II SAB/Łd 25/24

II SAB/Łd 25/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 1933/24 - Wyrok NSA z 2024-12-04
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 1  3, 5, art. 36 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3, 1a i 2, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 15 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , , po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na bezczynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków 1. zobowiązuje Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Łódzkiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Łodzi grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi na rzecz skarżącej B. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
B.R. (dalej: strona skarżąca) złożyła w dniu 25 stycznia 2024 r. skargę na bezczynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi (dalej: ŁWKZ, organ, organ konserwatorski, organ I instancji) w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku dawnej hali cukrowni w W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadzi postępowanie o wpis do rejestru zabytków budynku produkcyjnego (hali) wchodzącej w skład dawnej cukrowni W.. Uprzednio organ ten wydał decyzję wpisującą ten obiekt do rejestru zabytków nadając mu klauzulę natychmiastowej wykonalności. Wskutek odwołania od decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: organ II instancji), decyzją z 16 maja 2023 r. uchylił decyzję ŁWKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swej decyzji organ II instancji przychylił się do zarzutów stron postępowania, że organ konserwatorski nie jest specjalistą z zakresu budownictwa, zatem do zasadności ochrony konieczne jest ustalenie stanu technicznego budynku, albowiem w toku postępowania strony wielokrotnie podnosiły, że stan techniczny obiektu jest bardzo zły - wręcz agonalny.
Pomimo wydanej w maju 2023 r. decyzji przez organ II instancji, zdaniem strony skarżącej, organ konserwatorski ponownie rozpoznając sprawę rażąco naruszył art. 35 k.p.a. albowiem sprawa nie została zakończona w terminie wskazanym w ustawie. Nadto, organ konserwatorski nie zawiadomił strony o konieczności przedłużenia załatwienia sprawy, ewentualnym nowym terminie sprawy oraz przyczynach tego stanu rzeczy. Jednocześnie, w ocenie strony skarżącej, o rażącym naruszaniu prawa świadczy fakt, że po ponad 6 miesiącach od skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, organ konserwatorski nie powołał nawet biegłego, w celu wykonania wskazań organu II instancji. Oznacza to, opieszałość po stronie ŁWKZ. Nie można tracić z pola widzenia także faktu, że powołanie biegłego będzie się także wiązać z dodatkowym czasem na wykonanie ekspertyzy, na co trzeba liczyć dodatkowe 2-3 miesiące.
Drugim faktem świadczącym o rażącym naruszeniu prawa są, w ocenie strony skarżącej, argumenty jakimi posługiwał się ŁWKZ w swoim dotychczasowym stanowisku. Wydając uchyloną decyzję organ konserwatorski przeznaczył wiele miejsca na wskazanie, że konieczne jest nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji z uwagi na zły stan obiektu i konieczność podjęcia działań przez właściciela. Niemniej, po przyjrzeniu się tempu prowadzenia sprawy po wydaniu decyzji uchylającej przez organ II instancji, można odnieść wrażenie, że argumenty te stały się drugorzędne i nie stanowią aspektu mobilizacyjnego dla organu I instancji do załatwienia sprawy.
Taka postawa wprowadza niepewność prawną, ograniczenia wypływające z art. 10a u.o.o.z. sprowadzają na stronę skarżącą ryzyko odpowiedzialności za ewentualne szkody jakie mogą powstać z uwagi na zły stan techniczny obiektu, który jest przedmiotem sprawy. Strona skarżąca nie ma bowiem obecnie możliwości podejmowania prac przy zabytku.
W tych warunkach strona skarżąca wniosła o:
- stwierdzenie, że organ konserwatorski dopuścił się niezałatwienia sprawy w terminie a tym samym naruszył art. 12 k.p.a. i wyznaczenie terminu 30 dni na załatwienie sprawy;
- stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, albowiem decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylająca dotychczasową decyzję organu konserwatorskiego i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania została wydana 16 maja 2023 r., a organ konserwatorski do dnia złożenia skargi nie tylko nie zakończył w ustawowym terminie sprawy, ale także nie wykonał do dnia złożenia skargi poleceń organu II instancji w postaci powołania własnego biegłego celem oszacowania stanu technicznego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania i zweryfikowania wniosków dowodowych składanych przez stronę, co znacząco wpływa na przewidywany czas załatwienia sprawy;
- zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie w całości złożonej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie przyznając, że strona 10 stycznia 2024 r. (data wpływu) wniosła do organu ponaglenie, które 15 stycznia 2024 r. zostało przekazane Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków zostało zainicjowane pismem z 6 lipca 2022 r. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sieradzu, który na podstawie art. 182 k.p.a., zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wpisanie do rejestru zabytków zabytku nieruchomego położonego na działce ew. nr [...] obr. [...] w W., objętego KW [...], tj. hali produkcyjnej byłej cukrowni. Wniosek ten został wniesiony w toku pozakarnego postępowania prowadzonego w sprawie stanu zachowania nieruchomości zabytkowych oraz ewentualnego podjęcia działań prawnych zmierzających do zachowania substancji zabytków. Prokurator wskazał na potrzebę podjęcia działań zmierzających do zachowania historycznego budynku byłej cukrowni w W., w tym większego zaangażowania organów państwa w zachowanie jego substancji i wartości zabytkowej, wobec realnego zagrożenia dalszą degradacją obiektu, a w konsekwencji zawalenia się jego konstrukcji. Prokuratura Rejonowa w Sieradzu, prowadzi równolegle postępowanie w sprawie niszczenia przedmiotowego zabytku.
Organ nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w skardze, że dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 k.p.a. Wyjaśnił, że po otrzymaniu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 maja 2023 r., zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Sieradzu, z prośbą o udzielnie informacji, czy w toku postępowania przygotowawczego został powołany biegły w celu ustalenia stanu zachowania oraz wartości przedmiotowego zabytku.
Pismem z 1 sierpnia 2023 r. strony wniosły o przeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin budynku cukrowni. W odpowiedzi na ten wniosek 7 sierpnia 2023 r. organ wydał postanowienie, mocą którego postanowił przeprowadzić ponowne oględziny, których termin wyznaczono na 31 sierpnia 2023 roku. 18 września 2023 r. strona skontaktowała się telefonicznie z pracownikiem organu wyrażając wolę sporządzenia wymaganej opinii. W wiadomości e-mail z 19 września 2023 r. poinformowano stronę, że konieczne jest przeprowadzenie dowodu zawierającego rzetelną ocenę stanu zachowania przedmiotowego obiektu i możliwości zachowania jego oryginalnej substancji zabytkowej.
29 września 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sieradzu wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, której przedmiotem miało być udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) Czy budynek fabryczny byłej cukrowni w W. usytuowany przy ul. [...], na działce o nr. ew. [...] obręb [...] W. spełnia definicję zabytku w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. czy stanowi on formę dzieła człowieka lub jest związany z jego działalnością, stanowiąc świadectwo minionej epoki bądź zdarzenie, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową? 2) Czy kondycja techniczna tego obiektu, z powodu długotrwałego nieużytkowania nie utraciła wartości historycznej lub architektonicznej? 3) Czy z powodu długotrwałego nieużytkowania obiektu możliwe jest przywrócenie pierwotnej świetności obiektu, czy też w związku z pogłębiającą się degradacją budynku byłej cukrowni w obrębie pomieszczenia [...] i komina zachodzi konieczność ich rozbiórki, z uwagi na realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w obrębie przedmiotowego obiektu? 4) Inne spostrzeżenia biegłego, które nasuną się w trakcie sporządzenia opinii. Jednocześnie, osobnym postanowieniem z tego samego dnia Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sieradzu zawiesił śledztwo w sprawie niszczenia przedmiotowego zabytku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że opinia zostanie sporządzona do 30 kwietnia 2024r.
Pismem z 16 listopada 2023 r. organ poinformował stronę skarżącą o postanowieniu z 29 września 2023 r., w tym o okolicznościach, jakie mają być przedmiotem opinii biegłego. Poinformowano również, iż opinia biegłego w tym zakresie będzie stanowiła również istotny dowód w sprawie równolegle prowadzonego przez ŁWKZ postępowania o wpisanie do rejestru zabytków "budynku fabrycznego byłej cukrowni w W., zlokalizowanego przy ul. [...] w W. (na działce nr. ew. [...] obręb [...] W.)", w związku z powyższym wskazano, że ŁWKZ postanowił wstrzymać się z podejmowaniem kolejnych czynności w ramach postępowania o wpis do rejestru do czasu zapoznania się z treścią opinii biegłego, która miała zostać wydana do 30 kwietnia 2024 roku. W piśmie wskazano również, że zakres dowodu wymaganego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego mieści się w zakresie zleconej przez Prokuraturę Okręgową w Sieradzu opinii biegłego.
W tym miejscu wskazano, że organ rozważał zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., jednak uznał, że przesłanki wynikające z tego przepisu nie są spełnione. Organ oczekuje bowiem na dowód przeprowadzany w postępowaniu karnym, który może być wykorzystany również w postępowaniu administracyjnym, a nie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. Nadto wskazano, że w piśmie z 16 listopada 2023 r. zwrócono się do stron o przekazanie protokołu z oględzin dokonanych 31 sierpnia 2023 r., który do dnia pisma nie został przekazany organowi.
Mając powyższe na uwadze, organ nie zgodził się z twierdzeniami podnoszonymi w skardze.
Organ podkreślił, że sprawa ma niezwykle skomplikowany charakter, który wymaga zbierania informacji i dowodów, które pozwolą na ostateczne rozstrzygnięcie, czy przedmiotowy obiekt cukrowni w W., pomimo posiadania cech, które kwalifikują go do wpisania do rejestru zabytków, powinien zostać objęty ochroną, z uwagi na aktualny stan zachowania. Taka ocena wynika bezpośrednio z decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 maja 2023 r., przekazującej sprawę Łódzkiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do ponownego rozpatrzenia. Powyższe okoliczności wymagały wnikliwej analizy wszystkich aspektów sprawy, tak by doprowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego zadania organu z zakresu ochrony zabytków, z jednoczesnym maksymalnym zabezpieczeniem interesów stron.
W opinii organu strona skarżąca pomija treść art. 35 § 5 k.p.a., który stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy wskazano, że zarzuty formułowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione.
Organ podkreślił, że po otrzymaniu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 maja 2023 r., zdając sobie sprawę ze stopnia skomplikowania opinii wskazanej w przedmiotowej decyzji, organ podjął działania mające na celu ustalenie, czy Prokuratura Okręgowa w Sieradzu na potrzeby tego postępowania lub w toczącym się równolegle postępowaniu przygotowawczym w sprawie niszczenia zabytku zlecała sporządzenie opinii specjalistycznej. Następnie organ otrzymał wniosek dowodowy od strony w sprawie przeprowadzenia ponownych oględzin budynku cukrowni, który to wniosek został wykonany niezwłocznie, zgodnie z terminami wynikającymi z k.p.a. Dalej, oczekując na odesłanie podpisanego przez strony protokołu z oględzin, organ otrzymał informację z Prokuratury Rejonowej w Sieradzu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przygotowawczym, której zakres pokrywał się z okolicznościami wskazanymi w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 maja 2023 roku. Podkreślono, iż w uzasadnieniu postanowienia prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sieradzu z dnia 29 września 2023 r. wyraźnie wskazano, że czas uzyskania opinii przekracza 6 miesięcy i brak było podstaw do uznania, że organowi uda się pozyskać własną opinię w krótszym terminie. Uznano zatem, że szybciej i korzystniej będzie poczekać na opinię zleconą przez prokuraturę, niż podejmować czynności zmierzające do powołania kolejnego biegłego w postępowaniu administracyjnym, który miałby wydać opinię na okoliczności analogiczne do tych, które obejmowała opinia zlecona.
O wszystkich okolicznościach sprawy strony były informowane - w szczególności o uzależnieniu terminu zakończenia sprawy od otrzymania opinii zleconej przez prokuraturę, co miało nastąpić do 30 kwietnia 2024 r. Zauważono, że do 27 listopada 2023 roku strony nie zwróciły podpisanego protokołu oględzin dokonanych 31 sierpnia 2023 r., na co organ zwracał uwagę w piśmie z 16 listopada 2023 r. Do dnia zwrotu, protokół ten nie mógł być zaliczany w poczet materiału dowodowego.
W ocenie organu, czas od otrzymania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 maja 2023 r. do dnia poinformowania stron o oczekiwaniu na opinię zleconą przez prokuraturę był czasem wykorzystanym efektywnie. Organ podejmował, zarówno z własnej inicjatywy jak i z inicjatywy stron, działania zmierzające do ustalenia stanu przedmiotowego zabytku, w stopniu pozwalającym na rozstrzygnięcie, czy obiekt ten kwalifikuje się do wpisania do rejestru zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.
Należy podkreślić, że rozstrzygając sprawę sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., II OSK 1591/13 oraz z 27 maja 2015 r., I OSK 2331/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a).
Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U.
z 2023 r. poz. 775 ze zm.) (dalej: k.p.a.), jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., III SAB/Po 41/18, CBOSA).
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783, CBOSA). Strona skarżąca, przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 8 stycznia 2024 r. wniosła ponaglenie, które w dniu 10 stycznia 2024 r. wpłynęło do organu I instancji. Tym samym należy przyjąć, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
W postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność istotna jest ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie, czy wykonano to w przepisanym terminie i czy opóźnienie jest usprawiedliwione.
Stosownie do art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a.
Z treści art. 36 § 1 k.p.a. wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, termin załatwienia sprawy i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Wobec tego z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w załatwieniu sprawy. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny, czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności, dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16, CBOSA; wyrok NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 1296/17, CBOSA; por. także: wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2019 r., III SAB/Po 41/18, CBOSA).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest sposób prowadzenia przez ŁWKZ postępowania z wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sieradzu o wydanie decyzji dotyczącej wpisania do rejestru zabytków budynku dawnej hali cukrowni w W. przy ul. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 6 lipca 2022 r. Sprawa była już przedmiotem postępowania przed ŁWKZ, jednakże mocą decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 16 maja 2023 r. uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca domaga się w skardze stwierdzenia, że organ w rozpoznaniu sprawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W badanym przypadku termin załatwienia sprawy jaki obowiązywał organ I instancji wynikał z przepisu art. 35 k.p.a. i wynosił 1 miesiąc od otrzymania przez organ I instancji decyzji organu II instancji, co nastąpiło w dniu 16 maja 2023 r.
Badając przebieg postępowania w niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że skarga na bezczynność ŁWKZ, pomimo podejmowanych przez niego działań, jest zasadna.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomości musi ustalić wiele faktów odnośnie nieruchomości. W tym celu zleca się, np. wykonanie ekspertyz, na podstawie których możliwa jest ocena spełniania przez obiekt kryteriów zdefiniowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie w tego typu sprawach bez wątpienia wymaga ustalenia wielu kwestii techniczno-prawnych. Postępowanie wyjaśniające w ramach takiego postępowania może być zatem, jak słusznie wskazał organ, szczególnie skomplikowane, czyniąc niejednokrotnie niemożliwym dochowanie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Okoliczności te nie zwalniają jednak organu z obowiązków nałożonych na niego art. 36 k.p.a.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ŁWKZ bezspornie wskazanego terminu 1 miesiąca nie dotrzymał, jednocześnie jednak nie wykonał obowiązku z art. 36 k.p.a., dopuszczając się tym samym zarzucanej bezczynności.
Postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku dawnej hali cukrowni w W. przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2022 r., na skutek czego została 14 grudnia 2022 r. wydana przez organ I instancji decyzja w sprawie tego wpisu, uchylona przez organ II instancji i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji 16 maja 2023 r.
W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia ŁWKZ, istotnie 16 czerwca 2023 r. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej w Sieradzu z prośbą o udzielenie informacji czy Prokuratura Okręgowa w Sieradzu na potrzeby postępowania zlecała (lub zamierza zlecić) wykonanie ekspertyz technicznych czy opinii specjalistycznych odnoszących się do stanu zachowania oraz wartości zabytkowej "budynku fabrycznego byłej cukrowni w W." – a jeżeli Prokuratura dysponuje takim dokumentem, zwrócono się z prośbą o przekazanie kopii takiego dokumentu ŁWKZ. W odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2023 r. Prokurator Okręgowy w Sieradzu wskazał, że nie powoływał biegłego w celu ustalenia stanu zachowania oraz wartości zabytkowej budynku fabrycznego byłej cukrowni w W..
Strona skarżąca 1 sierpnia 2023 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem dowodowym w sprawie, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kolejnych oględzin oceny stanu technicznego budynku fabrycznego byłej cukrowni w W., załączając opinię uprawnionego inżyniera budownictwa. Strona skarżąca podkreślała, że według opinii należy podjąć natychmiastowe działania w celu uniknięcia katastrofy budowlanej.
W związku z pismem strony skarżącej organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Budowlanego w W. o zajęcie stanowiska w tejże sprawie.
Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. organ I instancji uwzględnił żądanie w zakresie przeprowadzenia dowodu z kolejnych oględzin budynku w związku z pogorszeniem się jego stanu zachowania w stosunku do poprzednich oględzin oraz wyznaczył termin oględzin na dzień 31 sierpnia 2023 r. w godzinach 11:00-13:00.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej także: PINB) pismem z 11 sierpnia 2023 r. wskazał, że w sprawie stanu technicznego budynku byłej cukrowni wraz z pomieszczeniem [...] na działce nr [...] w W. obr. [...], została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr 87/2022 z 19 grudnia 2022 r. nakazująca B. i T. R. zabezpieczenie budynku, w terminie niezwłocznym. Decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: ŁWINB w Łodzi) z 28 lutego 2023 r. uchylono jednak powyższą decyzję w zakresie terminu, wraz z określeniem nowego terminu wykonania obowiązku do 15 maja 2023 r., jednocześnie ŁWINB w Łodzi utrzymał w mocy decyzję PINB w części merytorycznej. Decyzja ta została dalej zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. w sprawie II SA/Łd 490/23, odrzucił skargę. Nadto PINB wskazał, że 6 lipca 2023 r. wyznaczył w sprawie oględziny dotyczące sprawdzenia wykonania obowiązków nakazanych decyzją PINB z 19 grudnia 2022 r. i przedstawił wyniki ŁWKZ.
ŁWKZ w dniu 31 sierpnia 2023 r. przeprowadził oględziny nieruchomości i sporządził z nich protokół wraz z dokumentacją fotograficzną stanu zachowania budynku względem ostatnich oględzin z 25 sierpnia 2022 r. W toku analizy porównawczej stwierdzono, iż w stosunku do poprzednich oględzin, aktualny stan zachowania uległ pogorszeniu.
W związku z otrzymanym przez organ I instancji postanowieniem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Sieradzu z 29 września 2023 roku o zawieszeniu śledztwa prowadzonego w sprawie niszczenia w okresie od 21 stycznia 2021r. do 24 stycznia 2023 r. zabytkowego budynku fabrycznego cukrowni W. - do czasu uzyskania w sprawie opinii biegłego sądowego z dziedziny architektury w zakresie ochrony zabytków, oraz jednoczesnym powołaniu przez Prokuraturę Okręgową biegłego z dziedziny architektury w zakresie ochrony zabytków celem wydania tej opinii, pismem z 16 listopada 2023 r. ŁWKZ wyjaśnił stronie skarżącej, że postanowił wstrzymać się z podejmowaniem kolejnych czynności w ramach postępowania o wpis do rejestru do czasu zapoznania się z treścią opinii wskazanego biegłego.
Strona skarżąca przy piśmie z 20 listopada 2023 r. przedstawiła ŁWKZ ekspertyzę techniczną budynku produkcyjnego byłej cukrowni W. wraz pomieszczeniem [...] (56 stron) z listopada 2023 r., wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego R.K..
Pismem z 13 grudnia 2023 r. organ I instancji przesłał otrzymaną ekspertyzę Prokuratorowi Okręgowemu w Sieradzu wskazując, iż przedłożona przez stronę dokumentacja przedstawia zakres o tym samym przedmiocie opracowania, co zakres dowodu wymaganego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. ŁWKZ poinformował, iż po otrzymaniu opinii biegłego z dziedziny architektury w zakresie ochrony zabytków, którą zlecił Prokuratur Prokuratury Okręgowej w Sieradzu, przedłożona przez Państwo B. i T. R. ekspertyza techniczna sporządzona w listopadzie 2023 roku, zostanie poddana analizie porównawczej. W związku z powyższym ŁWKZ postanowił wstrzymać się z podejmowaniem kolejnych czynności w ramach postępowania o wpis do rejestru do czasu zapoznania się z treścią ww. opinii biegłego.
W odpowiedzi strona skarżąca wniosła pismem z 8 stycznia 2024 r. ponaglenie, które ŁWKZ pismem z 15 stycznia 2024 r. przesłał do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Z przebiegu postępowania wynika zatem, że wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2022 r. postępowanie nie zostało przez organ I instancji zakończone, co ważniejsze, nie wyznaczony został termin przewidywanego zakończenia postępowania w sprawie, nie doszło także do zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż organ I instancji nadal czeka na udostępnienie mu dokumentów przez Prokuratora Okręgowego w Sieradzu, tj. ekspertyzy jaka miała zostać wykonana do prowadzonej równolegle sprawy karnej, pomimo otrzymania od strony skarżącej ekspertyzy obejmującej tożsamy zakres zainteresowań organu (wymagany przez Ministra w uzasadnieniu decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji).
Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że postępowania w tego typu sprawach są skomplikowane, gdyż wymagają ustalenia wielu danych. Niemniej nie można pominąć, że w czasie tego postępowania organ I instancji, z niewiadomych przyczyn, nie wydał żadnego postanowienia w trybie art. 36 k.p.a., jednocześnie pierwotnego terminu 1 miesiąca nie dotrzymując. Tym samym organ pozostawił stronę skarżąca w niewiedzy i niepewności prawnej, co do rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd zauważa, że powołanie się przez organ ogólnie na skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność dochowania przewidzianych prawem procedur, czy też potrzebę oczekiwania na sporządzenie ekspertyzy w innym postępowaniu (postępowaniu karnym), nie wypełnia wymagań z art. 36 k.p.a. Całkowite zaniechanie obowiązkom z art. 36 k.p.a., nie służy realizacji zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. i stoi w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 9 k.p.a., zobowiązującą do przekazania stronom postępowania rzeczywistych okoliczności faktycznych i prawnych, których wyjaśnienie jest jeszcze konieczne dla rozstrzygnięcia o ich prawach i obowiązkach.
Sąd przypomina, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tymczasem z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że organ tej zasady nie zrealizował w praktyce.
Podkreślenia wymaga, że chociaż podejmowane przez organ czynności mogły wydawać się racjonalne i zmierzające do wyjaśnienia konkretnych, związanych ze sprawą kwestii czy wątpliwości w sposób najbardziej ekonomiczny, to jednak kłóciły się z zasadą szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ powinien dokonać własnych ustaleń w sprawie, szczególnie, gdy dysponował już jedną ekspertyzą w interesującym go zakresie.
Z akt sprawy administracyjnych sprawy wynika, że organ, mimo konieczności wykonania zaleceń organu II instancji, a także pogarszającego się szybko stanu budynku, zaniechał powołania własnego biegłego w sprawie. Chociaż organ I instancji już w piśmie z dnia 27 czerwca 2023 r. dowiedział się, że Prokuratora Okręgowego w Sieradzu nie powołała biegłego, to jednak we własnym zakresie nadal nie podejmował żadnych działań. Powyższe skutecznie przedłużało merytoryczne zakończenie sprawy, narażając także budynek na dalsze pogorszenie stanu zachowania.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organ prowadząc niniejsze postępowanie dopuścił się bezczynności, bowiem bez wątpienia nie wydał decyzji w ustawowym terminie 1 miesiąca, a dodatkowych terminów na zakończenie postępowania nigdy nie wyznaczył. Organ w chwili składania przez stronę skarżącą skargi pozostał w bezczynności ponad 7 miesięcy – licząc termin po upływie 1 miesiąca od otrzymania decyzji organu II instancji.
Przechodząc do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażący, czy też nie (art. 149 § 1a p.p.s.a.) należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, rażąco, uporczywe naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym zakresie przepisów określających terminy załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie oraz zostać odniesiona/powiązana z okolicznościami konkretnej sprawy. Do uznania jako rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie, dla uznania za rażące musi być znaczne i niezaprzeczalne, a także cechować się brakiem racjonalnego uzasadnienia dla opóźnienia (por. m.in. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA; por. także: postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie bezczynność organu nosi znamiona kwalifikowanej, tj. mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Organ konserwatorski nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ignorując swoje obowiązki do jakich został powołany (m.in. do ochrony zabytków oraz opieki nad nimi), ale także przez okres całego postępowania nie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., czyniąc to bez żadnego racjonalnego powodu.
Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest to, że organ, co wykazano wyżej, prowadzi postępowanie opieszale, przez co strona skarżąca od lipca 2022 r. czeka na wydanie przez organ decyzji rozstrzygającej o statusie należącego do niej budynku. Brak rozstrzygnięcia organu w powyższej sprawie uniemożliwia podejmowanie stronie skarżącej zdecydowanych działań dotyczących powyższego budynku, którego stan techniczny, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ulega systematycznemu pogorszeniu. Zdaniem Sądu ze względu na powyższe uzasadnione jest nałożenie na Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi grzywny w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Wymierzając grzywnę w kwocie 3.000 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że rażąca bezczynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości.
Reasumując, Sąd, mając na względzie dotychczasowy czas prowadzenia postępowania i dotychczasowy okres bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd wymierzył grzywnę Łódzkiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Łodzi orzekając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.