II SAB/Łd 51/24

II SAB/Łd 51/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-06-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
658
Hasła tematyczne
Inne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 73, art. 74
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia dokumentacji dotyczącej mieszkanki domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
S. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udostępnienia dokumentacji dotyczącej E. D., mieszkanki domu pomocy społecznej.
Z akt administracyjnych wynika, że S. R. w treści pisma z dnia 13 października 2022 r. wnioskował m.in. o udzielenie mu informacji o sytuacji osobistej, a przede wszystkim o stanie zdrowia jego matki – E. D.
W piśmie z dnia 31 października 2022 r. Dyrektor [...] Domu Pomocy Społecznej w Ł. wyjaśnił, że S. R. nie jest stroną postępowania w sprawie skierowania E. D. do domu pomocy społecznej, ani osobą upoważnioną do otrzymania informacji o tej osobie, stąd dom pomocy społecznej nie jest upoważniony do udzielenia informacji o stanie zdrowia czy jakichkolwiek innych dotyczących pensjonariuszki domu, w tym także o waloryzacji jej emerytury.
W dalszej korespondencji, tj. w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. S. R. podejmował polemikę ze stanowiskiem organu wskazując, że jego matka jest jedynym członkiem jego rodziny, a ponadto posiadana przez autora pisma pełnia praw publicznych i zakończenie z dnia 24 września 2022 r. wykonania środka karnego w postaci zakazu zbliżania się do matki, uprawniają go do uzyskania informacji o matce.
W piśmie z dnia 28 czerwca 2023 r. S. R. skierował do Prezydenta Miasta Łodzi skargę na Dyrekcję [...] Domu Pomocy Społecznej w Ł. oraz kierownictwo jednostek organizacyjnych podległych Prezydentowi Miasta Łodzi oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w zakresie sprawowania nadzoru nad domami pomocy społecznej. W konkluzji pisma jego autor wniósł o zapewnienie bezzwłocznego umożliwienia spotkania z matką, a także bezzwłocznego udostępnienia całości dokumentacji dotyczącej sytuacji zdrowotnej, bytowej i osobistej matki.
W piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. S. R. w piśmie skierowanym do Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. ponownie wyraził swoje niezadowolenie ze stanowiska organów zajętego w sprawie.
W odpowiedzi na pismo z dnia 26 lipca 2023 r, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie w zakresie braku możliwości udostępnienia stronie dokumentacji dotyczącej jego matki, czy umożliwienia kontaktu z nią. Aktualnie sprawami mieszkanki domu pomocy społecznej i dbaniem o jej prawidłowe funkcjonowanie w życiu codziennym zajmuje się wyznaczony przez sąd kurator.
W piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Łodzi S. R. po raz kolejny wyraził swoje niezadowolenie z dotychczasowych działań organu wskazując na ich bezczynność w sprawie.
W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w piśmie z dnia 14 lutego 2024 r. wskazał, że osoba nie będąca stroną postępowania nie dysponuje interesem prawnym, aby uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym oraz korzystać z uprawnień procesowych strony, w tym prawa wglądu do akt spawy lub żądania wydania z nich odpisów lub kopii. Ponadto, jak wskazał organ, S. R. nie jest także pełnomocnikiem matki, bowiem z ustaleń organu wynika, że odwołała ona udzielone synowi w październiku 2017 r. pełnomocnictwo.
W dniu 19 lutego 2024 r. S. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie udostępnienia dokumentacji dotyczącej E. D., mieszkanki domu pomocy społecznej. W treści skargi jej autor wyjaśnił, że skarga dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej jego uprawnień i obowiązków organu wynikających z przepisów prawa, a to: ignorowanie żądania udostępnienia wszelkiej dokumentacji dotyczącej matki skarżącego – E. D., zamieszkałej w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w Ł., będącym jednostką organizacyjną Miasta Łodzi, wykonującą zadania z zakresu pomocy społecznej, w tym dotyczących skarżącego urzędowych dokumentów i zbiorów danych, co narusza prawo i interes prawny, czyli art. 18 i 51 ust. 3 Konstytucji RP, art. 87 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809), dalej jako: "K.r.io.", art. 98 in primo w zb. z art. 95 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.), dalej jako: "K.c." w zw. z art. 181 § 1 K.r.io., art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. e i art. 68a pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej jako: "u.p.s." i § 5 ust. 1 pkt 3 lit. "e" rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 734 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie".
Jak wskazał S. R., skargę wniósł po bezskutecznym skierowaniu ponaglenia do organu. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, w sytuacji aktualnego uprawnienia skarżącego i obowiązku po stronie organu oraz zobowiązania organu do niezwłocznego spełnienia żądania udostępnienia pozostającej w dyspozycji organu, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. i Dyrektora [...]. Domu Pomocy Społecznej.
W piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wskazał, że skarga jest bezzasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Wskazany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sprawa na podstawie zarządzenia z dnia 19 kwietnia 2024 r. została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, o czym strony postępowania zostały powiadomione na mocy zarządzenia z dnia 10 maja 2024 r.
Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi należy wyjaśnić, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Wywody Sądu winna rozpocząć uwaga, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w sytuacji określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.)
W sprawie nie jest przedmiotem sporu, iż skarżący w dniu 16 stycznia 2024 r. skierował do Prezydent Miasta Łodzi pismo, w którym wskazywał na bezczynność poległego mu podmiotu, czyli Dyrektora [...]. Domu Pomocy Społecznej w Ł. W odpowiedzi na ww. pismo Prezydent Miasta Łodzi zobowiązał skarżącego do doprecyzowania żądania. W ocenie Sądu, pismo z dnia 16 stycznia 2024 r. mimo, że nie zostało formalnie zatytułowane "ponaglenie" należy potraktować jako takowe. Stanowisko organu wyższego stopnia w przedmiocie ponaglenia nie wpływa na możliwość wniesienia skargi na bezczynność. Warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a., co niewątpliwie skarżący uczynił, zatem należy uznać, że skarga na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi jest formalnie dopuszczalna.
Przestępując natomiast do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, iż celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Podkreślić należy również, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. wskazujący, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Natomiast, stosownie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż skarżący domagał się od organu, czyli Prezydent Miasta Łodzi (a także podległego mu podmiotu, jakim jest Dyrektor [...] Domu Pomocy Społecznej w Ł.) udostępnienia dokumentacji odnoszącej się do jego matki – E. D., pensjonariuszki ww. domu pomocy społecznej. Organ w wielu swoich pismach wyrażał stanowisko, że nie udostępni skarżącemu wskazanej dokumentacji uznając, że nie jest on stroną postępowania, a nadto nie jest pełnomocnikiem pensjonariuszki domu pomocy społecznej.
Z powyższego wynika, że istota sporu w sprawie odnosi się do kwestii udostępnienia skarżącemu dokumentów załączonych do akt administracyjnych związanych z umieszczeniem i pobytem matki skarżącego w domu pomocy społecznej.
Kwestię dostępu do akt sprawy reguluje zawarty w rozdziale trzecim działu II przepis art. 73 i art. 74 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ulega wątpliwości, że odmowa wydania dokumentu z akt administracyjnych powinna nastąpić w formie postanowienia, także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest to, iż organ nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2001 r., sygn. II SAB/Gd 127/00; z dnia 16 maja 2006 r., sygn. I OSK 848/05 i z dnia 24 października 2012 r., sygn. I OSK 1284/11 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. I OSK 1081/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. VIII SA/Wa 199/09; wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych podkreśla się, że art. 74 § 2 k.p.a. jest wprawdzie tak sformułowany, jakby miał stanowić podstawę wydania postanowienia o odmowie wydania odpisu z akt jedynie stronie, lecz z uwagi na możliwość zapewnienia obywatelowi prawa do sądu winien być on interpretowany w sposób rozszerzający. W przeciwnym razie istotny spór dotyczący tego, czy określony podmiot jest stroną postępowania, nie mógłby być poddany kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd w składzie orzekającym podziela przedstawione poglądy orzecznictwa czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że w konsekwencji powyższego zatem organ, do którego zwrócił się skarżący odmawiając mu wglądu w akta, czy wydania z nich uwierzytelnionych odpisów powinien wydać postanowienie o odmowie wskazanych czynności. Co więcej, na wspomniane postanowienie przysługiwało skarżącemu prawo do złożenia zażalenia (art. 74 § 2 k.p.a.).
Jednakże uzupełniając powyższe należy wskazać, że w stosunku do postanowień znajduje zastosowanie reguła, w świetle której to nie forma, lecz treść merytoryczna decyduje o kwalifikacji prawnej aktu administracyjnego (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 497/11). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2011 r., sygn. I GSK 238/10, skoro postanowienie, tak jak i decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, to również w jego przypadku można wyodrębnić minimum elementów przesądzających, że dane rozstrzygnięcie stanowi postanowienie, niezależnie od jego nazwy, a więc także i intencji organu, który to postanowienie podjął. Sąd zaliczył do nich: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Z tego punktu widzenia Naczelny Sąd Administracyjny za dalszą kwestię uznał brak innych, drugorzędnych elementów wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a., które postanowienie powinno zawierać, w szczególności pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Skądinąd jeżeli organ niewłaściwie oznaczył swoje rozstrzygnięcie noszące cechy postanowienia i nadał mu niewłaściwą formę prawną, to nie mógł zamieścić w nim prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia przysługujących od tego aktu administracyjnego. Pominięcie pouczenia lub pouczenie błędne, tak samo jak nazwa i forma nadana aktowi administracyjnemu, nie mogą wpływać na jego charakter prawny. Poza tym strona uprawniona jest w takiej sytuacji do zgłoszenia żądania przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego.
W tym kontekście zauważyć wypada, że każde pismo, w którym organ informował skarżącego, że nie udostępni mu wglądu w akta sprawy zawiera wszystkie, poza wspomnianym pouczeniem, elementy wyliczone w art. 124 § 1 k.p.a. Oznaczono w nim mianowicie datę jego wydania, organ administracji publicznej, przy czym obejmuje ono podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, oraz stronę biorącą udział w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że pismo kierowane jest do skarżącego i że rozstrzyga ono w przedmiocie złożonego przez niego wniosku o udostępnienie akt w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a., czyli odmawia udostępnienia akt. Wskazane wymagania spełnia chociażby pismo Prezydent Miasta Łodzi z dnia 28 sierpnia 2023 r., czy także pismo z dnia 14 lutego 2024 r. Choć w treści tego pisma organ nie wskazał podstawy prawnej (tj. art. 74 § 2 k.p.a.), to jednak w istocie wyjaśnił racje mające przemawiać na rzecz zajętego stanowiska, nawiązujące do treści przepisów, m.in. art. 73 K.p.a., oraz do okoliczności sprawy, czyli jego uzasadnienie prawne i faktyczne. Organ wielokrotnie w treści kierowanych do skarżącego pism wyjaśnił, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu, a ponadto nie jest pełnomocnikiem pensjonariuszki domu pomocy społecznej. Były to przyczyny odmowy udostępnienia dokumentacji pensjonariuszki domu pomocy społecznej, która została wyrażona w piśmie noszącym konstytutywne cechy postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.
Organ ustosunkował się więc do wniosku skarżącego w prawem przewidzianej formie już w dniu 28 sierpnia 2023 r. W konsekwencji w momencie wniesienia skargi, tj. w dniu 19 lutego 2024 r., nie pozostawał już w bezczynności, wobec czego skarga ta jest bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
lp