II SAB/Łd 40/25

II SAB/Łd 40/25 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 589
art. 29 ust. 7, ust. 8, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 54
Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 70
1
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2, § 3, art. 58 § 1 pkt 1, § 3, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w Ł. w sprawie postępowania przetargowego na dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 6 lutego 2025 r., pod poz. [...]. dc
Uzasadnienie
M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w Ł., powoływanego dalej jako: "KOWR", w sprawie postępowania przetargowego na dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Skarżący zarzucił organowi administracji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego. Wniósł o unieważnienie prowadzonego postępowania przetargowego nr [...], ewentualnie o wstrzymanie ww. postępowania przetargowego, zobowiązanie KOWR do zastosowania się do zarządzeń Dyrektora Generalnego KOWR w sprawie prowadzenia postępowań przetargowych w formie ofert pisemnych, zobowiązanie KOWR do obniżenia wysokości wadium w postępowaniu przetargowym do kwoty 5 000,00 zł, przedłożenie złożonych pism organizacji rolniczej z zarzutami i wnioskami w sprawie do opinii Rady Społecznej KOWR oraz zwrócenie się do Organizacji Rolniczej NSZZ Solidarność RI Oddział B., powoływanej dalej jako: "NSZZ" czy przystępuje do postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że KOWR prowadzi postępowanie przetargowe nr [...] w którym skarżący bierze udział. W terminie wyznaczonym zarządzeniem Dyrektora Generalnego KOWR organizacja rolnicza NSZZ, której skarżący jest członkiem, dwukrotnie zgłosiła postulat oraz żądanie przeprowadzenia postępowania w formie pisemnych ofert. NSZZ przedstawiła również stanowisko dotyczące sposobu zagospodarowania gruntów położonych w obr. K., gm. B., pow. [...], a także przedłożyła w tym zakresie stosowne uchwały. W ocenie skarżącego KOWR powinien po otrzymaniu ww. pisma poddać zgłoszony postulat opinii Rady Społecznej KOWR, a także określić warunki postępowania, w tym zasady oceny ofert, harmonogram, wymaganą dokumentację oraz wysokość wadium. Organ nie dopełnił obowiązków i podjął działania zmierzające do przeprowadzenia postępowania przetargowego w formie licytacji ustnej o charakterze ograniczonym. Zdanie skarżącego decyzja ta oraz brak działań w powyższym zakresie są niezasadne i wymagają kontroli instancyjnej. Konieczne jest zobowiązanie KOWR do stosowania się do obowiązujących przepisów wynikających z zarządzeń Dyrektora Generalnego KOWR, w tym do przeprowadzenia przetargu w formie pisemnych ofert oraz obniżenia wysokości wadium.
Skarżący stwierdził, że w postępowaniu doszło do licznych uchybień proceduralnych, które powinny skutkować unieważnieniem przetargu i jego ponownym przeprowadzeniem zgodnie z obowiązującymi zarządzeniami Dyrektora Generalnego KOWR w zakresie sposobu organizacji przetargów dotyczących zagospodarowania gruntów KOWR. Bezczynność organu przejawia się w braku zastosowania przez KOWR obligatoryjnych przepisów wymagających przeprowadzenia postępowania w formie pisemnych ofert. Taka forma przetargów jest z powodzeniem stosowana w innych częściach kraju i zgodnie z zarządzeniem stanowi obligatoryjny tryb postępowania w przypadku zgłoszenia tego żądania przez organizację rolniczą i/łub co najmniej dwóch rolników.
Skarżący nadmienił, że wysokość wadium wynosząca 20 000,00 zł dla jednej działki rolnej jest nieproporcjonalna i nie znajduje uzasadnienia, a jednocześnie stanowi barierę ograniczającą dostęp do postępowania przetargowego oraz narusza zasadę równego traktowania uczestników.
W ocenie skarżącego organ nie tylko dopuścił się bezczynności, lecz także nieprawidłowo zastosował obowiązujące przepisy w zakresie trybu i zasad przetargu. Dodał, że KOWR w sposób nieprawidłowy umieścił informacje o terminie prowadzonego postępowania, albowiem na stronie oddziału znajduje się tabela z brakiem czytelnych danych w tym zakresie. Brak jest miejsca, godziny i daty postępowania przetargowego, co również ogranicza dostęp do postępowania.
W odpowiedzi na tę skargę Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Ł. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że wykazem znak [...] z 16 grudnia 2024 r. i ogłoszeniem o przetargu znak: [...] z 3 stycznia 2025 r. KOWR działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 589 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.r.s.p.", rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania przetargów na dzierżawę nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 1944), powoływanego dalej jako: "r.s.t.p.p.", rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 sierpnia 2016 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości czynszu dzierżawnego w umowach dzierżawy nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 433), powoływanego dalej jako: "r.s.u.w.c." i ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (tekst jedn. Dz.U. 2024 r., poz. 423 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.k.u.r." podał do publicznej wiadomości, że ogłosił ograniczone przetargi ustne (licytacyjne) na dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wymienionych w przedstawionej tabeli.
Zgodnie z art. 39 ust 2 pkt 2a u.g.n.r.s.p. nieruchomość opisana pkt 9 tabeli, tj. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 135,4198 ha została bez przetargu wydzierżawiona na rzecz spółki prowadzącej działalność w sektorze rolno-spożywczym, w której udział Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej przekracza 50 % kapitału zakładowego – O. Sp. z o.o., natomiast nieruchomości opisane w pkt 1-8 tabeli zostały przeznaczone do dzierżawy w drodze przetargów ustnych licytacyjnych ograniczonych dla rolników indywidualnych w rozumieniu u.k.u.r. zamierzających powiększyć gospodarstwo rodzinne, jeżeli mają oni miejsce zamieszkania w gminie w której położona jest nieruchomość wystawiona do przetargu lub w gminie graniczącej z tą gminą, zgodnie z art. 29 ust. 3b pkt 1 u.g.n.r.s.p. z zastrzeżeniem, że ten sam podmiot nie może brać udziału w więcej niż jednym przetargu, w przypadku, gdy w jednym z przetargów podmiot ten został wyłoniony jako kandydat na dzierżawcę. Przetargi zostały rozstrzygnięte 7 lutego 2025 r., z tym, że nie zostały jeszcze zawarte umowy dzierżawy z wyłonionymi kandydatami na dzierżawców.
Skarżący złożył dokumenty do kwalifikacji do przetargów i do tych przetargów się zakwalifikował oraz w terminie wpłacił wadium, natomiast dzień przed terminem przetargu, tj. 6 lutego 2025 r. złożył ww. skargę, a więc środek służący do kontroli działalności administracji publicznej. W ocenie organu do katalogu aktów i czynność podlegających kontroli sądów administracyjnych z art. 3 p.p.s.a. nie zaliczają się czynności przetargowe ani bezczynność podjęte przez KOWR w ww. sprawie. Brak jest też ustaw szczególnych, które taką kontrolą obejmowałyby rzeczone czynności. Ochrona prawna uczestnika przetargu polega na możliwości wniesienia do Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Ł. pisemnego zastrzeżenia na czynności przetargowe w terminie 7 dni od dnia dokonania tych czynności. Zastrzeżenia takie przez skarżącego nie zostały wniesione.
Z ostrożności procesowej odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wskazał, że godnie z § 4 ust. 2 r.s.t.p.p. wysokość wadium organizator przetargu ustala z uwzględnieniem kosztów związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem przetargu, natomiast zasady ustalania wysokości wadium w KOWR wskazane są w wewnętrznym dokumencie regulacyjnym, tj. w Zarządzeniu Dyrektora Generalnego KOWR nr 104/2020/Z z 20 lipca 2020 r. w sprawie dzierżawy i najmu nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, które w pkt 8.1 wskazują że wadium powinno wynosić równowartość rocznego czynszu dzierżawnego - nie więcej niż 5 tys. zł. Pismem z 16 października 2024 r. w celu zabezpieczenia sytuacji oraz ze względu na duże zainteresowanie okolicznych rolników oraz znaczne powierzchnie działek KOWR OT Ł. zwrócił się do Dyrektora Generalnego KOWR o wyrażenie zgody na odstępstwo od powyższej zasady i o wyrażenie zgody na zwiększenie wadiów argumentując, że nieruchomości przeznaczone do przetargów pochodzą z zakończonej umowy dzierżawy ze spółką K. Sp. z o.o. (z powodu nie wyłączenia przez tę Spółkę 30% powierzchni dzierżawionych użytków rolnych). Część pozostałych nieruchomości pochodzących z tej umowy dzierżawy była już przedmiotem przetargów ograniczonych na dzierżawę, które odbyły się w 2024 r. Przetargi zostały rozstrzygnięte, ale kandydaci na dzierżawców odstąpili od zawarcia umów dzierżawy tracąc przy tym wadia w ustalonej wtedy wysokości 5 000,00 zł. Zgodę na zwiększenie wadiów do kwoty 20 000,00 zł za nieruchomość Dyrektor Generalny KOWR wydał pismem z 18 października 2024 r.
KOWR udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wnioski NSZZ z 12 i 30 grudnia 2024 r. w sprawie podjęcia działań celem przeprowadzenia przetargu ograniczonego w zakresie przekazania działek rolnych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonych w miejscowości K. w gminie B. w całości na rzecz rolników indywidualnych oraz rozdysponowanie ich poprzez przeprowadzenie przetargów ofert pisemnych na rzecz rolników indywidualnych w zakresie całości gruntów położonych w K.. Wyjaśnienie stanowiska KOWR i oddalenie wniosków nastąpiło w pismach z 27 grudnia 2024 r. i z 23 stycznia 2025 r. W gminie B. w obrębach K. i K. [...] znajdują się nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 474 ha, które do 2023 r. były objęte umową dzierżawy ze Spółką K. Sp. z o.o. Przed zakończeniem umowy dzierżawy nieruchomość została przez KOWR zrestrukturyzowana i przygotowana do wydzierżawienia zgodnie z zarządzeniem Dyrektora Generalnego KOWR nr 104/2020/Z z 20 kwietnia 2020 r. w sprawie dzierżawy i najmu nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. I – działki o łącznej powierzchni ok. 253 ha położone w obrębie K. [...] planowane są do wydzierżawienia na rzecz rolników indywidualnych w 19 przetargach ograniczonych, przy spełnieniu założenia powierzchni działki przeznaczonej do dzierżawy nie większej niż 1,5 średniej powierzchni gospodarstwa rolnego; II – działki o łącznej powierzchni ok. 221 ha położone w obrębie K. planowane były do bezprzetargowego wydzierżawienia na rzecz O. Sp. z o.o.
Działki planowane do wydzierżawienia na rzecz rolników o powierzchni 252,7272 ha zostały wydane przez byłego dzierżawcę protokołem zdawczo-odbiorczym 30 listopada 2023 r. i natychmiast zostały przeznaczone do dzierżawy poprzez publikację ogłoszenia o przetargach na dzierżawę 19 nieruchomości opublikowanym w 1 grudnia 2023 r. W wyniku rozstrzygnięcia tych przetargów zostało zawartych tylko 5 umów dzierżawy, pozostali kandydaci na dzierżawców zrezygnowali z zawarcia umów dzierżawy tracąc przy tym wadia (po 5 000 zł). Następnie 15 lutego 2024 r. KOWR opublikował kolejne ogłoszenie u przetargach ograniczonych na dzierżawę 14 nierozdysponowanych nieruchomości, skierowane do tej samej kategorii uczestników tj. rolników indywidualnych, zamierzających powiększyć posiadane gospodarstwo rodzinne. KOWR podjął taką decyzję w związku z tym, że nadal zainteresowanie miejscowych rolników było bardzo duże. Przetarg ostatecznie został odwołany ze względu na pojawiającą się wątpliwość prawną związaną z zastosowaniem formy przetargu ograniczonego w związku z §3 ust. 2 r.s.t.p.p., tj. że przetarg ograniczony do tej samej kategorii uczestników może być przeprowadzony tylko jeden raz. Następnie przetarg został ponownie opublikowany i skierowany do dwóch grup uczestników, co pozwoliło na wyłonienie w sposób prawidłowy kolejnych 19 dzierżawców i zawarcie z nimi umów z terminem obowiązywania do 30 września 2034 r. Odnośnie części nieruchomości o powierzchni ok 221 ha wydanej przez byłego dzierżawcę dopiero 15 marca2024 r., organ poinformował, że KOWR wzywał Spółkę K. Sp. z o.o. pisemnie do wydania nieruchomości na dzień 30 listopada 2023 i na dzień 10 stycznia 2024, ale były dzierżawca aż do 15 marca2024 r. nie wydawał tej części nieruchomości.
15 marca 2024 r. były dzierżawca wydał pozostałą część nieruchomości o powierzchni 221,6258 ha, planowaną do wydzierżawienia na rzecz O. Sp. z o.o. Część z tych gruntów tj. ok. 80 ha było obsiane pszenicą ozimą, część ok. 90 ha było zaorane i przygotowane do zasiewów a reszta ok. 50 ha była ugorowana po zbiorach w 2023 r. W związku z dużym zainteresowaniem okolicznych rolników KOWR podjął decyzję o zorganizowaniu przetargów ograniczonych dla rolników indywidualnych na jeden sezon wegetacyjny, bez dokonania podziałów geodezyjnych jako części istniejących działek. W międzyczasie w 2024 r. KOWR przeprowadził podziały geodezyjne i przeznaczył części działek (8 nieruchomości o łącznej pow. 85,90 ha) do kolejnych przetargów ustnych licytacyjnych ograniczonych dla rolników indywidualnych na dzierżawę długoterminową, a pozostałą części nieruchomości o pow. 135 ha skierował do dzierżawy na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2a u.g.n.r.s.p. na rzecz spółki prowadzącej działalność w sektorze rolno-spożywczym, w której udział Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej przekracza 50 % kapitału zakładowego – O. Sp. z o.o., bez przetargu. Zarząd ww. Spółki wystąpił już w 2021 r. o bezprzetargowe wydzierżawienie wszystkich nieruchomości o łącznej powierzchni 474,0598 ha, położonych w obrębie K. i K. [...], w gminie B.. W opinii KOWR nieruchomości powinny być przeznaczone do dzierżawy długoterminowej w przetargach dla rolników indywidualnych ponieważ do zadań KOWR należy przede wszystkim tworzenie oraz poprawa struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych. KOWR wziął jednakże pod uwagę, że ww. Spółka jest jedną ze spółek hodowli roślin uprawnych i zwierząt gospodarskich o szczególnym znaczeniu dla gospodarki narodowej, wobec czego KOWR chciał wyważyć potrzeby zarówno miejscowych rolników jak i Spółki. W związku z zaistnieniem nowego stanu faktycznego KOWR wystąpił z ponownym wnioskiem o opinię Rady Społecznej co do dalszego sposobu rozdysponowania nieruchomości o powierzchni 221 ha. 29 listopada 2024 r. odbyło się posiedzenie Rady, na którym KOWR przedstawił Radzie Społecznej projekt uchwały o przeznaczeniu do dzierżawy działek o łącznej powierzchni 135,4198 ha na rzecz Spółki, a pozostałych działek na rzecz rolników indywidualnych. Rada Społeczna uchwałą 29 grudnia 2024 r. zaopiniowała pozytywnie koncepcję kolejnej restrukturyzacji gospodarstwa oraz tryb przetargów (przetargi ustne licytacyjne ograniczone dla rolników indywidualnych w rozumieniu przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego, zamierzających powiększyć gospodarstwo rodzinne, jeżeli mają oni miejsce zamieszkania w gminie w której położona jest nieruchomość wystawiona do przetargu lub w gminie graniczącej z tą gminą, zgodnie z art. 29 ust. 3b pkt 1 u.g.n.r.s.p. z zastrzeżeniem, że ten sam podmiot nie może brać udziału w więcej niż jednym przetargu, w przypadku, gdy w jednym z przetargów podmiot ten został wyłoniony jako kandydat na dzierżawcę).
Przywołując treść art. 24 ust. 1 i art. 39 ust. 1 u.g.n.r.s.p. organ stwierdził, że przetargi na dzierżawę nieruchomości w gminie B. zostały zorganizowane jako przetargi ustne licytacyjne ograniczone do rolników indywidualnych zamierzających powiększyć gospodarstwo rodzinne, jeżeli mają oni miejsce zamieszkania w tej gminie lub w gminie graniczącej z tą gminą. Decyzję w przedmiocie wyboru trybu przetargu w granicach obowiązującego prawa podejmuje autonomicznie KOWR, który działa w tej mierze w granicach i na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zważywszy na fakt, że zorganizowane w 2024 r. przetargi ustne licytacyjne ograniczone na dzierżawę nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością opisaną na wstępie (obecna procedura jest już kolejna procedurą przetargową na dzierżawę nieruchomości pochodzących z tego samego w gospodarstwa po jego restrukturyzacji poprzednie przetargi ustne licytacyjne ograniczone zostały rozstrzygnięte i zawarto umowy dzierżawy), skutkowały uzyskaniem czynszów rynkowych, mając na uwadze równe traktowanie rolników, zasadnym jest zastosowanie przetargów ustnych licytacyjnych ograniczonych. Taki tryb przetargu, dodatkowo poparty pozytywną opinią Rady Społecznej, w skład której wchodzą przedstawiciele organizacji i stowarzyszeń rolniczych, gwarantuje jawność, konkurencyjność i równość uczestników wobec prawa. Podjęte działania w sprawie stanowią efekt wieloletnich działań KOWR w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.
Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).
Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.
Następnie należy wyjaśnić, że pojęcie "bezczynności" organu należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, lecz także wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1532/15 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1764/20, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). W konsekwencji ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania, musi być konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.
Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 61/19, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie oraz czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).
Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem M.B. uczynił bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego w Ł., powoływanego dalej jako: "KOWR" w sprawie postępowania przetargowego na dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przejawiającą się w braku zastosowania przez KOWR obligatoryjnych przepisów wymagających przeprowadzenia postępowania w formie pisemnych ofert.
Wobec powyższego należy wyjaśnić, że treść skargi oraz zarzuty w niej wskazane zobowiązują Sąd do zbadania w pierwszej kolejności, czy wskazana w skardze czynność organu, tj. procedura związana z postępowaniem przetargowym na dzierżawę nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
W ocenie Sądu należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Natomiast z treści ww. art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej mogą być wyłącznie akty i czynności (a także bezczynność) z zakresu administracji publicznej dotyczące praw i obowiązków mających swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona czynność nie mieści się w katalogu aktów i czynności mogących stanowić przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego.
Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że w świetle art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 589 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.r.s.p.", mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa może być wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym na zasadach Kodeksu cywilnego, przy czym umowę dzierżawy zawiera się po przeprowadzeniu przetargu ofert pisemnych lub publicznego przetargu ustnego. Stosownie zaś do art. 54 u.g.n.r.s.p. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według art. 701 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.c." umowa może być zawarta m.in. w drodze przetargu, co oznacza, że przetarg określony w przepisach u.g.n.r.s.p. stanowi cywilnoprawną formę wyboru dzierżawcy, z którym zawierana jest następnie umowa dzierżawy. Zatem dzierżawa nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w świetle u.g.n.r.s.p. następuje w drodze umowy, która zostaje zawarta w formie umowy cywilno-prawnej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że z uwagi na zakres kompetencji sądów administracyjnych, wszelkie spory (roszczenia) związane z dzierżawą takich nieruchomości mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że tryb odwoławczy od przeprowadzonego przetargu wyczerpująco regulują przepisy art. 29 ust. 6 – ust. 14 u.g.n.r.s.p. Uczestnik przetargu może wnieść do dyrektora oddziału terenowego Krajowego Ośrodka pisemne zastrzeżenia na czynności przetargowe w terminie 7 dni od dnia dokonania tych czynności (ust. 7). Dyrektor oddziału terenowego Krajowego Ośrodka rozpatruje zastrzeżenia, o których mowa w ust. 6 i 7, w terminie 7 dni od dnia ich wniesienia (ust. 8). Powyższe przepisy odnoszą się jednakże do cywilnoprawnej procedury, której efektem może być oświadczenie o wystąpieniu (lub niewystąpieniu) nieprawidłowości w czynnościach przetargowych, które w istocie stanowi element procedury zawierania umowy cywilnoprawnej. Konkludując czynności wykonywane w ramach procedury przetargowej nie należą do właściwości sądu administracyjnego i nie mogą być zaliczone do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić również należy, że judykatura stoi na stanowisku, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała SN z 2 sierpnia 1994 r., sygn. akt III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11 i uchwała SN z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III CZP 95/02, OSNC 2003/11/146). Przytoczone orzeczenia odnoszą się do procedur przetargowych przeprowadzanych w trybie u.g.n., jednakże z uwagi na publicznoprawny charakter podmiotów przeprowadzających przetarg, a także ograniczenia w dysponowaniu mieniem państwowym, należy je odnieść również do zasad gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i KOWR.
Z uwagi na stwierdzenie, że sposób postępowania organu w procedurze przetargowej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje jednocześnie bezczynność organów w ww. zakresie, której realizacja nie przybiera postaci aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ani postaci innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.
Podsumowując, niniejsza skarga składana na bezczynność organu w procedurze przetargowej nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Skoro zaś sprawy o charakterze cywilnym nie należą do właściwości sądu administracyjnego, wniesiona skarga podlega odrzuceniu.
Odnosząc się zaś do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie lub unieważnienie postępowania przetargowego godzi się wyjaśnić, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania przetargów na dzierżawę nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1944), w razie stwierdzenia, że czynności związane z przeprowadzeniem przetargu zostały dokonane w sposób sprzeczny z ustawą lub innymi przepisami, których naruszenie miało wpływ na wynik przetargu, Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka zarządza powtórzenie czynności przetargowych albo unieważnia przetarg. W konsekwencji nie jest rolą sądu administracyjnego orzekanie w ww. kwestii.
Wobec powyższych ustaleń Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
dc