II SAB/Łd 3/25

II SAB/Łd 3/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 7 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Dnia 20 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2025 roku sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - Łódź Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ujętego w pkt 1 i 2 oraz 4 do 9; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - Łódź Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi na rzecz skarżącego P. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
II SAB/Łd 3/25
Uzasadnienie
Pismem z 13 grudnia 2024 roku P. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Łódź Sp. z o.o. w Łodzi w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 26 października 2024 roku.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pismem z 26 października 2024 roku, wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Łódź Sp. z o.o. w Łodzi (dalej MPK Łódź) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1) Ilość zatrudnionych kontrolerów biletów w spółce MPK Łódź;
2) Średnie miesięczne wynagrodzenie kontrolera biletów zatrudnionego w MPK Łódź;
3) Zanonimizowana treść umowy o pracę, najstarszego stażem, kontrolera biletów zatrudnionego w MPK Łódź;
4) Czy kontrolerzy zatrudnieni w MPK Łódź otrzymują dodatkowe wynagrodzenie za ilość wystawionych opłat dodatkowych za brak ważnego biletu bądź dokumentu podczas kontroli?
5) Ilość wystawionych opłat dodatkowych w 2023 oraz 2024 roku za brak ważnego biletu podczas kontroli z podziałem na miesiące, oraz wskazaniem ile opłat zostało skutecznie opłaconych;
6) Ilość wystawionych opłat dodatkowych w 2023 oraz 2024 roku za brak ważnego/wymaganego dokumentu podczas kontroli z podziałem na miesiące, oraz wskazaniem ile opłat zostało skutecznie opłaconych;
7) Łączna kwota wpływów z wystawionych opłat dodatkowych w 2023 oraz 2024 roku z podziałem na miesiące;
8) Łączna kwota oczekujących na zapłatę opłat dodatkowych;
9) Łączna kwota oczekujących ustawowych odsetek za opóźnienie na zapłatę opłat dodatkowych.
Skarżący wyjaśnił, że wniosek został złożony na adres poczty elektronicznej Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Łódź Sp. z o.o., wskazany jako oficjalny na stronie internetowej BIP organu.
Następnie skarżący, pomimo ustawowego braku takiego obowiązku, 13 listopada 2024 roku, przesłał drogą mailową do organu przypomnienie o mijającym terminie na rozpatrzenie wniosku, wyznaczając nowy, siedmiodniowy termin. Wiadomość niestety nie dotarła do organu skarżonego z nieznanych skarżącemu powodów. Skarżący ocenił, że najprawdopodobniej organ zablokował możliwość otrzymywania wiadomości mailowych z adresu skarżącego. Skarżący podkreślił, że z chwilą złożenia wniosku nie otrzymał informacji o niedostarczeniu wiadomości, wobec czego wywodzi, że organ musiał otrzymać omawiany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a następnie go zignorować.
Wobec powyższego skarżący stwierdził, że organ nie wykonał żadnej czynności przewidzianej prawem, która prowadziłaby do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o:
1) zobowiązanie Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Łódź Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 26 października 2024 roku;
2) stwierdzenie, że bezczynność organu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Do skargi w szczególności załączono dokumenty: wydruk wniosku z 26 października 2024 roku (email wysłany na adres opinie@mpk.lodz.pl); zrzut ekranowy portalu internetowego organu z daty złożenia wniosku, wskazujący adres email: opinie@mpk.lodz.pl); pismo skarżącego z 13 listopada 2024 roku stanowiące ponaglenie do załatwienia wniosku - email wysłany na adres opinie@mpk.lodz.pl); automatyczną odpowiedź z serwera pocztowego, iż nie znaleziono adresu odbiorcy (opinie@mpk.lodz.pl) lub odbiorca nie może odebrać wiadomości.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Łódź Sp. z o.o. w Łodzi wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., jako wniesionej w nieistniejącej sprawie.
Pełnomocnik organ wskazał, że 19 grudnia 2024 roku do MPK-Łódź Spółka z o.o. wpłynęła skarga P. W. z 13 grudnia 2024 r. na bezczynność. Analiza korespondencji załączonej przez skarżącego wykazała, że wniosek został przesłany na adres opinie@mpk.lodz.pl. Pełnomocnik wyjaśnił, że adres ten został zlikwidowany kilku lat temu, a co za tym idzie Spółka nie otrzymuje korespondencji wysyłanej na ten adres. Jednocześnie potwierdził, iż załączony przez skarżącego wydruk ze strony BIP rzeczywiście zawiera błędny adres mailowy, który nie jest już obsługiwany. Aktualne informacje kontaktowe znajdują się na stronie internetowej spółki (www.mpk.lodz.pl) w zakładce "kontakt". Z tego względu korespondencja skarżącego nigdy nie dotarła do Spółki, a zatem nie sposób przyjąć, że pozostawała ona w bezczynności wobec złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem takowy nigdy nie dotarł do spółki. Potwierdza to załącznik nr 5 do skargi, zawierający informację, iż "Nie znaleziono adresu. Wiadomość nie została dostarczona, ponieważ nie znaleziono adresu odbiorcy (opinie@mpk.lodz.pl) lub odbiorca nie może odebrać wiadomości".
Mając na uwadze powyższe pełnomocnik przyjął, że spółka dowiedziała się o wniosku skarżącego dopiero ze skargi na bezczynność, która została otrzymana 19 grudnia 2024 roku. Spółka nie miała zamiaru wprowadzania nikogo w błąd, a brak aktualizacji strony BIP wynikał wyłącznie z niedopatrzenia. W związku z powyższym, skarga powinna zostać odrzucona, jako złożona w nieistniejącej sprawie, ponieważ procedura udostępnienia informacji publicznej, zainicjowana wnioskiem załączonym do skargi na bezczynność jest w toku, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Do odpowiedzi na skargę załączono w szczególności pismo organu opatrzone datą 2 stycznia 2025 roku, którym organ powiadomił stronę, że w związku z nakładem pracy koniecznym do zebrania danych do odpowiedzi, nie jest możliwe przygotowanie odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni. Żądana informacja publiczna zostanie udostępniona w terminie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku. Jednocześnie Spółka poinformowała skarżącego, że nie otrzymała wniosku z 26 października 2024 roku oraz ponownego z 13 listopada 2024 roku, ponieważ zostały one wysłane na adres mailowy, który został zlikwidowany kilku lat temu. Strona BIP Spółki rzeczywiście zawiera błędny adres mailowy, który nie jest już obsługiwany. Aktualne informacje kontaktowe znajdują się na stronie internetowej Spółki (www.mpk.lodz.pl) w zakładce "kontakt".
Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę zakwestionował wyjaśnienia MPK Łódź wskazując, że wszelkie błędy techniczne, czy niewłaściwe zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej nie może tłumaczyć bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w związku ze złożonym wnioskiem. W piśmie tym potwierdził jednocześnie, iż w dniu 14 stycznia 2025 r. otrzymał od MPK Łódź odpowiedz na swój wniosek. Pismo organu stanowiące odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej załączył do swojego pisma z 13 lutego 2025 r. Jednocześnie poinformował, że podtrzymuje zarzuty skargi.
MPK Łódź, w odpowiedzi na wezwanie Sądu z 12 lutego 2025 r., pismem z 14 lutego 2025 r. poinformowała, że w dniu 14 stycznia 2025 r. przesłała na adres emaliowy skarżącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Do pisma powyższego załączyła wskazaną korespondencję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.) (dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 149 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).
Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych należy wskazać, że stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14). W związku z tym należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
W niniejszym postępowaniu spór w pierwszym rzędzie dotyczył podstawowej okoliczności - doręczenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem od skuteczności tej czynności zależy wszczęcie postępowania.
Strona skarżąca podnosi, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłała 26 października 2024 r. na adres opinie@mpk.lodz.pl i w tym zakresie przedstawiła dowody: wydruk z poczty elektronicznej potwierdzające fakt wysłania wiadomości we wskazanej dacie i na wskazany adres. Sąd uznał powyższe dowody za wiarygodne i nie pozostawiające wątpliwości co do ich treści – faktu wysłania wniosku dotyczącego żądania udostępnienia informacji publicznej z konkretnymi pytaniami na konkretny adres email.
Organ podważa natomiast skuteczność przesłania wniosku w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wskazany adres podnosząc, iż ten wskazany adres email został zlikwidowany przez organ już kilka lat temu i organ z niego nie korzysta. Przyznaje przy tym, iż wskazany przez skarżącego adres, na który wysłał on wniosek o udostępnienie informacji publicznej faktycznie był adresem wykorzystywanym przez organ. Przyznaje jednocześnie, że błędnie był on podany na stronie BIP MPK Łódź, która to strona nie została w tym zakresie zaktualizowana, a prawidłowy adres i inne dane kontaktowe wykorzystywane obecnie zostały umieszczone na stronie internetowej spółki MPK Łódź – www.mpk.lodz.pl. Wywodzi z tego wniosek, iż w praktyce wobec wysłania przez skarżącego wniosku na ten "stary" adres, organ nie mógł go otrzymać, a w konsekwencji nie mógł odpowiedzieć na żądanie strony.
W ocenie Sądu ta argumentacja, mając na celu wyłączenie odpowiedzialności MPK Łódź w związku z brakiem terminowej odpowiedzi na wniosek skarżącego nie może zasługiwać na uwzględnienie. Wskazać zatem należy przede wszystkim, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08).
Podkreślić przy tym należy, że do obowiązków organu zobowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania takowych informacji należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania systemów służących do komunikacji z organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15).
Innymi słowy, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej pisma, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej, obciążało ten organ, a nie skarżącego.
W ocenie Sądu skarżący dostatecznie uprawdopodobnił wysłanie przez siebie wniosku o informację publiczną na adres poczty elektronicznej: opinie@mpk.lodz.pl. Bez znaczenia jest tu podnoszona przez MPK Łódź okoliczność, że na ten adres został przez organ zlikwidowany kilka lat temu i obecnie dysponuje on innym adresem. Decydujące jest w tym względzie stwierdzenie, że wskazany adres opinie@mpk.lodz.pl został podany do powszechnej wiadomości i faktycznie istniał jako informacja kontaktowa na oficjalnej stronie BIP MPK Łódź.
Stwierdzić bowiem należy, iż obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie swojej pracy i zatrudnienia, aby obowiązek w zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej był zrealizowany i każde z wpływających do organu na oficjalnie podany adres jego poczty elektronicznej pism było odbierane i odczytane. Tym samym twierdzenia podmiotu zobowiązanego (tutaj MPK Łódź), że nie otrzymał (nie odebrał) tej wiadomości, mogą tylko świadczyć o wadliwej organizacji pracy lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej - co obciąża ten organ. Tym samym, wbrew stanowisku MPK Łódź, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej, obciążało ten organ, a nie skarżącego.
Reasumując, w ocenie składu orzekającego, strona skarżąca dostatecznie uprawdopodobniła wysłanie przez siebie pisma zawierającego wniosek o informację publiczną na adres poczty elektronicznej organu. Uchybienia MPK Łódź związane z niezaktualizowaniem strony BIP, co w konsekwencji spowodowało pozostawienie nieaktualnego adresu do korespondencji na tej stronie, nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej). Skład orzekający podziela zatem stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ (w szczególności na stronie BIP) należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka (obywatel) ma prawo działać w zaufaniu, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał pisma skierowane na ten adres. Odmienne zapatrywanie, zaprezentowane przez MPK Łódź, czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15).
Tym samym nie sposób przyjąć argumentacji MPK Łódź o nieotrzymaniu wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W tej sytuacji należy przejść do dalszych rozważań. Wskazać w związku z tym trzeba, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż bezczynność organu administracji publicznej, w tym również podmiotu wykonującego jej funkcje (organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym), zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ustawodawca zdefiniował bezczynność jako niezłatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje zatem w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej], nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie tej ustawy, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 powoływanej ustawy, bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dalszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi.
Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi (dalej: MPK Łódź) niespornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, informacje, których domaga się skarżący, mają charakter informacji publicznych.
Podkreślić należy w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie odnosił się do spraw ze skarg na bezczynność przewoźnika w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. Przykładowo w postanowieniu z 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przewoźnik wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów - co do zasady - są informacją publiczną. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z 17 października 2013 r., I OSK 952/13) stwierdził, że to, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne, wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 z późn. zm.). W myśl zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 566 z późn. zm.) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim.
Okoliczność, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania, bowiem pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy publicznej.
MPK Łódź jest zatem podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadczącym usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego - drogowego.
Co więcej, każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Przyjmuje się, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. wyrok WSA w Łodzi z 2 grudnia 2018 r., II SAB/Łd 117/18).
Ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 2778 z późn. zm.) (dalej: ustawa o publicznym transporcie zbiorowym), normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m.in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 powoływanej ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 powoływanej wyżej ustawy finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3).
Można zatem stwierdzić, że MPK Łódź, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego - drogowego, korzysta ze środków publicznych.
Przechodząc do kwestii, czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego również pozytywnie wypowiedziało się odnośnie do takiej kwalifikacji. To jednak, czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w ww. zakresie powinna być uznana za informację publiczną zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki lub dokumentów wewnętrznych (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10).
Opierając się na powołanym orzecznictwie sądowym stwierdzić należy, że żądane przez skarżącego informacje (ilość zatrudnionych kontrolerów biletów, średnie miesięczne wynagrodzenie kontrolera i informacja o dodatkowym wynagrodzeniu za ilość wystawionych opłat dodatkowych, informacja o ilości wystawionych opłat, łącznej kwocie wpływów z wystawionych opłat, kwota oczekujących na zapłatę opłat dodatkowych i informacja o wysokości oczekujących odsetek za opóźnienia za zapłatę opłat dodatkowych) niewątpliwie dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. Nie ulega zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek jej udostępnienia, zgodnie z żądaniem skarżącego.
Podsumowując stwierdzić należy, że MPK Łódź, jako jednostka wykonująca zadanie publiczne - świadcząc usługi w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, tj. w transporcie drogowym oraz korzystająca ze środków publicznych - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przy tym informacje objęte wnioskiem (pkt 1 -2 i 4- 9) z 26 października 2024 r., bez wątpienia mają charakter informacji publicznych.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W przedmiotowej sprawie MPK Łódź, choć dopiero po wniesieniu skargi, udostępniło skarżącemu żądane w pkt 1, 2 oraz 4 – 9 wniosku z 26 października 2024 r. informacje. Nastąpiło to w piśmie MPK Łódź z 13 stycznia 2025 r. Analiza treści odpowiedzi zawarta we wskazanym piśmie nie pozostawia przy tym wątpliwości, że zakres udzielonej informacji jest zgodny z żądaniami skarżącego zawartymi w pkt 1 – 2 i 4- 9 wniosku z 26 października 2024 r. Przy czym okoliczność udostępnienia informacji, nawet po wniesieniu skargi, rodzi ten skutek, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd staje się bezprzedmiotowe. Tym samym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej ujętego w pkt 1 i 2 oraz 4 do 9 wniosku skarżącego z 26 października 2024 r. podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
Natomiast odnośnie do żądania wniosku skarżącego zawartego w pkt 3 wniosku skarżącego z 26 października 2024 r. – przekazania w postaci zanonimizowanej treści umowy o pracę, najstarszego stażem, kontrolera biletów zatrudnionego w MPK Łódź organ we wskazywanym już piśmie z 13 stycznia 2025 r. odpowiedział, że "Treść umowy o pracę jest wewnętrznym dokumentem Spółki i jako taka nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu".
Sąd zgadza się z twierdzeniem MPK Łódź, iż informacją publiczną nie jest treść umowy o pracę zawartej z pracownikiem firmy (spółki) zajmującym się kontrolą biletów (kontrolerem biletów). Taka treść umowy nie jest informacją o sprawach publicznych, dotyczy ona bowiem indywidualnego stosunku pracy osoby, która nie pełni funkcji publicznych.
W tym miejscu należy szerzej odnieść się właśnie do pojęcia "osoby publicznej". Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2018 r., II SA/Sz 1147/18, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie o informacji publicznej, tj. na sferę publiczną. W doktrynie zaznacza się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74).
W tym aspekcie należy też zwrócić uwagę na wykładnię pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczną" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Odwołać się można w tym przedmiocie także do orzeczenia Sądu Najwyższego, który w uzasadnieniu postanowienia z 25 września 2013 r., I KZP 9/13 wskazał, że "osoba uprawniona na podstawie art. 33a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe do dokonywania kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu w pojazdach publicznego transportu zbiorowego, w tym osoba będąca pracownikiem samorządu terytorialnego, nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 K.k.". Zdaniem Sądu Najwyższego należy przyjąć, iż posiadanie uprawnień przyznanych przez art. 33a ustawy - Prawo przewozowe nie czyni kontrolera funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., choćby był on pracownikiem jednostki działającej w ramach samorządu terytorialnego. Kontrolerzy biletów są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę w spółce samorządowej, ale ich stanowiska pracy należą do stanowisk pomocniczych, co oznacza, że pełnią oni wyłącznie czynności usługowe - nie może ich obejmować ochrona przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych opisanych w art. 115 § 13 pkt 4 K.k.
Pamiętać też należy, iż celem przepisu określającego krąg funkcjonariuszy publicznych jest szczególna ochrona osób pełniących ważne z punktu widzenia państwa funkcje społeczne. Zakres uprawnień kontrolera każe przyjąć, że w ograniczonym zakresie jest on uprawniony do wkraczania w prawa i wolności innych ludzi, jednak nie można z tego wnioskować, że posiada uprawnienia władcze powodujące, iż wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru usługowego. Rolą kontrolera jest bowiem jedynie dokonywanie czynności kontrolnych i w razie potrzeby podejmowanie czynności następczych, które się z tym wiążą (z reguły będzie to pobranie należności za przewóz i opłaty dodatkowej względnie wystawienie wezwania do zapłaty, wyjątkowo czynności dalej idące). Żadna z tych czynności nie jest czynnością władczą, z którą wiąże się choćby marginalne uznanie decyzyjne. Nie wchodzi też w grę rozstrzyganie o prawach i obowiązkach konkretnego adresata, te bowiem wynikają z ustawy - Prawo przewozowe, jak również z umowy cywilnoprawnej przewozu zawieranej przez pasażera z przewoźnikiem. W szczególności kontroler nie ma możliwości miarkowania opłaty dodatkowej czy odstąpienia od jej nałożenia.
W świetle wszystkich powyższych rozważań, wobec wskazanych zadań wykonywanych przez kontrolera biletów należało uznać, iż nie kwalifikuje się on do kategorii osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego umowa o pracę zawarta z taką osobą nie mieści się w kategorii informacji publicznej. Informacją publiczną będzie natomiast informacja o średnim miesięcznym wynagrodzeniu kontrolera biletów – taką informację skarżący natomiast uzyskał.
Z tych względów żądania udostępnienia umowy o pracę najstarszego stażem, kontrolera biletów zatrudnionego w MPK Łódź nie można uznać za żądanie udostępniania informacji publicznej, do której mogłyby mieć zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).
Oceniając z kolei charakter bezczynności organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zarzucana bezczynność miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa. Zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle informacji o braku wiedzy o przesłanym wniosku, co wynikało z przekazania go na nieobsługiwany już przez MPK Łódź adres email nie sposób uznać, iż organ zignorował wniosek skarżącego. Faktem jest, iż błędem organu było niedokonanie aktualizacji strony BIP, na której znajdował się nieaktualny adres email. Należy mieć też jednak na uwadze, iż w momencie faktycznego uzyskania informacji w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej organ podjął właściwe działania celem udostępnienia żądnej informacji.
Sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 1619/18). Działanie organu nie zmierzało natomiast do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo.
W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej wyżej ustawy p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 złotych).
dj