II SAB/Łd 35/24

II SAB/Łd 35/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art.12, art. 35, art. 36, art.37, art. 109
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi R. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpatrzenia wniosków o przyznanie zasiłku celowego 1. stwierdza, że Prezydent Miasta Łodzi dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2023 roku w przedmiocie wsparcia z programu "Posiłek w szkole i w domu"; 4. oddala skargę w zakresie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Łodzi z wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2023 roku w przedmiocie wsparcia z programu "Posiłek w szkole i w domu"; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie; 6. przyznaje z urzędu od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 300 (trzysta) złotych; 7. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu F.W. prowadzącemu Kancelarię Prawno-Podatkową w Z. [...],[...] S., kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
II SAB/Łd 35/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga R. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie rozpatrzenia wniosków o przyznanie zasiłku celowego.
Skarżący podniósł, że 27 grudnia 2023 roku złożył za pośrednictwem platformy epuap podanie o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Następnie w styczniu 2023 roku zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi z wnioskiem o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Otrzymał informację, iż Miasto Łódź nie posiada środków na ten cel. W lutym i w marcu 2023 roku złożył kolejne wnioski. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi nie dysponuje decyzjami w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które mógłby zaskarżyć do tutejszego sądu. W ocenie strony sytuacja, w której już prawie rok czeka na rozstrzygnięcie organu nie da się pogodzić regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące i świadome naruszanie prawa zarówno przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jak i organ II instancji. Zdaniem skarżącego ze środków otrzymanych w ramach Programu "Posiłek w szkole i domu" Ośrodek powinien udzielać wsparcia osobom i rodzinom spełniającym warunki uzyskania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 200% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy, tj. 1.200 zł netto na osobę w rodzinie i 1.552 zł na osobę samotnie gospodarującą. Skarżący podniósł, iż jego dochód miesięczny wynosi obecnie 1.445,48 złotych.
Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi do rozpatrzenia jego wniosków z lutego i marca 2023 roku o pomoc finansową w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności z wieloletniego programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu".
Skarżący załączył do skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 czerwca 2023 r. stwierdzające bezzasadności ponaglenia skarżącego w związku z niewydaniem decyzji odmawiających przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku w okresie od stycznia do marca 2023 r.
Dodatkowo do skargi załączono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 24 stycznia 2024 r. stwierdzające bezzasadności ponaglenia skarżącego w związku z nierozpoznaniem jego wniosku z lutego i marca 2023 r. o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skargi, we wniosku z 30 grudnia 2022 r. skarżący wniósł wyłącznie o przyznanie zasiłku okresowego oraz celowego na zakup leków. Decyzją z 20 stycznia 2023 r. (znak: III WPŚ.4122.641.2023) został przyznany skarżącemu zasiłek okresowy od 1 stycznia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Decyzją z 20 stycznia 2023 r. (znak: III.WPŚ.4122.642.2023) został przyznany skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w miesiącu styczniu. Dalej organ podniósł, że 6 lutego 2023 r. skarżący złożył wniosek o zasiłek celowy na pokrycie zakupu leków. W uzasadnieniu wniosku skarżący zawarł ponadto prośbę, iż w przypadku gdyby Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi posiadał środki, to chciałby aby zostało przyznane na jego rzecz dofinansowanie na zakup żywności lub posiłku. Decyzją z 22 lutego 2023 r. został przyznany skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w miesiącu lutym. Organ wyjaśnił, że 3 marca 2023 r. i 31 marca 2023 r. skarżący złożył kolejne pisma, natomiast nie złożył wprost wniosku o przyznanie zasiłku celowego na zakup na zakup żywności lub posiłku. Decyzją z 21 kwietnia 2023 r. został przyznany skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w domu i w szkole" na okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r.
Następnie na wezwanie sądu organ nadesłał kopie akt administracyjnych (w szczególności kopie pism skarżącego powoływane powyżej) oraz dodatkowe wyjaśnienia, iż na skutek wniosku skarżącego z 6 lutego 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz wydano między innymi decyzję z 21 kwietnia 2023 r. przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w domu i w szkole" na okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Ponadto organ wskazał, że środki pozwalające na sfinansowanie zakupu żywności z programy rządowego "posiłek w domu i w szkole" i przyznanie zasiłku celowego zgodnie z wnioskiem skarżącego, wpłynęły do MOPS dopiero 29 marca 2023 r., zaś z samego wniosku z 6 lutego 2023 r. wynika, iż skarżący miał świadomość, że w celu uwzględnienia jego wniosku i wydania stosownej decyzji koniecznym było faktyczne wpłynięcie środków wskazanych w piśmie Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi. Do pisma załączono notatkę służbową pracownika socjalnego z 4 kwietnia 2024 r., z której wynika, że "w związku ze zgłoszeniem Pana R.C. o pomoc finansową z dn. 06.02.2023 r. pracownik socjalny podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dn. 16.02.2023 r. poinformował Klienta o braku środków na zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący przed wniesieniem skargi wniósł dwukrotnie ponaglenia, które rozpoznano postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 czerwca 2023 r. oraz 24 stycznia 2024 r. Tym samym należy przyjąć, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a.
Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. za zasadną, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy p.p.s.a.). Przy czym w przypadku skargi na bezczynność, sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi.
Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi pismem z 30 grudnia 2022 r. R.C. zwrócił się do MOPS w Łodzi z prośbą o udzielenie wsparcia finansowego w formie zasiłku okresowego na 2023 r. oraz dofinansowanie na zakup leków. W tym piśmie również pierwotnie zawarta była prośba o zasiłek celowy na zakup żywności na rok 2023, jednak ten fragment został skreślony i opatrzony podpisem osobistym skarżącego. Z powyższym spostrzeżeniem korespondują również późniejsze wyjaśnienia skarżącego zawarte w piśmie z 3 marca 2023 r., gdzie skarżący zarzuca organowi, iż w grudniu proszono go, aby zrzekł się wniosku o wsparcie z programu "Posiłek w szkole i w domu". Z powyższego dla składu orzekającego w niniejszej sprawy wynika następująca konkluzja: skarżący – przez dokonanie skreślenia na własnym wniosku – dokonał jego modyfikacji. Nie sposób zatem uznać, iż doszło w grudniu 2022 r. do złożenia wniosku o wsparcie z programu "Posiłek w szkole i w domu". W konsekwencji nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego we wspomnianej sprawie, a zatem nie ma podstaw do zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom skargi – w aktach nie znalazł się żaden dokument wskazujący na złożenie w styczniu 2023 r. wniosku o wsparcie z programu "Posiłek w szkole i w domu". Zatem w zakresie żądania zobowiązania organu do rozstrzygnięcia wniosku o wsparcie z programu "Posiłek w szkole i w domu" w grudniu 2022 r. oraz styczniu 2023 r. skargę należało oddalić jako niezasadną (pkt 5 sentencji wyroku).
Natomiast niewątpliwie w piśmie z 6 lutego 2023 r. skarżący zawarł następujące zdanie: "Jeśli Ośrodek posiada już środki na dofinansowanie zakupu żywności lub posiłku to również proszę o przyznanie mi wsparcia, ponieważ kwota zasiłku stałego przy tak wysokich cenach żywności jest niewystarczająca na przeżycie do końca miesiąca." Z akt sprawy i wyjaśnień organu wynika, że w reakcji na powyższy wniosek organ przeprowadził 16 lutego 2023 r. wywiad środowiskowy oraz pracownik socjalny podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego poinformował skarżącego o braku środków na zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zasadą jest, iż decyzje administracyjne doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109 § 1 k.p.a.). Jedynie w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. decyzja może być stronom ogłoszona ustnie (art. 109 § 2 k.p.a.), przy czym jest to możliwe, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Zatem samo poinformowanie strony podczas wywiadu, że organ nie posiada środków na wypłatę świadczeń nie stanowi jeszcze decyzji administracyjnej.
Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził zatem, że niewątpliwie skarżący złożył wniosek o dofinansowanie zakupu żywności 6 lutego 2023 r. (taka data widnieje na prezentacie) i na potwierdzenie powyższego należy wskazać, iż zarówno pismem z 3 marca 2023 r. jak i pismem z 31 marca 2023 r. skarżący wyraźnie ponawiał swoją prośbę o wsparcie finansowe z programu "Posiłek w szkole i w domu".
Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Przypomnieć należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionej w art. 3 § pkt 1-4a ustawy p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z pewnymi zastrzeżeniami, jakie są przyczyny nieterminowości działania organu.
Należy wskazać, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w szczególności zaś - przy uwzględnieniu wyżej opisanych terminów. Natomiast, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania sprawy administracyjnej. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone, a zmierzające do jej załatwienia. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: NSA z 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., I OSK 1296/17 oraz WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., III SAB/Po 41/18.
Oceniając tok czynności kontrolowanego w niniejszej sprawie organu w kontekście powyższych uwag Sąd stwierdził, że Prezydent Miast Łodzi na wniosek skarżącego z 6 lutego 2023 r. zareagował z dużym opóźnieniem (dwa i pół miesiąca po złożeniu wniosku) i dodatkowo sposób niepełny (z pominięciem wsparcia w lutym i marcu 2023 r.). Dopiero bowiem decyzją z 21 kwietnia 2023 r. (znak: III WPŚ.4131.6256.2023) został przyznany skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności z programu rządowego "Posiłek w domu i w szkole" na okres od 1 kwietnia 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga, iż powyższa decyzja nie ostała się w obrocie prawnym, gdyż prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi z 20 grudnia 2023 r., II SA/Łd 786/23 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 czerwca 2023 r. (znak: SKO.4115.111.2023 ) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 21 kwietnia 2023 r. w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia doręczono Kolegium 4 kwietnia 2024 r. Organ dopuścił się zatem niewątpliwie bezczynności w rozstrzyganiu sprawy z wniosku skarżącego z 6 lutego 2023 r. Z tych też względów Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W dniu rozstrzygania niniejszej sprawy przez Sąd organ nie pozostawał już jednak w bezczynności, albowiem decyzją z 6 maja 2024 r. (III WPŚ.4131.7217.2024) przyznano skarżącemu oczekiwany zasiłek celowy od 1 lutego 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości 150 zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Jednocześnie z decyzji tej wynika, że organ na poczet przyznanych świadczeń zaliczył świadczenia wypłacone skarżącemu w okresie od kwietnia do sierpnia. Na potwierdzenie faktu wydania wskazanej decyzji organ przekazał do Sądu kopię decyzji z 6 maja 2024 r.
W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 6 lutego 2023 r. ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia. Organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez przyznanie żądanego świadczenia z pomocy społecznej.
Jak wskazano już uprzednio, w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r.). W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem żądane świadczenie z pomocy społecznej zostało przyznane po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do wydania takowego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.
Skonstatować zatem należy, iż w niniejszej sprawie okres bezczynności organu trwał od 6 lutego 2023 r. (data złożenia wniosku) do dnia wydania decyzji z 21 kwietnia 2024 r. oraz następnie po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez wskazany powyżej prawomocny wyrok od 4 kwietnia 2024 r. (data zwrotu akt administracyjnych do organu) do 5 maja 2024 r. Nie bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest przy tym także okoliczność jaskrawego negowania przez organ faktu złożenia przez skarżącego wniosku z 6 lutego 2023 r., a także fakt dwukrotnego składania ponaglenia przez stronę.
Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18).
W pkt 4 sentencji wyroku Sąd oddalił skargę w zakresie zarzutu przewlekłości postępowania.
Zauważyć bowiem należy, iż w tej sprawie skarżący zarzucił organowi zarówno przewlekłość postępowania jak i bezczynność. Jednakże trzeba mieć na uwadze, że ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
W ocenie Sądu, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość.
Podkreślenia zatem wymaga, że na podstawie ustalonego przebiegu postępowania przed organami, ocenie powinna podlegać jedynie bezczynność organów, ponieważ w tej sprawie, przed wniesieniem skargi, upłynęły terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nie można już mówić w tym zakresie o przewlekłości.
Dalej wyjaśnić należy, iż - w ocenie Sądu - kwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 300 zł miarkowanej w ten sposób, że gdyby organ przystąpił we właściwym czasie do rozpoznania spornego wniosku, to prawdopodobnie skarżącemu przyznano by świadczenia za luty i marzec 2023 r. niezwłocznie po złożeniu wniosku, a nie z tak istotnym opóźnieniem i to dopiero po kolejnych skargach kierowanych do Sądu przez skarżącego i konieczności wyczekiwania na ich przyznanie. Nie bez znaczenia jest także sam sposób prowadzenia przez organ postępowania - fakt początkowego zaprzeczania faktowi złożenia wniosku, oczekiwanie wycofania się ze złożonego wniosku.
Wyjaśnić należy, iż z przepisów art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny, stąd sąd w takim wypadku orzeka w ramach uznania sędziowskiego.
Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie nie będzie przekroczeniem granic uznania sędziowskiego przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 300 zł. Przede wszystkim należy mieć bowiem tutaj na uwadze – wskazywane już wyżej uzasadnienie dla ustalenia tej kwoty. W ocenie Sądu zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (w szczególności biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego pomimo kolejnych wniosków), jak jaskrawe kontestowanie przez organ faktu złożenia przez skarżącego wniosku 6 lutego 2023 r. o dofinansowanie zakupu żywności.
Pamiętać też należy, iż suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest swoistym "zadośćuczynieniem" dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (por. wyrok NSA z 23 października 2023 r., II OSK 2601/22). Po drugie, cel zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu i jego zdyscyplinowania w odniesieniu do konkretnej sprawy nie musi być zasadniczym motywem uzasadniającym skorzystanie przez sąd administracyjny z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej. Również szersza ocena działania organu w realiach konkretnej sprawy, sposób zachowania w relacji do wnioskodawcy, uprawnia Sąd do zasądzenia sumy pieniężnej, co ma też miejsce w niniejszej sprawie.
W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 300 zł, to jest w niewątpliwie dolnej granicy określonej ustawowo kwoty było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Powyższe rozstrzygnięcie znalazło swoje odzwierciedlenie w pkt 6 sentencji wyroku.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w pkt 7 wyroku na podstawie art. 250 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
Zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2437).
Zdaniem Sądu, ustalenie wynagrodzenia pełnomocników działających z urzędu – niezależnie od formy wykonywanego przez nich zawodu – w stawkach odmiennych od tych, które są stosowane w odniesieniu do pełnomocników z wyboru, nie znajduje uzasadnienia konstytucyjnego. Narusza regulacje art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Prawo do wynagrodzenia za wykonaną usługę nie może być bowiem uzależniane ani od pozycji procesowej pełnomocników, ani od możliwości budżetowych państwa. Zarówno bowiem pełnomocnicy z urzędu, jak i z wyboru, zobowiązania są do podjęcia tożsamych czynności procesowych oraz zachowania analogicznych zasad staranności. Ich wynagrodzenie nie powinno być więc odmienne. Uwzględniając zatem powyższe orzekając o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego z urzędu – korzystając z konstytucyjnego prawa sądu do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, w ramach tzw. rozporoszonej kontroli konstytucyjności prawa - należało przyznać pełnomocnikowi wynagrodzenie na poziomie równym wynagrodzeniu pełnomocnika z wyboru (tj. kwotę 480 zł obejmującą podatek od towarów i usług) pomijając przy tym dyspozycję § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.
IB