IV SAB/Po 132/25

IV SAB/Po 132/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 53, art. 149 par. 1, 1a i 2, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. d, pkt 5 lit. c i d, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 87
art. 9, art. 12, art. 14 ust. 1, art. 17
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 par. 1 pkt 1, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 35
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Dyrektora Teatru w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Teatru do załatwienia sprawy z wniosku M. R. z 20 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Teatru na rzecz skarżącej M. R. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 20 lutego 2025 r. M. R. (dalej jako "Wnioskodawczyni lub "Skarżąca") zwróciła się za pośrednictwem poczty elektronicznej do biura Teatru (zwanego też dalej "Teatrem") z wnioskiem o udostępnienie, na podstawie art. 61 Konstytucji RP, następującej informacji: "Jakie warsztaty antymobbingowe zostały przeprowadzone w Teatrze od 2021. Proszę o podanie terminu i nazwiska prowadzącego/ej. Informacje proszę przesłać na ten adres mailowy".
W odpowiedzi – stanowiącej skan pisma z 5 marca 2025 r. (niepodpisanego i nieopatrzonego danymi autora) załączony do wiadomości e-mail z tej samej daty – powiadomiono Wnioskodawczynię, że udzielenie informacji publicznej na ww. wniosek nie może nastąpić w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p."), gdyż adresat wniosku musi przeprowadzić poszukiwanie posiadanej przez siebie dokumentacji i poddać ją analizie w celu wyodrębnienia wnioskowanych danych oraz dokonać weryfikacji, czy w sprawie wniosku nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie powiadomiono, że termin udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem zostanie przedłużony do 20 kwietnia 2025 r.
W dniu 17 kwietnia 2025 r. pracownik biura Teatru wystosował do Wnioskodawczyni kolejną wiadomość e-mail, zawierającą skan pisma z tej samej daty (tak jak poprzednio: niepodpisanego i nieopatrzonego danymi autora), w którym "na podstawie art. 1 w zw. z art. 6" u.d.i.p. poinformowano Wnioskodawczynię, że żądana przez nią informacja nie jest informacją publiczną. Wyjaśniono, że informacja dotycząca warsztatów, które nie są związane z działalnością publiczną podmiotu, ani nie są skierowane do pracowników pełniących funkcje publiczne w podmiocie, nie stanowi informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo zostało opatrzone pouczeniem o możliwości wniesienia do Dyrektora Teatru (zwanego dalej "Dyrektorem Teatru" lub "Organem) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem datowanym na 19 maja 2025 r. (wpływ do Teatru: 23 maja 2025 r.), Wnioskodawczyni, reprezentowana przez r. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Teatru "w związku z wnioskiem Skarżącej z dnia 21 lutego 2025 r." [oczywista omyłka w dacie wniosku, niepowtórzona w uzasadnieniu skargi, w którym prawidłowo podano, że chodzi o wniosek z "20" lutego 2025 r. – uw. Sądu]. Zarzuciwszy naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu;
2) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacja dotycząca dat przeprowadzonych warsztatów antymobbingowych oraz osób, które je przeprowadziły, nie stanowi informacji publicznej, chociaż informacja ta stanowi informację co najmniej o majątku, którym dysponuje Organ, a więc informację publiczną,
strona skarżąca wniosła o: (i) stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, oraz nakazanie Organowi rozpoznania wniosku Skarżącej; (ii) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; (iii) rozpoznanie sprawy poza kolejnością; (iv) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor, nie zgadzając się ze stanowiskiem Organu, wyjaśnił, że warsztaty antymobbingowe mogły zostać przeprowadzone przez któregoś z pracowników lub przez podmiot zewnętrzny. W każdym przypadku informacje dotyczące tożsamości podmiotu szkolącego oraz terminu odbycia się warsztatów stanowią informację publiczną. Po pierwsze, przeprowadzenie warsztatów wiąże się z dysponowaniem majątkiem przez Organ. Jeśli warsztaty były opłacane przez Organ, to generowały wydatki, a jeśli były prowadzone nieodpłatnie, to zaoszczędziły Organowi wydatków. W doktrynie i orzecznictwie nie ulega wątpliwości, że tożsamość kontrahentów podmiotów publicznych jest jawna, zatem taka jest także tożsamość [podmiotu] zewnętrznego prowadzącego warsztaty. Jeśli natomiast warsztat prowadził pracownik podległy Organowi, to robił to w ramach swoich obowiązków służbowych – podział obowiązków stanowi element informacji o organizacji Organu, a więc także jest informacją publiczną.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Teatru wniósł o jej oddalenie, podkreślając w uzasadnieniu, że nie sposób mówić o dopuszczeniu się przez Organ bezczynności, a w szczególności bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż w tej sprawie Organ, zachowując terminy ustawowe, po merytorycznym rozpatrzeniu wniosku, wystosował do Skarżącej zawiadomienie w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutu, że wnioskowana informacja była informacja publiczną, Dyrektor Teatru zaznaczył, że Skarżąca wnioskowała o podanie terminów przeprowadzonych warsztatów antymobbingowych i nazwiska prowadzącego. Nie zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej ewentualnego finansowania warsztatów. Natomiast w skardze odwołuje się do kwestii dotyczących finansowania warsztatów, które nie były przedmiotem wniosku. Zdaniem Dyrektora Teatru informacja dotycząca warsztatów, które nie są związane z działalnością publiczną podmiotu ani nie są skierowane do pracowników pełniących funkcje publiczne w podmiocie, nie stanowi informacji publicznej w myśl u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.
W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. np. wyroki NSA: z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18; z 24.1.2024 r., III OSK 99/23; z 19.3.2025 r., III OSK 1937/24).
Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. np. postanowienia NSA: z 11.5.2011 r., I OSK 716/11; z 26.5.2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.4.2011 r., I FSK 249/10; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie, dodany z dniem 1 czerwca 2017 r., przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" - które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 3789/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 30).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy oraz stanowisk procesowych stron pokazuje, że do dnia wniesienia skargi datowanej na 19 maja 2025 r. wnioskowane informacje nie zostały Skarżącej udostępnione, ani nie została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność Dyrektora Teatru w załatwieniu wniosku Skarżącej z 20 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "Jakie warsztaty antymobbingowe zostały przeprowadzone w Teatrze od 2021. Proszę o podanie terminu i nazwiska prowadzącego/ej."
W ocenie Organu informacje, których dotyczył ów wniosek, nie stanowią informacji publicznej.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne stało się więc rozważenie trzech następujących kwestii:
(i) czy Dyrektor Teatru jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej;
(ii) czy informacje żądane przez Skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.;
(iii) czy Organ prawidłowo załatwił sprawę tego wniosku.
Ad (i) Katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87; w skrócie "u.o.p.d.k."):
"1. Jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.
2. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym.
3. Instytucje kultury, dla których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego, mogą otrzymywać dotacje celowe na zadania objęte mecenatem państwa, w tym dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji, z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego."
Z kolei w myśl art. 12 u.o.p.d.k. organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1 u.o.p.d.k.). Przepis art. 17 u.o.p.d.k. stanowi zaś, że dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz.
Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w statucie Teatru (zwanego dalej "Statutem"), stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 23 lutego 2015 roku w sprawie nadania statutu Teatrowi. Zgodnie z § 3 tego statutu Teatr jest samorządową instytucją kultury posiadającą osobowość prawną, dla której organizatorem jest samorząd Województwa [...] (ust. 1), który też sprawuje bezpośredni nadzór nad jego funkcjonowaniem poprzez Zarząd Województwa [...] (ust. 2). Teatr jest wpisany do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez samorząd Województwa [...] (§ 3 ust. 3 Statutu). W ramach realizacji swoich zadań statutowych m.in. współpracuje z twórcami, wykonawcami i innymi specjalistami (zob. § 4 ust. 2 lit. a Statutu). "Organem zarządzającym Teatrem i reprezentującą ją na zewnątrz jest Dyrektor" (§ 5 ust. 1 Statutu; pisownia oryginalna). W myśl § 7 ust. 1 Statutu, instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Teatr pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskanych przychodów (§ 8 ust. 1 Statutu). Jego źródłem finansowania są: przychody z prowadzonej działalności (w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego), przychody z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (w tym środki przekazane przez Organizatora w formie dotacji podmiotowej lub celowej), a także środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz z innych źródeł (zob. § 8 ust. 2 pkt 1-4 Statutu). Ponadto Teatr może prowadzić, jako dodatkową, działalność gospodarczą, przy czym środki z niej uzyskane mogą być wykorzystywane wyłącznie na realizację zadań statutowych (zob. § 9 ust. 1 i 3 Statutu).
Wszystko to prowadzi do wniosku, że Teatr jest osobą prawną samorządu terytorialnego (samorządu województwa), o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a Dyrektor Teatru jest podmiotem reprezentującym tę samorządową osobę prawną (instytucję kultury) w rozumieniu ww. przepisu.
To z kolei prowadzi do wniosku, że Dyrektor Teatru jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym powszechnie przyjmuje się, że dyrektorzy teatrów prowadzących działalność na podstawie u.o.p.d.k. są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 (por. np. wyroki WSA: z 23.11.2021 r., II SAB/Lu 84/21; z 15.6.2022 r., II SAB/Wa 145/22; z 23.11.2023 r., II SAB/Wa 522/23) lub pkt 5 (por. np. wyroki WSA: z 26.1.2023 r., III SAB/Gd 186/22; z 21.3.2023 r., IV SAB/Wr 889/22; z 24.5.2024 r., II SAB/Łd 38/24; z 11.6.2024 r., II SA/Bk 237/24) u.d.i.p.
Wypada zaznaczyć, że kwestia ta nie była sporną między stronami.
Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. do oceny, czy żądane przez Skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).
Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest niewątpliwie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).
Przykładowe (nie-enumeratywne) wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c) oraz majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f); o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b); o danych publicznych, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d); o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c); a także o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d).
Na tle tych przepisów trafnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. m.in. wyroki NSA: z 2.3.2023 r., III OSK 2399/21, z 17.11.2022 r., III OSK 2424/21). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12 (OSNC z 2013 r. Nr 5, poz. 67) stwierdził, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 172/20, zgodnie z którym "jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem [publicznym – uw. Sądu] będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą dostępową. Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię związane z obsługą danej instytucji publicznej".
Lege non distinguente, uwagi te odnoszą się także do umów mających za przedmiot przeprowadzenie warsztatów lub innych szkoleń (por. wyrok NSA z 7.7.2023 r., III OSK 890/22). I to nawet w sytuacji, jeżeli ich wykonanie nie skutkowałoby wydatkowaniem środków publicznych, gdyż decydujące jest to, że jedną ze stron umowy jest podmiot wykonujący zadania publiczne (por. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi, Wzory pism, Warszawa 2016, s. 274-275).
Trafności oceny, że informacje o zawarciu takich umów oraz sposobie ich wykonania (w tym o terminie przeprowadzenia umówionych warsztatów antymobbingowych oraz o danych identyfikujących osoby je przeprowadzające) stanowią, co do zasady, informację publiczną, nie podważa podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że Wnioskodawczyni nie domagała się udostępnienia informacji dotyczącej finansowania ww. warsztatów. Sam bowiem fakt, że wnioskowane warsztaty były "zamówione" przez jednostkę publiczną (tu: samorządową osobę prawnę – instytucję kultury) oraz sfinansowane ze środków publicznych (czego, notabene, Organ nie kwestionuje) przesądza o "publicznym" charakterze informacji dotyczących tych warsztatów.
Potwierdza to art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. Zm.; w skrócie "u.f.p."), który stanowi: "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa."
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie powinno ulegać wątpliwości, że żądane przez Skarżącą informacje dotyczące warsztatów antymobbingowych przeprowadzonych w Teatrze od określonej daty stanowią, co do zasady, informację publiczną jako odnoszące się do działalności samorządowej osoby prawnej oraz majątku publicznego (sposobów dysponowania tym majątkiem).
Ad (iii) Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie Dyrektor Teatru, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., stanowiącym, iż:
"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."
Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (np. z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź że jest udostępniana w odrębnym (szczególnym) trybie albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.
W niniejszej sprawie Organ, w odpowiedzi na wniosek Skarżącej, udzielonej w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (które to przedłużenie notabene ma, verba legis, służyć udostępnieniu żądanej informacji, a nie – jak w niniejszej prawie – ocenie jej charakteru jako informacji nie-publicznej), powiadomił Wnioskodawczynię, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Od razu należy zaznaczyć, że powiadomienie to, ucieleśnione w piśmie z 17 kwietnia 2025 r., którego skan wysłano Skarżącej, choć na pierwszy rzut oka przybrało postać przypominającą decyzję administracyjną (wszak zawiera liczne elementy spośród wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., takie jak m.in.: wskazanie adresata oraz podstawy prawnej, rozstrzygnięcie o nie-publicznym charakterze żądanej informacji, uzasadnienie, a także zostało opatrzone pouczeniem), to jednak taką decyzją nie jest. Już to z tego powodu, że nie zawiera oznaczenia organu ani podpisu osoby upoważnionej (por. art. 107 § 1 pkt 2 i 8 k.p.a.), czyli dwóch z czterech konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej: (pozostałe dwa elementy to oznaczenie strony oraz rozstrzygnięcie). Jest więc "zwykłym" (acz nieopatrzonym podpisem) pismem informującym, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
A ponieważ, jak to już wyżej wskazano, wniosek Skarżącej z 20 lutego 2025 r., inaczej niż uznał Organ, dotyczył jednak informacji publicznej, to należy stwierdzić, że w terminie zakreślonym przez ustawę Dyrektor Teatru nie załatwił prawidłowo tego wniosku, w szczególności nie udostępnił Wnioskodawczyni żądanych informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Tym samym pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu tego wniosku.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., zobowiązał Organ do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 20 lutego 2025 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu wniosku (pkt 2 sentencji wyroku).
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15).
W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Wprawdzie Organ nie udostępnił żądanych przez Skarżącą informacji, ale jednak nie pozostawił jej wniosku bez odpowiedzi, lecz zareagował nań w ustawowych terminach, wysyłając ostatecznie pismo informujące o nie-publicznym, zdaniem Dyrektora Teatru, charakterze żądanych informacji. W ocenie Sądu takie stanowisko było raczej wynikiem błędnej oceny prawnej, aniżeli złej woli Organu. Już z tych względów Sąd uznał, że nie można w tym przypadku uznać, że stwierdzona bezczynność Organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi (100 zł) oraz należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł – łącznie 580 zł. Sąd wyjaśnia, że nie orzekł o zwrocie kosztu opłaty skarbowej należnej od pełnomocnictwa złożonego do akt sądowych, gdyż strona skarżąca nie wykazała poniesienia takiego kosztu (wbrew deklaracji wynikającej z wykazu załączników do skargi, dowód uiszczenia opłaty skarbowej nie został do tego pisma załączony).