II SAB/Łd 28/04

II SAB/Łd 28/04 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, , , po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.Ś. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie dostępu do informacji publicznej w postaci aktów normatywnych regulujących działalność sądów administracyjnych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
W dniu 13 września 2004 roku, J.Ś. wystąpił z wnioskiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o "przesłanie" mu "tekstu ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi pierwszej i drugiej instancji". Wnioskodawca wyjaśnił, że wniosek ten składa na podstawie "art. 6 ust. 1 pkt 2 ppkt a, b, c i d ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej".
W odpowiedzi na wskazany wniosek J.Ś., przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wystosował do wnioskodawcy pismo nr Inf.IV-70/5/04, z dnia 16 września 2004 roku, w którym szczegółowo poinformował wnioskodawcę o zasadach udostępniania informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wyjaśniono także J.Ś., że w przypadku dostępu do treści aktów prawnych, nie znajduje zastosowania powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej, lecz ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Wskazano też na wynikający z treści art. 9 ust. 1 tej ustawy, obowiązek ogłaszania w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (między innymi), ustaw i wyjaśniono, że opublikowanie tekstu prawnego w Dzienniku Ustaw RP, jest urzędowym ogłoszeniem aktu, a zatem "od tego momentu tekst staje się jawny i dostępny publicznie".
Powołując się na wymienione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformowano również wnioskodawcę, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty, wykonujące zadania publiczne, nie dotyczy informacji ogólnodostępnej. Obowiązek taki powstaje wówczas, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a "więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji".
W piśmie z dnia 27 września 2004 roku, zatytułowanym "skarga", J.Ś. wniósł skargę na "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, z powodu faktu, że odmowa udzielenia informacji", o którą skarżący zwrócił się we wniosku z dnia 13 września 2004 roku, nie nastąpiła w formie decyzji, z naruszeniem art. 16 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko w formie cyt. pisma Przewodniczącego Wydziału Informacji Sądowej.
W ocenie skarżącego, uniemożliwiło to skarżącemu, skorzystanie z uprawnienia do złożenia odwołania, przysługującego mu na mocy art. 16 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy.
Wywołuje to także, zdaniem skarżącego, "perspektywę poniesienia strat w wyniku nieuzyskania w określonym terminie potrzebnej" mu informacji.
W piśmie z dnia 27 września 2004 roku, zatytułowanym "wniosek", J.Ś. wniósł o udzielenie informacji w zakresie: jakie akty prawne regulują obecnie postępowanie przed sądami administracyjnymi oraz możliwości cofnięcia skargi, wniesionej do sądu administracyjnego i ewentualnych warunków, niezbędnych do spełnienia w tym celu.
Pismem z dnia 30 września 2004 roku, Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, odpowiedział na wystąpienie skarżącego z dnia 27 września 2004 roku. W nawiązaniu do pisma skarżącego, nazwanego "skargą", Prezes Sądu wyjaśnił, że jeżeli dana sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, jak ma to miejsce w tej sprawie, wystarczy powiadomić zainteresowanego, że wniosek o udostępnienie tego rodzaju informacji, nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Organ przypomniał też, że w dniu 16 września 2004 roku, skarżący uzyskał już informację na piśmie o braku podstaw prawnych do zakwalifikowania aktów prawnych, do informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo Prezesa Sądu z dnia 30 września 2004 roku, zawierało również szczegółowy wykaz wszystkich aktów normatywnych, regulujących działanie sądów administracyjnych oraz informację o trybie cofania skargi, wniesionej do sądu administracyjnego.
W piśmie z dnia 14 listopada 2004 roku, zatytułowanym "Monit", J.Ś. nie zgodził się z argumentacją oraz stanowiskiem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jakie zostało zajęte w sprawie skargi wniesionej przez J. Ś. Skarżący wyjaśnił, że nie składał skargi w trybie przewidzianym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę wnosił bowiem "w celu wszczęcia postępowania sądowego w trybie przewidzianym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Skarżący poinformował także, iż nie wierzy "w słuszność przedstawionej" w odpowiedziach Prezesa WSA w Łodzi, argumentacji, a "powoływanie się na wyroki NSA bez załączenia ich treści jest gołosłownością". Zdaniem skarżącego, "zapisy art. 1 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej są jednoznaczne i oczywiście sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez Pana Prezesa".
Skarżący zwrócił się o "nadanie właściwego biegu" jego skardze.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł o odrzucenie skargi. Po przedstawieniu treści dotychczasowej korespondencji w przedmiotowej sprawie, Prezes WSA w Łodzi wyjaśnił, że w jego ocenie skarga J.Ś. jest skargą na jego bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej bądź też na niewydaniu decyzji w tym przedmiocie.
Odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w dotychczasowej korespondencji ze skarżącym i uznał, że żądania skarżącego nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.).
Stanowisko takie, zdaniem Prezesa Sądu, jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SAB 372/03; opubl. Wokanda 2004/5/33).
Stąd też stoi na stanowisku, że żądane przez skarżącego udostępnienie obowiązujących przepisów, dotyczących działalności sądów administracyjnych, nie mieści się w zakresie dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przywołanej ustawy.
Także, jak to wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim przypadku nie ma podstawy do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02; opubl. Monitor Prawniczy 2003/10/436).
Skoro w niniejszym przypadku nie było podstaw ani do uwzględnienia żądania skarżącego co do istoty, to jest do przekazania mu żądanych aktów normatywnych jako informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wniesiono o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Z treści skargi oraz poprzedzających ją pism, kierowanych przez skarżącego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ostatecznie może wynikać, że J.Ś. złożył skargę na bezczynność Prezesa tego Sądu w zakresie niewydania decyzji lub niedokonania czynności materialno-technicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w postaci aktów normatywnych regulujących działalność sądów administracyjnych (szczególnie: pismo - skarga J.Ś. z dnia 27 września 2004 roku). Można także przyjąć, że skarga została złożona na pismo Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2004 roku, zawierające informacje i stanowisko w sprawie.
W obydwu tych przypadkach, skarga jest niedopuszczalna.
Stosownie bowiem do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne orzekają (między innymi) w sprawach skarg: na decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia, rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3) oraz na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Sądu administracyjne orzekają także w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach, określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 powołanej ustawy (pkt 8).
Oznacza to, że do zakresu właściwości sądów administracyjnych, należy również orzekanie w sprawach skarg na niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, według którego w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, ale wyłącznie w sytuacji, gdy dany organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo, terminie.
Wniesienie skargi na tzw. "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby nawet organ mylnie sądził, że załatwienie danej sprawy, nie wymaga wydania określonego aktu (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004, s.27-28).
Celem skargi na bezczynność jest zatem wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 1-4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: "ppsa"). Stosownie zaś do treści art. 149 ppsa, Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, "zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa". Z powyższego wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji, jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, że tylko wtedy, gdy wydanie decyzji jest obligatoryjną konsekwencją zakończenia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny jest władny, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązać właściwy organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonym terminie (por. przykład. postanowienie NSA z dnia 26 marca 1990 r.; IV SAB 5/90; ONSA 1990, z.2-3, poz. 34).
Bezsporne jest także, iż celem skargi do Sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej w sprawie wszczętej żądaniem strony. Należy przy tym uznać, że strona powinna w takiej sytuacji wykazać w sposób niewątpliwy, że jej żądanie musi być rozpatrzone w drodze wydania decyzji administracyjnej wydanej w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego i w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Skoro, jak to już wcześniej Sąd wyjaśnił, celem skargi na bezczynność określonego organu administracji publicznej, jest "wymuszenie" wydania rozstrzygnięcia (aktu administracyjnego), kończącego postępowanie administracyjne, to skarga taka może być wniesiona skutecznie tylko w wypadkach, gdy do wydania takiego aktu administracyjnego dany organ administracji publicznej, jest obowiązany na podstawie przepisów prawa.
Wynika to zarówno z treści art. 36 i art. 37 Kpa, jak i z powołanego art. 149 ppsa.
Tymczasem, w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", odmowa udostępnienia informacji publicznej, wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania następuje bowiem z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę, ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (art. 1, 4, 6, 16 i 22 ustawy). Udzielenie informacji następuje w drodze czynności technicznej, a zatem musi istnieć wyraźna podstawa prawna do wydania decyzji w tej sprawie. Jeśli natomiast w danej sprawie (jak miało to miejsce w sprawie niniejszej), nie ma zastosowania powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie można zastosować art. 16 tej ustawy, nakazującego wydanie decyzji w razie odmowy udzielenia informacji (por. wyroki, przywołane przez organ w odpowiedzi na skargę).
W sprawie rozpoznawanej jest zaś bezsporne, że strona domagała się doręczenia jej żądanych aktów prawnych (dostępu do aktów prawnych regulujących działalność sądów administracyjnych), a w takim wypadku nie znajduje zastosowania powołana ustawa. Dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) uregulowany został przepisami odrębnej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
W wypadku (między innymi) ustaw oraz rozporządzeń, wskazane akty normatywne są obowiązkowo i niezwłocznie ogłaszane w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2, 3 i 9 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku).
W sprawie przedmiotowej należy wskazać, że skarżący uzyskał dokładne informacje o żądanych aktach normatywnych oraz o ich publikacji (pismo Prezesa WSA w Łodzi z dnia 30 września 2004 roku, dołączone do akt sprawy).
Już tylko dodatkowo warto wyjaśnić, że stosownie do art. 26 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku, urzędy terenowe organów administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, zobowiązane są do prowadzenia zbiorów (m.in.) Dziennika Ustaw i udostępniania nieodpłatnie do powszechnego wglądu w miejscach do tego przeznaczonych, w siedzibach i godzinach pracy urzędów.
Powyższe oznacza, że niedopuszczalne jest w drodze skargi na bezczynność organu administracji, domaganie się wydania przez Sąd administracyjny wyroku, zobowiązującego Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi do wydania decyzji lub do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na dostarczeniu stronie skarżącej, żądanych aktów normatywnych, w rozumieniu art. 149 ppsa, wobec niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej lub dokonania tego rodzaju czynności materialno-technicznej, jak to już wcześniej wyjaśniono.
Niedopuszczalna byłaby również skarga na wymienione pismo Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zawierające informacje w sprawach, interesujących skarżącego i o możliwościach ich załatwienia.
Bezsporne jest bowiem, że sporządzona na piśmie informacja, pochodząca od organu administracji publicznej, której odbiorcą jest osoba fizyczna, nie może być uznana za decyzję administracyjną. Informacja jest oświadczeniem wiedzy, zaś decyzje uznaje się powszechnie za oświadczenie woli. Tym samym informacja niczego nie rozstrzyga, nie zawiera w swej treści jakiejkolwiek normy postępowania, nie stanowi regulacji, nie jest nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych, nie zmienia też sytuacji prawnej danej osoby.
Informacji urzędowej nie przysługuje przymiot związania treścią, a osoba, do której skierowano tę informację, nadal sama decyduje o swym przyszłym zachowaniu. Przyjmuje się także, iż informacja tego rodzaju może zostać udzielona nawet na podstawie innych przepisów niż powszechnie obowiązujące, a także przez inny organ, niż właściwy, co jest niedopuszczalne w wypadku decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 1989 r., IV SA 116/89; OSP 1991, z.1, poz. 27 z glosą W.Tarasa).
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, skarga podlegała odrzuceniu.