzącego instalację" rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Z kolei przez "instalację" rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję (art. 3 pkt 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219).
Niesporne jest, iż Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P. jest instalacją planowaną do budowy (rozpoczęto prace ziemne związane z budową zakładu). Zatem w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi on "instalacji", a tym samym nie można uznać Związku A za "prowadzącego instalację". W rezultacie skarżący nie jest uprawniony do złożenia wniosku ani o wpis na listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, ani na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Organ zwrócił uwagę, że wnioski dotychczas składane przez Związek A były niespójne. Związek A w piśmie z dnia 31.03.2019 r. wnosi o uwzględnienie inwestycji polegającej na budowie Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w opracowywanym Planie gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2019 - 2025 z uwzględnieniem lat 2026 - 2031 wraz z załącznikami: Planem inwestycyjnym dla województwa [...]. We wniosku z dnia 14.01.2020 roku Skarżący wnosi o ponowne wpisanie instalacji komunalnej w P. jako instalacji planowanej do budowy, mimo iż był to pierwszy wniosek skarżącego w tym zakresie. Natomiast w piśmie z dnia 28.01.2020 r. skarżący wnosi o pilne wpisanie realizowanej inwestycji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy zgodnie z poprzednimi wnioskami.
Należy wskazać, iż nie sposób uwzględnić wniosków sformułowanych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z ich literalnym brzmieniem, ponieważ aktualnie skarżący zdaje się domagać wpisania ww. inwestycji zarówno na listę funkcjonujących instalacji komunalnych, jak i na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji - to jest zarówno na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1) ustawy o odpadach, jak i na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Wniosek skarżącego pozostaje zatem wewnętrznie sprzeczny, bowiem ta sama instalacja nie może być wpisana jednocześnie na listę instalacji komunalnych istniejących i listę instalacji komunalnych dopiero planowanych do budowy. Złożenie przez skarżącego wniosku o wpis instalacji na listę funkcjonujących instalacji komunalnych byłoby dodatkowo sprzeczne z jego wnioskiem o uwzględnienie inwestycji w planie inwestycyjnym, który ma zagwarantować finansowanie planowanej inwestycji.
Analiza ww. wniosków złożonych przez skarżącego prowadzi do konkluzji, że skarżący wniósł o wpis Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w P., gm. B., powiat [...] na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa [...] planowanej do budowy instalacji komunalnej. Jednak w zakresie wniosków skarżącego z dnia 31.12.2019 r., z dnia 14.01.2020 r. oraz z dnia 28.01.2020 r. złożonych w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], zgodnie z wyżej przedstawionymi wyjaśnieniami, nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji odmawiającej wpisania ww. instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzoną przez Marszałka Województwa [...], której oczekuje Związek A w pkt 1 swojej skargi. Wskazać także należy, iż informację o braku podstaw do dokonania wpisu ww. inwestycji na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach, skarżący otrzymał od Marszałka Województwa [...] co najmniej trzykrotnie, tj. w każdym z pism przekazujących ponaglenia skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz w piśmie z dnia 9 czerwca 2020 r.
W związku z powyższym żaden z terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. nie został naruszony. Żaden z wniosków Związku A nie stanowił sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i złożenie go nie mogło prowadzić do wydania decyzji administracyjnej. W przypadku odmowy wpisania instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzonej przez marszałka województwa nie istnieje norma prawa materialnego, która dawałaby podstawę do wydania takiej decyzji. Analogiczne stanowisko zostało wyrażone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w postanowieniu z dnia [...].04.2020 r.
Organ zakwestionował również legitymację A do złożenia wniosku o wpis instalacji komunalnych na listę prowadzoną przez marszałka województwa, gdyż nie jest prowadzącym instalację w myśl przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Należy przy tym zauważyć, iż analizowany przepis art. 38b ustawy o odpadach nie wskazuje żadnych dodatkowych przesłanek, ani wymogów względem wniosku o wpis na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji poza wskazaniem podmiotu, od którego winien pochodzić taki wniosek - to jest prowadzącego instalację komunalną. W przypadku przyjęcia odmiennej interpretacji, iż każdy byłby uprawniony do złożenia wniosku o wpis na listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach (co byłoby wprost sprzeczne z treścią art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach), to na listę instalacji mógłby wpisać się każdy podmiot, nawet osoba fizyczna nieprowadząca żadnej działalności, wskazując, iż wyłącznie planuje realizację takiej inwestycji w przyszłości, nawet w miejscu, w którym aktualnie byłaby ona niedopuszczalna, natomiast marszałek województwa nie miałby podstaw do nieuwzględnienia wniosku.
Jednocześnie sama lista, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2) ma wyłącznie walor informacyjny i poglądowy (np. dla mieszkańców województwa) i pozbawiona jest znaczenia prawnego, bowiem - wbrew stanowisku skarżącego - umieszczenie na niej planowanej inwestycji nie wiąże się z żadnymi uprawnieniami po stronie wnioskodawcy. Skarżący w tym zakresie zdaje się mylić listę, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach z planem inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a ustawy o odpadach, stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 35 ust. 9 ustawy o odpadach: warunkiem dopuszczalności finansowania budowy, rozbudowy lub modernizacji instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest ich ujęcie w planie inwestycyjnym, o którym mowa w art. 35a; warunek ten nie dotyczy instalacji do recyklingu odpadów. W związku z powyższym, błędne są twierdzenia Skarżącego, jakoby działanie Marszałka Województwa [...] w jakikolwiek negatywny sposób wpłynęło na sytuację prawną Skarżącego. Na jego sytuację prawną nie wpływa okoliczność, czy planowana przez niego inwestycja znajduje się na liście, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach, czy też nie. Nietrafne jest sformułowanie zawarte w skardze jakoby: "bez uwzględnienia instalacji na liście instalacji komunalnych planowanych do budowy nie będzie możliwa dalsza realizacji inwestycji publicznej, na którą oczekuje obecnie co najmniej 150.000 mieszkańców 19 gmin wchodzących w skład Związku". - ponownie podkreślenia wymaga, iż umieszczenie instalacji na liście, o której wzmiankuje Skarżący ma wyłącznie walor informacyjny i pozostaje całkowicie bez wpływu na możliwość realizacji samej inwestycji oraz na źródła jej ewentualnego finansowania. Jedynie dla celów finansowania inwestycji ze środków Unii Europejskiej lub funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej znaczenie może mieć wyłącznie ewentualne uwzględnienie jej w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Plan inwestycyjny jest jednak dokumentem odrębnym od listy, o której mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2) ustawy o odpadach. Ponadto należy wskazać, że inwestycja może być zrealizowana w oparciu o różne formy finansowania. Nic bowiem nie stoi na przeszkodzie, aby inwestor sfinansował inwestycję z innych źródeł - np. majątku inwestora - sama inwestycja pozostaje możliwa do realizacji bez względu na umieszczenie jej na jakiejkolwiek liście bądź uwzględnienia w planie.
Reasumując, nieprawdziwe są twierdzenia Skarżącego, jakoby realizacja wskazanej wyżej inwestycji była uzależniona od dokonania przez Marszałka Województwa [...] wpisu na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Reasumując, organ wskazał, że skarżący nie zauważa, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnia zagadnienie wpisu na listę instalacji istniejących, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 1) ustawy o odpadach od wpisu na listę instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach (m. in. nadając im całkowicie odmienne reżimy prawne i uprawnienia związane z wpisem na listę w zakresie pkt 1 oraz brakiem jakichkolwiek uprawnień związanych z wpisem w zakresie pkt 2), podobnie, jak zdaje się nie zauważać różnicy między uwzględnieniem instalacji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (uchwalanego uchwałą sejmiku województwa) od wpisu na którąkolwiek z list wskazanych powyżej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA: z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3328/15; z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16 – dostępne w CBOSA pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia i konkretyzacji w kontekście rozpoznawanej skargi i argumentów przywołanych w odpowiedzi na skargę wymaga zakres wniosku Związku Az siedzibą w Ł.
Związek A z siedzibą w Ł. wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie wpisania instalacji komunalnej Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych w miejscowości P., gm. B., powiat [...] na listę instalacji komunalnych oraz instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji prowadzonej przez Marszałka Województwa [...]. Poza sporem pozostaje przy tym między stronami, że Związek A z siedzibą w Ł. jest inwestorem instalacji znajdującej się w trakcie budowy, nie zaś prowadzącym instalację komunalną.
Zgodnie z art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę:
1) funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach;
2) instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji.
Z literalnego brzmienia art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że marszałek województwa prowadzi listę, na którą wpisuje zarówno instalacje funkcjonujące, jak i planowane do budowy (rozbudowy lub modernizacji). Oznacza to, że skarżący we wniosku z dnia 14 stycznia 2020 r. sformułował żądanie w sposób odpowiadający treści art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach. Z przytaczanych we wniosku okoliczności wynika zaś, że ZM domagał się wpisu na tę część listy, która dotyczy instalacji planowanych, nie zaś funkcjonujących, nie są zatem trafne twierdzenia organu o sprzeczności wniosków skarżącego.
Zgodnie z art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach wpisu na listę dokonuje się na pisemny wniosek podmiotu prowadzącego instalację komunalną. W przypadku istniejących instalacji komunalnych do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Marszałek województwa odmawia, w drodze decyzji, wpisu na listę instalacji komunalnej, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1, to jest listę instalacji funkcjonujących, jeżeli dana instalacja nie spełnia wymagań przewidzianych dla instalacji komunalnej. Słusznie wskazuje przy tym organ, że ustawodawca nie wskazał trybu administracyjnego dokonywania odmowy wpisu danej instalacji na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji. W tym zakresie rozważania skarżącego Związku co do trybu wydania ewentualnej decyzji odmownej nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach cyt. ustawy.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez czynności podlegające kognicji sądów administracyjnych należy rozumieć: 1) działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne (działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze); 2) czynności podejmowane w sprawach indywidualnych; 3) czynności mające charakter publicznoprawny; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W orzecznictwie przyjmuje się, że omówione kryteria wskazują na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji.
Obowiązek wpisania na listę planowanych instalacji wynika wprost z ustawy i w ocenie sądu wpis przybiera postać czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego w ocenie sądu, w świetle art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należy uznać, że w przypadku braku dokonania wpisu na listę, mimo sformułowanego żądania, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej.
Odnośnie do interesu prawnego w złożeniu skargi należy wskazać, że brak umieszczenia określonego podmiotu na liście instalacji planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji może wpływać na prawa takiego podmiotu, zwłaszcza w kontekście zdobywania środków na finansowanie budowy, na co powołuje się skarżący (por. post. NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 666/18, CBOSA). Można zatem uznać, że zaniechanie dokonania wpisu mimo istniejących ku temu obiektywnych przesłanek rzutuje na sferę prawną podmiotu wnioskującego. Nie jest natomiast rolą organu oceniać, czy wnioskodawca ma możliwość zrealizowania inwestycji ze środków własnych.
Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca nie uzależnił wpisu na listę instalacji planowanych od spełnienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek warunków. Wpis następuje bowiem niejako automatycznie, a wnioskodawca nie musi wykazywać żadnego interesu prawego, uzasadniającego swoje żądanie. Brak dokonania wpisu na listę instalacji planowanych w przypadku jednego z wnioskodawców, w sytuacji gdy lista instalacji planowanych jest prowadzona przez organ i znajdują się niej inne podmioty budzi zastrzeżenia w świetle zasady równości wobec prawa.
Nie jest przy tym uprawnione posługiwanie się przez organ argumentacją, jakoby z wnioskiem o wpis na listę instalacji planowanych w świetle art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach może wystąpić jedynie podmiot już de facto prowadzący instalację, gdyż czyniłoby to niemożliwym ubieganie się o wpis na listę instalacji planowanych do budowy przez podmioty, które dopiero rozpoczynają działalność w tym przedmiocie. Takie odczytywanie treści przepisu art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach, w ocenie sądu, nie zasługuje na akceptację, gdyż prowadzi do nierównego traktowania podmiotów, które są inwestorami instalacji komunalnych.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący nie jest podmiotem niemającym żadnego związku z gospodarką odpadami. Jak bowiem wynika ze statutu A z siedzibą w Ł. zadaniem Związku jest zaspokajanie potrzeb publicznych i interesów mieszkańców zrzeszonych gmin, w zakresie rozwiązywania problemów związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, w szczególności:
1) utworzenie i prowadzenie kompleksowego regionalnego systemu gospodarki odpadami w celu realizacji własnych zadań gmin, który będzie obejmował działania w zakresie:
a) zapobiegania powstawaniu odpadów,
b) selektywnego zbierania i odbierania odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych wydzielonych z odpadów komunalnych,
c) odzysku i unieszkodliwiania odpadów w procesach innych niż składowanie,
d) przygotowywania, realizacji, budowy, utrzymania i eksploatacji Zakładu Zagospodarowania Odpadów wspólnego dla uczestników Związku, zapewniającego co najmniej następujący zakres usług: odzysk, w tym recykling poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych, kompostowanie, składowanie przetworzonych zmieszanych odpadów resztkowych;
2) rekultywacja wyeksploatowanych składowisk odpadów;
3) pozyskiwanie środków inwestycyjnych i innych w celu realizacji zadań funkcjonowania regionalnego systemu gospodarowania odpadami.
Jak wynika z okoliczności sprawy, a co przyznaje również organ, wnioskodawca rozpoczął już budowę instalacji komunalnej, co więcej wpisana ona została w "Plan gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028". Nieuzasadnione są zatem rozważania organu odnoszące się do braku legitymacji skarżącego do domagania się wpisu na stosowną listę, który to obowiązek dla organu wynika wprost z treści przepisu art. 38b ustawy o odpadach.
Reasumując, w świetle art. 38b ust. 3 ustawy o odpadach organ miał obowiązek niezwłocznego wpisania planowanej instalacji na listę, o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na fakt, że do dnia rozpoznania skargi organ nie dokonał wpisu instalacji skarżącego na listę instalacji komunalnych planowanych do budowy, rozbudowy lub modernizacji skarga okazała się usprawiedliwiona. Jako że organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny, sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2020 r. jak w pkt 1 wyroku. Załatwienie wniosku winno przy tym nastąpić niezwłocznie po uprawomocnieniu się wyroku. W pkt 2 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego w pkt 3 wyroku oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł.
dc