II SAB/Łd 52/25

II SAB/Łd 52/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Mikołajczyk
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 6
art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 8a
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 § 1, art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 61 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1a, § 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 18 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2025 roku sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności 1. stwierdza, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego P. Ł. z dnia 21 stycznia 2025 r.; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał
Uzasadnienie
Pismem z 10 marca 2025 r. P. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 35 § 1 i 2 w zw. z art. 12 § 1 i 2 i art. 6 k.p.a. poprzez rażące niedochowanie terminu na załatwienie sprawy;
2. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej;
3. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy niezwłocznie czyli w terminie podstawowym wynikającym z art. 35 § 2 k.p.a. oraz niewskazanie stronie przyczyn zwłoki i nowego terminu na załatwienie sprawy;
4. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia w całości wniosku z 21 stycznia 2025 r., zasądzenie od organu kosztów opłaty sądowej, ewentualnego zastępstwa procesowego oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., nie mniejszej niż 1 764 zł jako zadośćuczynienia za opieszałość organu i zdyscyplinowanie go w przyszłości.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 21 stycznia 2025 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty jednorazowej dla nieruchomości położonej w Ł. na działce nr ewid. [...], obr. [...] Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji i pozostaje w rażącej bezczynności.
Wskazał, że na mocy przepisów o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, dalej: ustawa o przekształceniu (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 6), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się z mocy prawa we własność. Organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości miały wydać z urzędu do końca 2019 r. zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu, w których powinny określić m.in. wysokość i terminy wniesienia opłaty przekształceniowej. U.p. wprowadziła możliwość uzyskania bonifikaty przy jednorazowej opłacie za przekształcenie po otrzymaniu zaświadczenia, np. w Ł. przy zaświadczeniu wydanym w 2019 r. bonifikata 60% odnosiłaby się do całego okresu 20 lat, a każdoroczna opieszałość organu w wydaniu oświadczenia powodowałaby każdorazowe skrócenie okresu przynależnego rabatu przy wpłacie jednorazowej, co powodowałoby realne straty dla nowego właściciela gruntu. Prezydent Miasta Łodzi nie wydał zaświadczenia w ustawowym terminie. Przez 5 lat markował postępowanie, a zaświadczenie wydał dopiero 3 października 2024 r.
W wydanej 16 stycznia 2025 r. na wniosek skarżącego po otrzymaniu zaświadczenia tzw. informacji, Wydział Zbywania i Nabywania Nieruchomości Urzędu Miasta Łodzi określił wysokość opłaty za przekształcenie z bonifikatą za okres 14 lat (lata 2025-2038). W przypadku niniejszej sprawy rażąca bezczynność powoduje, że bonifikata jest zaniżona, a uszczerbek na dzień złożenia skargi wynosi 1 764 zł.
W ciągu 5 lat wielokrotnie telefonicznie i e-mailowo skarżący zwracał się do organu z pytaniem na jakim etapie rozpoznania jest sprawa, kierował ponaglenia, lecz organ nigdy nie udzielił żądanej informacji.
Wadliwość działania organu ma szczególnie duży ciężar gatunkowy, gdyż nie odnosi się jedynie do zaniechania terminowego wydania decyzji, ale również wieloletnich zaniechań organu, ewidentnego niestosowania obowiązujących przepisów u.p.p.u.w. oraz k.p.a. czy jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy przejawiającego się w lekceważeniu korespondencji skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
W uzasadnieniu stwierdził, że ponaglenie zostało wniesione wraz ze skargą na bezczynność, stąd skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi, uznał, że jest ona bezzasadna i wyjaśnił, że na wniosek Wydziału Dysponowania Mieniem w Departamencie Gospodarowania Majątkiem wszczęto procedurę wyjaśniającą w celu ustalenia czy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości uległo przekształceniu z mocy prawa w prawo własności. Zaświadczeniem z 3 października 2024 r., wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 – ust. 4 u.p.p.u.w. potwierdzono, że z dniem 1 stycznia 2019 r. w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...], nr ewid. [...], posiadającej księgę wieczystą nr [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przekształciło się w prawo własności. Zaświadczenie zostało wydane na rzecz M. i P. Ł. i 22 października 2024 r. odebrane przez M. Ł..
8 grudnia 2024 r. przez platformę ePUAP wpłynął do Urzędu Miasta Łodzi wniosek o korektę wydanego zaświadczenia, wydania nowego zaświadczenia o przekształceniu uwzględniającego korektę terminów wpłat, wskazania realnego terminu do uiszczenia opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi 17 grudnia 2024 r. wskazano, że z tytułu przekształcenia z mocy prawa należy uiszczać rocznie opłatę przekształceniową przez okres 20 lat w wysokości 490,00 zł, płatną do 31 marca każdego roku, za każdy rok z góry bez dodatkowego wezwania (z wyjątkiem opłaty za 2019 r. płatnej do 29 lutego 2020 r. oraz opłaty za 2020 r., płatnej do 30 czerwca 2020 r.)., o ile już nie została dokonana wpłata w podanej wysokości.
Przytaczając treść art. 238 k.c. oraz art. 7, art. 8a u.p.p.u.w. organ wskazał, że brak obowiązku ponownego wnoszenia opłat zaznaczono w wydanym zaświadczeniu z 3 października 2024 r. przy wskazaniu terminów płatności, o ile nie została już dokonana wpłata w podanej wysokości. O kwocie należności z tytułu opłaty przekształceniowej, okresie i terminach jej wnoszenia dotychczasowi użytkownicy wieczyści nieruchomości przy ul. [...] zostali poinformowani ww. zaświadczeniem.
Ponadto w piśmie z 17 grudnia 2024 r. poinformowano, że nie wszystkie nieruchomości podlegały pod działanie u.p.p.u.w., co oznacza, że dotychczasowy użytkownik wieczysty był zobowiązany do terminowych wpłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Pomimo złożonego 8 grudnia 2024 roku wniosku o korektę zaświadczenia w zakresie historycznych terminów wpłat bądź wydania nowego zaświadczenia dotyczącego naliczenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], P. Ł. 29 października 2024 roku przez platformę ePUAP złożył wniosek o wniesienie opłaty jednorazowej z uwzględnieniem bonifikaty 60%.
Następnie 9 i 15 stycznia 2025 r. do Urzędu Miasta Łodzi wpłynęły dwa ponaglenia P. Ł.: w sprawie złożonego 8 grudnia 2024 r. wniosku o korektę zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. [...] oraz w sprawie wniosku z 29 października 2024 r. o zamiarze wniesienia jednorazowej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności gruntu.
Przytaczając treść § 1, § 2 i § 3 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi [...] z dnia [...] (ze zm. [...] z [...]) organ stwierdził, że 16 stycznia 2025 r. wniosek P. Ł. został pozytywnie rozpatrzony i przyznano bonifikatę 60% za okres 14 lat tj. za lata 2025-2038 w wysokości 2 744,00 zł. Przy wyliczeniu opłaty jednorazowej uwzględniono datę złożenia wniosku o udzielenie bonifikaty, w którym oświadczono, że nieruchomość nie jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej oraz liczbę czternastu lat pozostałych do upływu terminu wnoszenia rocznych opłat przekształceniowych.
21 stycznia 2025 r. do Urzędu Miasta Łodzi wpłynął przez ePUAP od P. Ł. "Wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 24 stycznia 2025 r. znak SKO.4104.6.2025 zobowiązało Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia sprawy poprzez wydanie żądanego zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. 29 stycznia 2025 roku Prezydent Miasta Łodzi nie widząc uzasadnienia do zmiany swojego stanowiska zawartego w piśmie z 17 grudnia 2024 r. wydał postanowienie o odmowie wydania nowego zaświadczenia korygującego terminy płatności rocznych opłat przekształceniowych co jest jednoznaczne z tym, że terminy wskazane w zaświadczeniu z 3 października 2024 r. są prawidłowe. Natomiast po rozpatrzeniu ponaglenia P. Ł. o na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie nie udzielenia informacji na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty, organ odmówił wskazania, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności w tym zakresie (znak: SKO.4104.5.2025).
29 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Łodzi zawiadomił M. i P. Ł. o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strony nie skorzystały z powyższego uprawnienia.
6 lutego 2025 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za pośrednictwem Prezydenta Miasta Łodzi wpłynęło zażalenie P. Ł. dotyczące odmowy wydania nowego zaświadczenia przez Prezydenta Miasta Łodzi. 10 marca 2025 r. wpłynęły do Urzędu Miasta Łodzi pisma: ponaglenie i skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi do WSA na nierozpatrzenie wniosku P. Ł. z 21 stycznia 2025 r.
Odnosząc się do treści skargi wskazał, że "Przykładowa korespondencja" o której wspomina skarżący dotyczy e-maila z 3 czerwca 2020 r., który nie został odnaleziony w bazie Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją. Przytaczając treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. organ miał obowiązek wydać zaświadczenie potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Skarżący nie wystąpił z takim wnioskiem. Nie wniósł również opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 18 marca 2025 r. znak: SKO.4100.37.2025 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 29 stycznia 2025 r. znak: DM-ZNN-X.6826.1027.2024.SM.
Postanowieniem z 24 marca 2025 r., znak: SKO.4104.12.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyznaczyło Prezydentowi Miasta Łodzi termin siedmiu dni na wydanie decyzji wskazując, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przy uwzględnieniu w szczególności długości okresu jej trwania oraz faktu, że organ nie był całkowicie bezczynny w potocznym rozumieniu tego słowa, gdyż dokonał czynności procesowej, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto równolegle z postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej toczyło się, w dwóch instancjach, postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie nowego zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie.
Dodatkowe okoliczności, które w ocenie organu do pewnego stopnia stanowią racjonalne wyjaśnienie zaistniałej zwłoki w rozpatrzeniu niniejszej sprawy to bardzo duża liczba podmiotów objętych przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych na terenie miasta Ł. w prawo własności i zainteresowanie wniesieniem opłaty w formie jednorazowej.
25 marca 2025 r. została wydana decyzja dotycząca ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...]. W decyzji ustalono wysokość jednorazowej opłaty z bonifikatą 60% z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], nr ewid. [...], obr. [...], posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...] w kwocie 2 744,00 zł za lata 2025-2038 za okres 14 lat.
Konkludując organ stwierdził, że w pierwszej kolejności skarga winna być odrzucona ze względu na złożenie jej wraz z ponagleniem. Ponadto przedmiot potencjalnej bezczynności już nie istnieje, bowiem wydano skarżącemu decyzję o którą wnosił 21 stycznia 2025 r., a więc postępowanie powinno zostać umorzone.
W piśmie z 16 kwietnia 2025 r. skarżący wskazał, że ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. oraz skarga na bezczynność zostały wniesione tego samego dnia, j. 10 marca 2025 r.
W piśmie z 5 czerwca 2025 r. skarżący wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p. organ miał ustawowy obowiązek wydania z urzędu zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie do końca 2019 r. Brak jest w ustawie przepisu lex specialis zwalniającego z tego obowiązku, tym samym wniosek właściciela za opłatą skarbową mógł być złożony nie później niż do końca tego terminu. Po tym terminie byłby bezprzedmiotowy. Jeżeli organ sygnalizowałby w 2019 r. swoją pięcioletnią opieszałość, skarżący złożyłby wniosek w trybie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.u.w. w ustawowym terminie.
W piśmie z 7 lipca 2025 r. organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że na wydanie zaświadczenia po upływie ustawowego terminu wpłynęła bardzo duża liczba podmiotów objętych przekształceniem prawa użytkowania wieczystego wprawo własności z mocy prawa (ponad 100 000) oraz zintensyfikowany napływ do urzędu wniosków dotyczących bonifikaty. Na opóźnienie miał także okres pandemii Covid-19 który przyczynił się do dezorganizacji pracy, nie tylko Oddziału zajmującego się "przekształceniem z mocy prawa", ale i innych instytucji publicznych.
Jednocześnie organ nadmienił, że po kolejnej weryfikacji systemu EZD zostały odnalezione dwa e-maile P. Ł., które zostały omyłkowo zamknięte wraz z zawiadomieniami z Sądu o dokonaniu zmiany w księgach wieczystych w związku z wydanymi zaświadczeniami, których w tamtym okresie było w EZD kilkadziesiąt tysięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 3 czerwca 2025 r.
Przechodząc następnie do sprawy zainicjowanej skargą P. Ł., wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wydania ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że pismem z 21 stycznia 2025 r. wniesionym za pośrednictwem ePUAP skarżący wystąpił do organu o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. 29 stycznia 2025 r. organ zawiadomił, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., współwłaścicieli nieruchomości o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wyznaczając termin 5 dni od dnia otrzymania pisma. Pismo to zostało odebrane przez pierwszego ze współwłaścicieli 3 lutego, a przez drugiego 10 lutego 2025 r. Ponaglenie skarżącego na nierozpoznanie sprawy w terminie zostało zaś wniesione w tej samej formie 10 marca 2025 r. Tego samego dnia skarżący wniósł również skargę na bezczynność organu. 25 marca 2025 r. organ wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W tak ustalonym stanie faktycznym w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1. istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz 2. braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 37 § 2 i 3 k.p.a., ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy art. 37 § 4 – § 8 k.p.a. przewidują procedurę związaną z przekazaniem ponaglenia do organu wyższego stopnia oraz formę i sposób rozpatrzenia ponaglenia przez właściwy organ administracji.
Wskazane regulacje wskazują na formalizm ponaglenia, z którego nie można jednak wyprowadzić wniosku, że ponaglenie stanowi tryb instancyjny, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza natomiast możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Za taką wykładnią przepisów przemawia również treść art. 53 § 2b p.p.s.a. zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten wskazuje na konieczność złożenia ponaglenia jako warunku formalnego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jednak nie określa w żaden sposób jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie zakreśla także terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) wprowadzając jedynie warunek, że skargę w tym zakresie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać i musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skoro zatem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3 – § 5 k.p.a., właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nieprzewidziany przez prawo, warunek od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ terminu, który został wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3 – § 5 k.p.a. na rozpatrzenie ponaglenia. Taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest powszechnie stosowana w orzecznictwie, który przyjmuje w oparciu o ww. przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/19 lub z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, CBOSA).
Sąd ma na względzie, że przyjęta wykładnia może prowadzić do marginalizacji instytucji ponaglenia, które może stać się jedynie formalnością, jednak kluczowego znaczenia w tej sytuacji nabiera brak normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu. Ponadto zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, nieuzasadniony zatem staje się wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia musiała czekać na jego rozpatrzenie w celu wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Mając zatem na względzie powyżej przedstawione rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie ponaglenie zostało wniesione zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. do właściwego organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie 10 marca 2025 r., a więc tego samego dnia co skarga, która została wniesiona za pośrednictwem organu, którego działania dotyczyła, tj. 10 marca 2025 r. W konsekwencji należało stwierdzić, że skarżący wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia w postaci ponaglenia i wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.
Następnie godzi się wyjaśnić, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym zgodnie z przepisami prawa terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności.
Jak już wskazano, skarżący wystąpił do organu o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jak już wskazano, w toku prowadzonego postępowania 29 stycznia 2025 r. organ zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości o treści art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczając termin 5 dni na zapoznanie się z aktami. Natomiast, w następstwie wniesienia ponaglenia oraz skargi na bezczynność, Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył wniosek i 25 marca 2025 r. wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Wskazać w tym miejscu należy, że podstawę do rozpatrzenia wniosku skarżącego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 6), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." w związku z ogólnymi przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." odnoszącymi się do terminów załatwiania spraw.
I tak zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (ust. 6).
Natomiast w myśl art. 7 ust. 7 u.p.p.u.w. właściciel gruntu w każdym czasie trwania obowiązku wnoszenia opłaty może zgłosić właściwemu organowi na piśmie zamiar jednorazowego jej wniesienia w kwocie pozostającej do spłaty (opłata jednorazowa). Wysokość opłaty jednorazowej odpowiada iloczynowi wysokości opłaty obowiązującej w roku, w którym zgłoszono zamiar wniesienia opłaty jednorazowej, oraz liczby lat pozostałych do upływu okresu, o którym mowa w ust. 6 albo 6a. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7 (ust. 8). Z kolei art. 7 ust. 8a u.p.p.u.w. stanowi, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji.
Zgodnie z przedłożonymi przez organ aktami, prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł, przy ul. [...], oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], zabudowanego na cele mieszkaniowe, uległo przekształceniu z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r., w prawo własności, na podstawie art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w., co zostało potwierdzone zaświadczeniem Prezydenta Miasta Łodzi z 3 października 2024 r., znak: DM-ZNN-IV.6826.2266.2024, w którym poinformowano współwłaścicieli nieruchomości, P. Ł. i M. Ł., o wysokości i okresie wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej. Następnie 29 października 2025 r. P. Ł. zgłosił, w trybie art. 7 ust. 7 u.p.p.u.w., zamiar wniesienia opłaty jednorazowej. Pismem z 16 stycznia 2025 r., sporządzonym w trybie art. 7 ust. 8 u.p.p.u.w., Prezydent Miasta Łodzi poinformował współwłaścicieli gruntu o wysokości tej opłaty z uwzględnieniem udzielonej bonifikaty w wysokości 60%. P. Ł. nie zgodził się z wysokością wskazanej kwoty pieniężnej i 21 stycznia 2025 r. zgłosił, w trybie art. 7 ust. 8a u.p.p.u.w., wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej w drodze decyzji. Pismem z 29 stycznia 2025 r., zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Prezydent Miasta Łodzi poinformował współwłaścicieli o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 5 dni od daty jego otrzymania, tj. od 3 lutego 2025 r. w przypadku P. Ł. i od 10 lutego 2025 r. w przypadku M. Ł.. Wobec niezałatwienia sprawy, 10 marca 2025 r. P. Ł. wniósł ponaglenie i skargę na bezczynność ww. organu w sprawie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej.
W niniejszej sprawie zastosowanie znajdą ogólne przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. I tak w myśl 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Sąd w pełni podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, CBOSA, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą, stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Mając na względzie charakter sprawy, który w ocenie Sądu nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., albowiem mogła ona zostać rozpoznana, i w finalnie została tak rozpoznana poprzez wydanie decyzji 25 marca 2025 r., w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Powinna ona zatem zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki o której mowa w art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy termin ten biegł od 21 stycznia 2025 r., tj. od dnia doręczenia Prezydentowi Miasta Łodzi podania zawierającego żądanie wszczęcia tego postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.)., a sprawa została rozstrzygnięta dopiero 25 marca 2025 r., organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższej okoliczności nie zmienia nawet fakt, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminu załatwienia niniejszej sprawy nie podlega wliczeniu okres od 3 lutego 2025 r. do 16 lutego 2025 r., tj. od dnia doręczenia pierwszej ze stron zawiadomienia z 29 stycznia 2025 r. sporządzonego w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. do ostatniego dnia wyznaczonego w nim terminu do zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wiążącego dla drugiej strony, której doręczono to zawiadomienie 10 marca 2025 r. Organ prowadził bowiem niniejszą sprawę niemal 2 miesiące, co niewątpliwie nie odpowiada ustawowemu pojęciu załatwienia sprawy "bez zbędnej zwłoki" i termin określony przepisami k.p.a. nie został dochowany.
Jednocześnie wyjaśnić należy, że z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że organ nie wydał w sprawie zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. Jedyną czynnością podjętą okresie rozpoznawania sprawy przez organ było zawiadomienie współwłaścicieli nieruchomości o ich uprawnieniach zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Dopiero 25 marca 2025 r., w następstwie wniesionych ponaglenia i skargi na bezczynność oraz wydania postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi z 24 marca 2025 r., znak: SKO.4104.12.2025 wskazującego, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności, organ wydał decyzję w sprawie. Ustalenia w powyższym zakresie skutkują uznaniem, że cel skargi na bezczynność organu został zrealizowany w niniejszej sprawie, albowiem organ wydał akt w postaci decyzji. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty jednorazowej z tytułu przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
Jednakże likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. bądź przyznania sumy pieniężnej, o którą wnioskował skarżący.
I tak z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu składu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Wyjaśnić zatem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 72/22, WSA w Łodzi z 28 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 150/24, CBOSA).
W ocenie Sądu stwierdzonej bezczynności Prezydenta nie można przypisać rażącego charakteru. Oczywistym jest, że od dnia wniesienia żądania do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie upłynęły niespełna dwa miesiące, jednakże bezczynność Prezydenta nie obejmowała istotnie długiego okresu oraz, co wynika z odpowiedzi na skargę i pisma organu z 7 lipca 2025 r., wynikała z konieczności rozpatrzenia dużej liczby wniosków dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych na terenie miasta Ł. w prawo własności, których ilość przekraczała 100 000 oraz bonifikaty. Należy mieć na uwadze również fakt, że organ nie zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności, lecz 29 stycznia 2025 r., a więc po 8 dniach od dnia wszczęcia postępowania wystosował do współwłaścicieli nieruchomości pismo w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., jednakże następnie zaniechał dalszych działań w sprawie. W ocenie Sądu takie działanie nie może skutkować uznaniem, że zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności bądź też lekceważenia wniosku, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno wymierzenie grzywny jak i przyznanie sumy pieniężnej stanowią uprawnienie dyskrecjonalne sądu, gdyż są dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skorzystanie z tych środków jest uzasadnione m. in., gdy realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony porządku prawnego i sprawnego działania administracji publicznej. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której nie mamy do czynienia z umyślnym i opieszałym działaniem ze strony organu ukierunkowanym na zaniechanie rozpoznania wniosku. Poza krótkotrwałym brakiem działania organu w okresie po wydaniu pisma z 29 stycznia 2025 r., nie doszło do innych naruszeń prawa.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Suma ta nie jest również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. Jednocześnie w skardze nie uzasadniono w żaden sposób tych żądań. Skarżący nie wskazał, że z uwagi na postępowanie organu poniósł określoną – wymierną stratę, czy też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji. Tymczasem wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.
W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zastosowanie omawianych środków – grzywny lub sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu skarżącego i skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
a.tp.