II SAB/Łd 23/24

II SAB/Łd 23/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 37 par. 3 pkt 1, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 33 ust. 2, ust. 6, art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 82
art. 11 ust. 1, ust. 4, ust. 4a
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 par. 1, par. 2, art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, par. 2, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 10 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Ł. C. na bezczynność Starosty Powiatu Piotrkowskiego w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 1. zobowiązuje Starostę Powiatu Piotrkowskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdza, że Starosta Powiatu Piotrkowskiego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Starosty Powiatu Piotrkowskiego na rzecz skarżącego Ł. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 15 lutego 2024 r. Ł.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Powiatu Piotrkowskiego w sprawie dotyczącej wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] , obr. [...] L., gm. W. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1-2, § 4 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.
Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 7 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie od organu na rzecz skarżącego maksymalnej sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że pismem z 20 marca 2023 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] L., gm. W. Do wniosku załączył wszystkie wymagane prawem dokumenty. Organ pismem z 7 kwietnia 2023 r. wezwał go do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. W uzasadnieniu stanowiska organ powołał się na pismo Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach w którym wskazano, że w przypadku braku decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji nie powinno zostać wydane pozwolenie na budowę. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że w sprawie zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Skarżący wskazał, że posiada decyzję o warunkach zabudowy z której wynika, że działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną i ustalono warunki jakim powinien odpowiada zjazd do działki. Z księgi wieczystej działki jednoznacznie wynika, że działka posiada prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] pasem ziemi o szerokości 6 m poczynając od drogi publicznej aż do zachodniej granicy działki dla każdoczesnego właściciela działki. Natomiast Wójt Gminy W. zatwierdził podział nieruchomości na działki [...] , [...] , [...] i [...] pod warunkiem zapewnienia służebności drogowej działkom [...] i [...] . Decyzja ta stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej. Motywem rozstrzygnięcia decyzji był fakt, że działki te znajdują się w jednostce urbanistycznej SFM i SFRT z przeznaczeniem w części przydrożnej z możliwości zabudowy mieszkaniowo-zagrodowej i pod rekreację. Wskazaną decyzją ustanowiono służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] zatem skarżący legitymuje się ostateczną i prawomocną decyzją na podstawie której może użytkować tę cześć działki nr ewid. [...] w celach wjazdu na działkę nr ewid. [...] .
W ocenie skarżącego organ pozostawiając wniosek bez rozpoznania nie wywiązał się ze swojego obowiązku czym naruszył art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak oparcia się w swoich działaniach na obowiązujących przepisach prawa, a także pobieżniej analizie zebranego materiału dowodowego i dowolnej jego ocenie poprzez zaniechanie działań pomimo złożenia wszelkich niezbędnych dokumentów do wydania decyzji i odpowiedzi na wszelkie wątpliwości organu. Organ dodatkowo oparł się na piśmie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Katowicach, która nie ma waloru ponad-ustawowego, normatywnego i nie stanowi nawet próby interpretacji przepisów w zakresie do którego się odnosi.
Zdaniem skarżącego organ dodatkowo naruszył art. 8 k.p.a. albowiem ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy W. jednoznacznie stwierdza prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] , co zostało potwierdzone przez wpis tej służebności do księgi wieczystej nieruchomości nr ewid. [...] . Rękojmia wiary publicznej księgi wieczystej ma za zadanie wzmacniać ich znaczenie, służyć ochronie praw osób, które dokonują czynności prawnych mających za przedmiot własność lub inne prawo rzeczowe na nieruchomości oraz gwarantować przejrzystość w obrocie nieruchomościami Właściciel nieruchomości nie ma możliwości uwolnienia się od następstw czynności osób trzecich, które działały w zaufaniu do księgi, nawet jeżeli informacje zawierające się w niej były nieaktualne.
Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja w której ten sam organ rozpatrując sprawy tej samej strony w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stron i organami. Według wiedzy skarżącego wniosek jest kompletny, nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej na podstawie służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną zgodnie z decyzją podziałową.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa skarżący stwierdził, że w wyniku działania organu powstały skutki społeczno-gospodarcze niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Działania organu sprzeczne z wydanymi wcześniej dokumentami i decyzjami powodują, że sytuacja prawna i faktyczna skarżącego została pogorszona przez fakt arbitralnego i nieopartego na żadnych podstawach prawnych działania Starosty poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku, który spełnia wymogi ustawowe. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku w ustawowym terminie nie jest stopień skomplikowania sprawy czy brak niezbędnej dokumentacji do której obowiązany był wnioskodawca, bowiem wszelkie dokumenty potrzebne do wydania pozwolenia na budowę zostały złożone. Dodatkowo w wyniku opieszałości urzędu skarżący poniósł duże straty finansowe związane z opóźnieniem budowy. Większość kosztów jakie skarżący poniósłby, gdyby decyzję wydano w ustawowym czasie byłaby znacznie niższa niż obecnie. Terminy ustalone przez wnioskodawcę nie doszły do skutku, a oczekiwanie i organizowanie ekipy budowlanej powoduje większe koszty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bowiem samo złożenie przez skarżącego ponaglenia nie wyczerpało administracyjnego toku rozpatrzenia sprawy.
Następnie organ wyjaśnił, że 20 marca 2023 r. do Starosty Powiatu Piotrkowskiego wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zewnętrzną instalacją: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej na działce nr ewid. [...] obr. [...] L., gm. W..
Organ pismem z 7 kwietnia 2023 r. wezwał Ł. C. do przedłożenia ostatecznej decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji leśnej dla działki nr ewid. [...] obr. [...] L., gm. W. (z uwagi na obsługę komunikacyjną) z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków formalnych w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania.
W odpowiedzi na wezwanie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z 7 maja 2023 r. poinformował, że inwestor zgodnie z treścią księgi wieczystej posiada prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...] pasem ziemi o szerokości 6 metrów ze wschodu na zachód poczynając od drogi publicznej aż do zachodniej granicy działki nr ewid. [...] oraz prawo polegające na doprowadzeniu do działki nr ewid. [...] wszystkich mediów przez działkę nr ewid. [...], objęty księgą wieczystą nr [...] pas ziemi stanowi wyznaczoną drogę na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...]. Ponadto zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...] . Jednocześnie skarżący wystąpił do Starosty Powiatu Piotrkowskiego o przedłużenie terminu na uzupełnienie wezwania o 90 dni. Starosta Powiatu Piotrkowskiego przychylił się do wniosku i pismem z 16 maja 2023 r. wyznaczył nowy termin na uzupełnienie braków tj. do 12 sierpnia 2023 r.
W związku z nieuzupełnieniem w wyznaczonym terminie wniosku pismem z 18 sierpnia 2023 r. Starosta Powiatu Piotrkowskiego poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Informacja w tym zakresie została doręczona 23 sierpnia 2023 r. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie następuje w formie decyzji ani postanowienia, jest czynnością materialno-techniczną o której inwestor został powiadomiony na piśmie.
Organ wyjaśnił, że skarżący w tej samej sprawie 14 lutego 2024 r. złożył również ponaglenie na przewlekłość i bezczynność organu I instancji do Wojewody Łódzkiego. Ponaglenie wraz z aktami sprawy zostało przekazane organowi II instancji. Do dnia przekazania odpowiedzi na skargę nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji.
Postanowieniem z 1 marca 2024 r., nr 22/2024, znak: GPB-III.7722.5.2024 PF Wojewoda Łódzki stwierdził bezczynność Starosty Powiatu Piotrkowskiego w załatwieniu sprawy (pkt 1), wyznaczył Staroście Powiatu Piotrkowskiego dodatkowy termin załatwienia sprawy – 65 dni od daty otrzymania postanowienia (pkt 2), stwierdził, że ww. bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) i zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz ustalenie osób winnych bezczynności oraz podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości (pkt 4).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 8 marca 2024 r.
Przechodząc następnie do sprawy zainicjowanej skargą Ł.C., wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Starosty Powiatu Piotrkowskiego, który pismem z 18 sierpnia 2023 r. działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zewnętrzną instalacją: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i elektrycznej. W ocenie organu pomimo wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego pisma, tj. przedłożenia ostatecznej decyzji dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, inwestor nie przedłożył ww. dokumentu, co uniemożliwiło merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie.
W tak ustalonym stanie faktycznym w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: 1. istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz 2. braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na bezczynność organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 37 § 2 i 3 k.p.a., ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy art. 37 § 4 – § 8 k.p.a. przewidują procedurę związaną z przekazaniem ponaglenia do organu wyższego stopnia oraz formę i sposób rozpatrzenia ponaglenia przez właściwy organ administracji.
Wskazane regulacje wskazują na formalizm ponaglenia, z którego nie można jednak wyprowadzić wniosku, że ponaglenie stanowi tryb instancyjny, jak ma to miejsce w przypadku zażalenia lub odwołania. Te ostatnie środki zaskarżenia wymagają merytorycznego rozpatrzenia, aby warunek dopuszczalności skargi określony w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. został spełniony. W przypadku rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza natomiast możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego, gdyż skardze przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. podlega bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3092/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").
Za taką wykładnią przepisów przemawia również treść art. 53 § 2b p.p.s.a. zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten wskazuje na konieczność złożenia ponaglenia jako warunku formalnego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, jednak nie określa w żaden sposób jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie zakreśla także terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) wprowadzając jedynie warunek, że skargę w tym zakresie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać i musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skoro zatem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu to nie można przyjmować, że w rzeczywistości takiej skargi nie można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia, lecz dopiero po upływie terminu, w którym zgodnie z art. 37 § 3 – § 5 k.p.a., właściwy organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie. Taka wykładnia prawa prowadziłaby do przyjęcia, że istnieje dodatkowy, wyraźnie nieprzewidziany przez prawo, warunek od którego zależy dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem tym byłby upływ terminu, który został wyznaczony właściwemu organowi zgodnie z art. 37 § 3 – § 5 k.p.a. na rozpatrzenie ponaglenia. Taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest powszechnie stosowana w orzecznictwie, który przyjmuje w oparciu o ww. przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 13[...] 9, z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2558/19 lub z 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, CBOSA).
Sąd ma na względzie, że przyjęta wykładnia może prowadzić do marginalizacji instytucji ponaglenia, które może stać się jedynie formalnością, jednak kluczowego znaczenia w tej sytuacji nabiera brak normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowych warunków realizacji prawa do sądu. Ponadto zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, nieuzasadniony zatem staje się wymóg, aby strona po złożeniu ponaglenia musiała czekać na jego rozpatrzenie w celu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Mając zatem na względzie powyżej przedstawione rozważania należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie ponaglenie zostało wniesione zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. do właściwego organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie 14 lutego 2024 r., zaś skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, którego działania dotyczyła 15 lutego 2024 r. W konsekwencji należało stwierdzić, że skarżący wyczerpał przysługujący mu środek zaskarżenia w postaci ponaglenia i wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.
Odnosząc się zaś do pisma Starosty Powiatu Piotrkowskiego z 18 sierpnia 2023 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie budzi wątpliwości, że jedynym narzędziem zwalczania sytuacji, kiedy podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego organ pozostawia bez rozpoznania, jest skarga na bezczynność. Ustawa nie wprowadziła bowiem żadnych innych mechanizmów kontroli działań organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania motywowanego nieuzupełnieniem przez inicjatora tego postępowania wymagań formalnych.
Wyjaśnić w tym miejscu jednakże należy, że przywołany przepis nie jest jedyną regulacją na podstawie którego organ wzywa inicjatora postępowania o uzupełnienie koniecznej do załatwienia sprawy dokumentacji.
W art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), powoływanej dalej jako: "prawo budowlane" wskazano jaka dokumentacja powinna zostać dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 6 prawa budowlanego w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Zatem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ dokonuje wezwań w trybie art. 64 § 2 k.p.a. jedynie w zakresie, który nie dotyczy dokumentów badanych przez organ w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.
Wskazać zatem należy, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (a); wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (b); ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (c).
Z kolei art. 35 ust. 3 prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zestawienie tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany badając kompletność dokumentów przedłożonych przez inwestora wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, wezwań w zakresie uzupełnienia tej dokumentacji dokonuje w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Prawidłowość zastosowania przez organ przepisu art. 35 ust. 3 prawa budowlanego należy odnieść również do nałożenia na jego podstawie na inwestora obowiązku przedstawienia decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne albowiem z treści art. 11 ust. 4a w zw. z ust. 4 i ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 82), powoływanej dalej jako: u.o.g.r.l." wynika, że decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i dołącza do wniosku o pozwolenie na budowę. Podkreśla się bowiem, że instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Tym samym powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników. Natomiast decyzja o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych, o ile jest wymagana, stanowi przedmiot analizy organu architektoniczno-budowlanego, a w razie nieusunięcia przez inwestora pomimo wezwania stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w tym zakresie (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego), organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Odmienny sposób rozumienia powołanych przepisów stanowiłby po pierwsze o pozbawieniu inwestora możliwości oceny i weryfikacji zasadności działań organu administracji np. w formie odwołania od decyzji, a po drugie nie pozwalałby uwzględnić w procesie inwestycyjnym kwestii ochrony środowiska, gdyż brak byłoby skutecznego środka wymuszenia wykonania obowiązku przez inwestora i doprowadzenia do tego, aby właściwy organ mógł ocenić projekt budowlany pod względem ewentualnej zgodności z wymaganą przez prawo decyzją o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne.
Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być zatem poprzedzona decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy ustaw. Wymóg ten nie jest wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych ma charakter materialny i jest prawną przesłanką ubiegania się o pozwolenie na budowę. W konsekwencji rygorem niezastosowania się do wezwania organu nie będzie pozostawienie podania bez rozpoznania – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale merytoryczna decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Konkludując jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (np. brak podpisu), natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, który odnosi się do wad materialnoprawnych przedłożonej dokumentacji, a zatem takich, które mogą być dostrzeżone i weryfikowane jedynie na etapie merytorycznej analizy dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania.
Zatem obowiązkiem organu w przypadku uznania, że inwestor powinien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, było wdrożenie trybu z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i wezwanie skarżącego do jej przedłożenia na podstawie ww. przepisu, a nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji w zakreślonym terminie powinno z kolei skutkować sankcją w postaci odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś było egzekwowanie domniemanego braku wniosku w tym zakresie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ niezgodne z prawem pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby był on dotknięty wadami formalnymi o których mowa powyżej.
Powyższe świadczy o tym, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego z 20 marca 2023 r., co uzasadniało zobowiązanie go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania tego wniosku w terminie określonym w pkt 1 sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku jest w ocenie Sądu wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ czy i jakie braki zawiera wniosek o pozwolenie na budowę. Termin 30 dni liczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 286 p.p.s.a., a korespondujący z treścią art. 35 § 3 k.p.a., nie będzie zaś obejmował ewentualnego wyznaczenia przez organ odpowiedniego terminu do uzupełnienia stwierdzonych braków materialnych wniosku (projektu budowlanego) na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego.
Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu składu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Wyjaśnić zatem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 72/22, CBOSA).
W ocenie Sądu stwierdzonej bezczynności Starosty nie można przypisać rażącego charakteru. Oczywistym jest, że od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd upłynął ponad rok, jednakże bezczynność Starosty, jak już wyżej wskazano, wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. będącego skutkiem niewłaściwej oceny charakteru ewentualnych braków wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie omówionych wymogów. Ponadto nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności bądź też lekceważenia wniosku, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarówno wymierzenie grzywny jak i przyznanie sumy pieniężnej stanowią uprawnienie dyskrecjonalne sądu, gdyż są dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skorzystanie z tych środków jest uzasadnione m.in., gdy realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony porządku prawnego i sprawnego działania administracji publicznej. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, CBOSA). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której nie mamy do czynienia z umyślnym i opieszałym działaniem ze strony organu ukierunkowanym na zaniechanie rozpoznania wniosku, ale z uchybieniem co do błędnej wykładni przepisów. Ponadto poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów w działaniu organu nie doszło do innych naruszeń prawa.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Suma ta nie jest również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. Jednocześnie w skardze nie uzasadniono w żaden sposób tych żądań. Skarżący nie wskazał, że z uwagi na postępowanie organu poniósł określoną – wymierną stratę, czy też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji, a okoliczności takiej nie stanowi niepoparte żadnymi okolicznościami twierdzenie o wzroście cen usług. Tymczasem wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.
W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zastosowanie omawianych środków – grzywny lub sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest uzasadnione z punktu widzenia ochrony interesu skarżącego i skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu o czym Sąd orzekł w pkt 3 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.