II SAB/Łd 31/24

II SAB/Łd 31/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/
Robert Adamczewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 6, art. 12, art. 35 par. 1, art. 35 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Dnia 21 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego uzgodnień projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 września 2023 roku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na rzecz skarżącej A.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 stycznia 2024 r. A.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania z dnia 14 września 2023 r. znak sprawy: ZS.224.3.424.2023, dotyczącego postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina S..
Strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, co doprowadziło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz niepodjęcie żadnych rzeczywistych czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącej pomimo upływu ponad 4 miesięcy od dnia jego wniesienia. Strona wniosła o stwierdzenie, że Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi na rzecz skarżącej kwoty 1000 zł, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. wniosła ponaglenie, o którym mowa w art. 37 K.p.a. i domagała się w nim niezwłocznego rozpatrzenia wniosku. Postępowanie zostało zainicjowane złożonym przez skarżącą wnioskiem o wznowienie postępowania z dnia 14 września 2023 r., w którym to strona zawnioskowała o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi, przewidzianego do realizacji na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], gmina S.. Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy wniosek ten został wystosowany wobec organu w dniu 14 września 2023 r., a więc ponad cztery miesiące temu. Działanie to oprócz oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, nie koresponduje z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Strona przypomniała, że Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi jako organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Wyżej wspomniany organ w obliczu złożenia przez skarżącą wniosku winien podjąć postępowanie wznowieniowe, względnie odmówić żądaniu skarżącej poprzez wydanie stosownego aktu administracyjnego, co w sprawie nie nastąpiło. W ocenie skarżącej, w realiach sprawy niewątpliwie można mówić o rażącym zaniedbaniu Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, ponieważ organ ten nie podjął żadnych rzeczywistych czynności w celu rozpatrzenia wniosku. Okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy nie stanowią wystarczającej podstawy do przekroczenia przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 i 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ze względu na fakt, że w sprawie nie zachodzi stan zamierzonej bezczynności. Organ wyjaśnił, że w dniu 29 czerwca 2023 r. do organu wpłynął wniosek Wójta Gminy Szczutowo z dnia 23 czerwca 2023 r. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi, przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obrębu [...] gm. S. . W dniu 10 lipca 2023 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi wydał postanowienie znak: ZS.224.3.424.2023 odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 29 sierpnia 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2023 r. o "wydanie odpisu postanowienia Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 10 lipca 2023 r., zn. spr. ZS.224.3.424.2023 odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kablowej elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi". W dniu 19 września 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o "wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ pismem z dnia 22 listopada 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że "(...) stosownie do art. 106 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. "Organem załatwiającym sprawę" w rozumieniu powyższego przepisu jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Stąd należy założyć, iż Wójt Gminy Szczutowo zwracając się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi o zajęcie stanowiska, powiadomił o tym fakcie m.in. A. K.. Zawiadomienie stron w tym przedmiocie nie jest więc obowiązkiem uzgadniającego organu. Postępowanie prowadzone w trybie art. 106 K.p.a. jest postępowaniem incydentalnym, nie ma charakteru samodzielnego, a zakres kompetencji procesowych prowadzącego je organu jest ograniczony. W dokumentacji przesłanej przez Wójta Gminy Szczutowo wskazano jedynie pełnomocnika inwestora, któremu w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2023 r poz. 977 z późn. zm.) przysługuje prawo złożenia zażalenia na wydane postanowienie. Inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia zażalenia na postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. z zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. A.K. w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Szczutowo, po zebraniu przez niego całego materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, otrzymała zawiadomienie zgodnie z art. 10 K.p.a. i miała możliwość zapoznania się również z wydanym postanowieniem. Pismem z dnia 1 grudnia 2023 r. wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w którym wskazał, iż "nie podziela podniesionych przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi zapatrywań, jakoby nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. W dniu 22 stycznia 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 14 września 2023 r. o wznowienie postępowania. Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. organ przekazał ponaglenie Dyrektorowi Generalnemu Lasów Państwowych informując, iż w przedmiotowej sprawie udzielono stronie odpowiedzi pismami z dnia 22 listopada 2023 r. oraz 13 grudnia 2023 r., wskazując jednocześnie strona, której na mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczono możliwość zaskarżenia postanowienia nie może skorzystać ze środków dalej idących i donioślejszych, jakim jest m.in. wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 K.p.a. W dniu 7 lutego 2024 r. wpłynęła do organu skarga z dnia 31 stycznia 2024 r. na bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. W dniu 21 lutego 2024 r. do organu wpłynęło postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 9 lutego 2024 r., w którym stwierdzono, iż "Dyrektor RDLP dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa", wyznaczono dodatkowy termin na załatwienie sprawy wynoszący 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wskazano na zasadność podjęcia środków zapobiegających bezczynności przy rozpoznawaniu podobnych wniosków o wznowienie postępowania w przyszłości. W dniu 29 lutego 2024 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wydał postanowienie, w którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 10 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z uwagi na fakt, iż A.K. nie była legitymowana do złożenia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji i tym samym nie służy jej prawo wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 K.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony. Odnosząc się do skargi organ wskazał, że odpowiedź została wnioskodawcy udzielona, a tym samym nie pozostawał w zamierzonej bezczynności. Organ procedował wniosek czego wyrazem jest korespondencja w przedmiotowej sprawie z dnia 22 listopada 2023 r. oraz 13 grudnia 2023 r. Ostatecznie, pomimo zastosowania niewłaściwego trybu rozpatrzenia wniosku, przejawiającego się przedstawieniem zwykłym pismem z dnia 22 listopada 2023 r. (nie zaś wydaniem zaskarżalnego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, w trybie art. 149 § 3 K.p.a., przy przyjęciu przez organ I instancji linii orzeczniczej dotyczącej badania legitymacji strony na etapie wczesnym, tj. przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 149 K.p.a.) stanowiska w sprawie, z którego wywieść można, iż w ocenie organu I instancji, brak jest możliwości wszczęcia postępowania w sprawie, z uwagi na brak legitymacji strony w postępowaniu uzgodnieniowym przez składającą wniosek o wznowienie, podtrzymanym następnie kolejnym pismem z dnia 13 grudnia 2023 r., Dyrektor wykazywał aktywność w sprawie wniosku. Formalna bezczynność organu I instancji była zatem efektem wadliwego przyjęcia, iż tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania prowadzonego przez organ z urzędu, organ administracji publicznej nie ma obowiązku wszczynania postępowania wznowieniowego w danej sprawie, uznając, iż w sprawie nie zaistniały przestanki, o których mowa w art. 148 K.p.a. W związku z powyższym Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r. Jednocześnie organ zaznaczył, że postępowanie prowadzone w trybie art. 106 K.p.a. jest postępowaniem incydentalnym, nie ma charakteru samodzielnego, a zakres kompetencji procesowych prowadzącego je organu jest ograniczony. Organ współdziałający jest zobowiązany respektować rozstrzygnięcia procesowe organu prowadzącego postępowanie główne. Nie może zatem w postępowaniu incydentalnym podważać rozstrzygnięć w zakresie przyznania statusu podmiotu na prawach strony, gdyż prowadziłoby to pośrednio do ingerencji we właściwość organu prowadzącego postępowanie główne. W dokumentacji przesłanej przez Wójta Gminy Szczutowo wskazano jedynie pełnomocnika inwestora, któremu w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje prawo złożenia zażalenia na wydane postanowienie. Inwestor nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych bierze udział w załatwieniu sprawy poprzez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. A.K. w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Szczutowo po zebraniu przez niego całego materiału dowodowego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego otrzymała zawiadomienie zgodnie z art. 10 K.p.a. i miała możliwość zapoznania się również z postanowieniem Dyrektora RDLP w Łodzi. Organ kierował ponadto do skarżącej korespondencję z dnia 22 listopada 2023 r. oraz 13 grudnia 2023 r. Powyższe okoliczności wykluczają możliwość postawienia organowi zarzutu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i czynią skargę bezzasadną. Organ podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek, nawet gdy udzielona odpowiedź na wniosek nie satysfakcjonuje wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Złożoną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za dopuszczalną, bowiem przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała tryb zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 2 K.p.a. Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. wniosła bowiem do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w sprawie jej wniosku z dnia 14 września 2023 r.
Przedmiotem złożonej do tutejszego sądu skargi jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi w sprawie rozpoznania wniosku A. K. z dnia 14 września 2023 r. o wznowienie postępowania dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zakres kontroli sądu, sprowadza się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2).
Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może również polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
W związku ze sposobem sformułowania skargi zwrócić należy uwagę na rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. W związku z powyższym należy wskazać, że pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r. sygn. III OSK 307/22). Potwierdzeniem zasadności powyższych rozważań jest również fakt podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dwóch uchwał: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 dotyczącej przewlekłości.
Skoro niniejsza sprawa dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, to sąd zobowiązany jest wskazać które działania organu miały charakter bezczynności, a które przewlekłości oraz określić, które działania organu ocenia jako bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które działania organu ocenia jako przewlekłość rażąco naruszającą prawo.
Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym jednak przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2).
Skarżąca w złożonej skardze zarzuca bezczynność w związku z nierozpoznaniem jej wniosku z dnia 14 września 2023 r. Zarzuca ponadto przewlekłe prowadzenie postępowania i rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Materiał aktowy sprawy potwierdza, że organ w chwili wniesienia skargi niewątpliwie pozostawał w bezczynności, bowiem na skutek złożonego wniosku nie załatwił sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. Dopiero wskutek wydania przez organ wyższego rzędu postanowienia z dnia 9 lutego 2024 r., tj. już po wniesieniu skargi, ustąpił ten trwający niespełna 5 miesięcy stan bezczynności, gdyż organ właściwy w sprawie wydał postanowienie z dnia 29 lutego 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy przy tym zaznaczyć, że w postępowaniu w sprawie skargi na bezczynność organu sąd nie ocenia merytorycznie sprawy, a strona niezadowolona z aktu załatwiającego sprawę co do istoty ma możliwość jego zakwestionowania w trybie odwoławczym.
Podkreślenia również wymaga, że na skutek wniosku skarżącej z dnia 14 września 2023 r. organ udzielił odpowiedzi dopiero pismem z dnia 22 listopada 2023 r. tj. po upływie 2 miesięcy. Ta okoliczność świadczy o podejmowaniu czynności w sposób przewlekły.
Następnie zauważenia wymaga, że w judykaturze przyjmuje się, iż jeśli zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji (postanowienia, aktu lub dokonania czynności), o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do sądu przed ustaniem bezczynności organu w dniu 29 lutego 2024 r., przy czym bezczynność ustała przed rozpoznaniem sprawy przez sąd. Postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się więc bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
Odnośnie zaś do oceny bezczynności czy miała charakter rażący czy też nie, to zaznaczyć należy, że kategoria rażącej bezczynności musi być rozumiana jako naruszenie kwalifikowane. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Bezczynność musi zatem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14). W rozpoznawanej sprawie organ nie zlekceważył złożonego przez skarżącą wniosku, podejmował czynności w sprawie, choć przekroczył terminy załatwienia sprawy. Organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania dopiero w dniu 29 lutego 2024 r. tj. po niespełna 5 miesiącach, jednak wcześniej pismem z dnia 22 listopada 2023 r. oraz z dnia 13 grudnia 2023 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższy wniosek, pozostając w mylnym przekonaniu, że to nie na organie uzgadniającym, lecz na organie załatwiającym sprawę tj. Wójcie Gminy Szczutowo, ciąży obowiązek powiadamiania stron postępowania. Organ tkwił zatem w błędnym przekonaniu względem prawidłowości załatwienia sprawy, nie pozostawał jednak bierny i należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei z uwagi na nieznaczną i niezamierzoną opieszałość organu w reakcji na wniosek skarżącej, a ponadto sprawne działanie organu w pozostałej części prowadzonego postępowania (podtrzymanie stanowiska zajętego w sprawie na skutek pisma skarżącej z dnia 1 grudnia 2023 r., przekazanie akt organowi II instancji z ponagleniem, zakończenie postępowania po rozpoznaniu ponaglenia przez organ wyższego rzędu), uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego.
W zakresie oceny stwierdzonej bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania, które nie miały charakteru rażącego sąd orzekł w pkt 1 wyroku.
Odnośnie zaś do zastosowania przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. środków w postaci grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, należy wskazać, że ich stosowanie jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu. Jest to możliwość, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, kierując się celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja represyjno-prewencyjna obu tych środków, służąca dyscyplinowaniu organu i zapobieganiu stanom bezczynności oraz przewlekłości prowadzonych przez niego postępowań w przyszłości. W przypadku przyznania sumy pieniężnej skarżącego realizowana jest przede wszystkim funkcja kompensacyjna. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3074/21). Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, uwzględniając ocenę stwierdzonej bezczynności oraz przewlekłości prowadzonego postępowania, nadto okoliczność rozpoznania wniosku skarżącej, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie środków dyscyplinujących organ w postaci grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Wobec tego orzekł w pkt 4 wyroku o oddaleniu skargi w pozostałej części.
Końcowo należy wyjaśnić, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wobec powyższego, uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 14 września 2023 r., nadto oddalił skargę w pozostałym zakresie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając kwotę 580 zł, w tym 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).
IB