II SAB/Wa 708/21

II SAB/Wa 708/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1 a, art. 151 i art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] na rzecz J. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 31 maja 2021 r. J. S. zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego w [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. co się stało ze zbiorami dokumentów księgi hipotecznej "majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],..." nr archiwalny [...] poz. [...] spisu zdawczo-odbiorczego z dnia 1.04.2013 r. przekazania materiałów archiwalnych do AP [...] oddział [...] obejmującego lata 1911-2004, kiedy to ww. księga została najprawdopodobniej zamknięta. Księga obejmuje lata skrajne 1820-2004, a wydzielone z niej i przejęte zbiory dokumentów lata 1890- 1910,
2. na jakiej podstawie AP zaaprobowało wydzielenie z ww. księgi hipotecznej zbiorów jej dokumentów, stanowiących przecież jej integralną część oraz całkowite usunięcie z nich dokumentów za lata 1911-2004, kiedy to była przecież nadal prowadzona?,
3. czy AP w [...] przed przejęciem ww. dokumentów z SR w [...] sporządziło stosowną ekspertyzę i wyjaśniło tę kwestię, jeśli tak wnoszę o przesłanie skanu dokumentu, który to potwierdza, jeśli nie wnoszę o wyjaśnienie powodów zaniedbań. Ten sam niezrozumiały i bezprawny (tryb działania) proceder pojawia się, za aprobatą AP w [...] przy przekazaniu szeregu innych ksiąg hipotecznych objętych ww. spisem,
4. gdzie obecnie znajdują się ww. "zaginione" dokumenty? Czy ostatnia kontrola przeprowadzona w SR w [...] potwierdziła ich przechowywanie w sądzie, wnoszę o przesłanie skanu protokołu kontroli archiwum zakładowego, wystąpienia pokontrolnego oraz stanowiska organu.".
Powyższy wniosek został ponowiony w korespondencji mailowej do organu z 24 czerwca 2021 r. oraz z 3 sierpnia 2021 r.
W odpowiedzi pismem z 5 października 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w ewidencji do zespołu archiwalnego [...] Hipoteka w [...] z lat 1820-2009 nie odnaleziono zbioru dokumentów do księgi hipotecznej majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...]i [...] powiat [...], t.1 z lat 1820-2004. W jednostce archiwalnej o sygn. [...] pt. Księga hipoteczna majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...]i [...] powiat [...], t.1 z lat 1820-2004 przechowywanej w zespole archiwalnym [...] Hipoteka w [...] z lat 1820-2009 na stronie 495 odnaleziono adnotację o następującej treści: "brak dokumentów 4.9.1958 r./podpis nieczytelny/". W wyniku analizy ww. jednostki archiwalnej organ stwierdził wyjaśniając wnioskodawcy, że:
• faktyczne daty skrajne jednostki to lata 1820 (data pierwszego wpisu w księdze) - 1872 (data ostatniego wpisu w księdze), 1958 rok (data adnotacji o braku dokumentów), 2004 rok (adnotacja o zamknięciu księgi),
• sumariusza dokumentów rozpoczyna się od nr 76, a ostatni nr 127 - nie podano informacji o dacie dokumentu, więc uniemożliwia to określenie dat skrajnych nie odnalezionego zbioru dokumentów.
Ponadto organ wskazał, że Archiwum Państwowe w [...], Oddział w [...], przechowuje w zespole archiwalnym [...] Hipoteka w [...] z lat 1820- 2009 następujące jednostki archiwalne dot. Majętność ziemska Miasto [...], do której należą wsie i folwarki [...]:
• sygn. [...] pt. Księga hipoteczna majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...]i [...] powiat [...], t.1 z lat 1820-2004,
• sygn. [...] pt. Księga hipoteczna majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...]i [...] powiat [...], t.2 z lat 1862-1894,
• sygn. [...] pt. Zbiór dokumentów majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...] i [...]powiat [...], t.2 z lat 1890-1894,
• sygn. [...] pt. Księga hipoteczna majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...]powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...]i [...] powiat [...], t.3 z lat 1894-1903, strona 346 - adnotacja o następującej treści: "brak dokumentów 4.9.1958 r./podpis nieczytelny/",
• sygn. [...] pt. Księga hipoteczna majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...] i [...] powiat [...], t.4 z lat 1904-1907, strona 310 - adnotacja o następującej treści: "brak dokumentów 4.9.1958 r./podpis nieczytelny/",
• sygn. [...] pt. Księga hipoteczna majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...] i [...]powiat [...] , t.5 z lat 1907-1910;
• sygn. [...] pt. Zbiór dokumentów majętność ziemska Miasto [...] do której należą wsie i folwarki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z attynencją [...] powiat [...] oraz wsie [...],[...],[...],[...],[...] i [...]powiat [...], t.5 z lat 1907-1910.
Ponadto organ wskazał skarżącemu, że metodyka archiwalna jasno określa, że jednostkę archiwalną stanowi odrębna fizycznie jednostka materiałów archiwalnych (dokument, księga, poszyt, plik, wiązka, teczka, mapa lub jej arkusz, rysunek lub jego arkusz, fotografia, krążek taśmy magnetofonowej lub filmowej, płyta gramofonowa itp.). Zbiory dokumentów nie są wszyte do ksiąg hipotecznych, a stanowią oddzielny poszyt lub plik dokumentów. W związku z powyższym uzasadnia to wyodrębnienie z księgi hipotecznej zbiorów dokumentów jako osobnej jednostki archiwalnej.
Organ wskazał wnioskodawcy, że dostęp do ksiąg hipotecznych jest nieograniczony, jednak zgodnie z art. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164), akty notarialne i dokumentacja ksiąg wieczystych wraz z urządzeniami ewidencyjnymi podlegają czasowej karencji w udostępnieniu, tj. nie wcześniej niż po 70 latach od sporządzenia aktu lub składnika dokumentacji. W związku z powyższym stworzenie dwóch oddzielnych jednostek archiwalnych z księgi hipotecznej i jej zbioru dokumentów ma pozytywny wpływ na możliwość ich udostępniania użytkownikom czytelni Archiwów Państwowych.
W zakresie punktu 2 wniosku organ przekazał, że wydzielenie z księgi hipotecznej zbiorów jej dokumentów nastąpiło na podstawie zaleceń pokontrolnych z 7 sierpnia 2013 r., znak: [...], wydanych po kontroli archiwum zakładowego Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w oparciu o rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 grudnia 1975 r. w sprawie okresów przechowywania i warunków niszczenia akt spraw lub przekazywania ich archiwom państwowym (Dz. U. Nr 43, poz. 220).
Odnośnie punktu 3 wniosku organ podał, że ekspertyza archiwalna została przeprowadzona zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 137, z późn. zm.). W wyniku powyższej ekspertyzy wydano następujące zalecenia: należy opisać teczki, w które przełożone zostały zbiory dokumentów, należy sprawdzić czy spis zdawczo-odbiorczy jest zgodny z zawartością materiałów archiwalnych i nanieść poprawki, należy poprawić daty jednostek zgodnie ze stanem faktycznym, w przyszłości należy numerować strony w sposób umożliwiający szybkie i jednoznaczne odczytanie.
Podkreślił, że po dokonaniu poprawek, 14 kwietnia 2013 r., na podstawie protokołu przekazania materiałów archiwalnych i spisu zdawczo-odbiorczego Archiwum (znak sprawy: [...]) przejęło z Sądu Rejonowego w [...] (znak sprawy: [...]) 591 jednostek archiwalnych, 17.60 m.b., stanowiących dopływ do zespołu archiwalnego [...] Hipoteka w [...] z lat 1820-2009, numer nabytku [...], co stanowi odpowiedź na punkt 4 wniosku wnioskodawcy.
Organ przekazał J. S. pełną dokumentację ostatniej kontroli archiwum zakładowego przeprowadzonej w 2017 r., znak: [...].
Pismem z 27 września 2021 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] polegającą na niedzieleniu informacji publicznej na wniosek z 31 maja 2021 r., ponowionego 24 czerwca 2021 r. i 3 sierpnia 2021 r.
Wskazał, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany, pomimo pism kierowanych w przedmiotowej sprawie, nie rozpatrzył wniosku, przez co rażąco naruszył prawo, tj. art. 13 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 51.674,7 zł, a także zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, ewentualnie w przypadku uznania, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego.
Organ wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., bowiem nie dotyczą one wprost działalności organu oraz konkretnych dokumentów. Podał, że jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, to wniosek taki nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, gdyż nie jest w nim określony zakres żądania. Żądanie udostępnienia np. akt sprawy jako całości nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył również, że w punkcie 2 wniosku skarżącego znalazło się żądanie wskazania podstawy prawnej działań organu. W tym zakresie, z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że informacja o obowiązujących przepisach prawa oraz żądanie stosowania prawa w konkretnej sprawie nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] zwrócił uwagę, że skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej, bowiem składa od długiego już okresu czasu do organu wiele wniosków dotyczących przejęcia jako materiału archiwalnego księgi hipotecznej "majętność ziemska Miasto [...]" z Sądu Rejonowego w [...]. Z formułowanych żądań dotyczących tego samego przedmiotu sprawy, nie wynika troska skarżącego o dobro publiczne, lecz chęć zaspokojenia jego indywidualnych, bliżej nieokreślonych interesów.
Wyjaśnił także, że zgodnie z art. 26 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z dnia 14 lipca 1983 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 173, z późn. zm.), archiwa państwowe niemające charakteru centralnego (jak organ w sprawie niniejszej) obejmują zasięgiem działania obszar jednego lub kilku województw. Zasób archiwalny archiwów państwowych określonych powyżej stanowią materiały archiwalne powstałe na terenie ich działania, a także ich zasób historyczny, z wyłączeniem materiałów archiwalnych wchodzących do zasobu archiwalnego archiwów państwowych o charakterze centralnym. Z kolei stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, do zakresu działania archiwów państwowych należy m.in. udostępnianie materiałów archiwalnych należących do ich zasobu archiwalnego. Kwestie związane z udostępnianiem materiałów archiwalnych znajdujących się w zasobie organu uregulowane są zaś w art. 16 - 16e ww. ustawy. Podnieść należy, że dostęp do materiałów archiwalnych podlega ograniczeniom wskazanym w art. 16b ust 1 i 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w tym między innymi z uwagi na karencje czasowe w udostępnianiu. Karencje te (z art. 16b ust. 2 ustawy) mają charakter kategoryczny i podlegają automatycznemu stosowaniu, z mocy ustawy, z zastrzeżeniem jedynie wyjątku z ust. 3 pkt 2. Po ich upływie udostępnianie materiałów archiwalnych staje się co do zasady możliwe, ale z uwzględnieniem ograniczeń określonych w ust. 1 pkt 2 i 3 - z tym, że stosowanie tych ograniczeń (w związku z ust. 3 pkt 1) jest ocenne i następować powinno w trybie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia materiałów archiwalnych (częściowej lub całkowitej). Treść wniosku skarżącego z 31 maja 2021 r. dotyczy materiałów archiwalnych przechowywanych przez organ w zespole archiwalnym [...] Hipoteka w [...] z lat 1820-2009. Bez wątpienia więc całość tej dokumentacji - stanowiącej materiały archiwalne - podlega udostępnieniu na podstawie ww. przepisów ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, której to przepisy stanowią Iex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. i w sprawach dostępności materiałów archiwalnych (także do ponownego wykorzystywania) korzystają z pierwszeństwa. Zatem ewentualne udostępnienie żądnych informacji skarżącemu powinno odbyć się w oparciu o przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach z dnia 14 lipca 1983 r. z badaniem przesłanek udostępnienia określonych w art. 16b ust 1 i 2 tej ustawy.
Ponadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 37 K.p.a. obligujący skarżącego do wniesienia ponaglenia zawierającego uzasadnienie, co nie miało w tym przypadku miejsca.
W piśmie z 8 listopada 2021 r. skarżący oświadczył, że jego skarga obejmuje również stwierdzenie przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że ogólną zasadą wynikającą z treści art. 52 § 1 P.p.s.a. jest, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
W myśl zaś art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Ugruntowany jest jednak pogląd w orzecznictwie sądowym, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia. W postępowaniach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w bardzo wąskim zakresie – art. 16 i 17 u.d.i.p., a mianowicie, w odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie tej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera bowiem generalnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wymóg wniesienia ponaglenia (uprzednio zażalenia) w rozumieniu art. 37 K.p.a. przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie znajduje zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14; z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że, wbrew stanowisku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie był zobowiązany do złożenia ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 K.p.a., a skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przedmiotem skargi J. S. uczynił "bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w ww. sprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny.
Podkreśla się również, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.).
Mając na względzie powyższe należy uznać, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] polegającego na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku z 31 maja 2021 r. ponowionego 24 czerwca 2021 r. i 3 sierpnia 2021 r. Wskazują na to zarzuty i argumenty podniesione zarówno w skardze, jak i w piśmie z 8 listopada 2021 r.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.
W sprawie niniejszej spełniony został zakres przedmiotowy ustawy, bowiem informacje żądane we wniosku z 13 maja 2021 r. ponowionego 24 czerwca 2021 r. i 3 sierpnia 2021 r. dotyczące faktów i danych z zakresu działania adresata wniosku, a mających związek ze zbiorami dokumentów archiwalnych z Sądu Rejonowego w [...] stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Natomiast odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości okoliczność, że Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z dostępem do informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p., nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują
w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie.
Bezsporne jest, że organ nie rozpoznał wniosku J. S. o udzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie. Jednak, jak wynika z akt sprawy, organ w piśmie z 5 października 2021 r., przesłanym skarżącemu pocztą elektroniczną, udzielił żądanej informacji udzielając odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku oraz przekazując pełną dokumentację ostatniej kontroli archiwum zakładowego przeprowadzonej w 2017 r., znak: [...].
W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a nadto już po wniesieniu skargi, Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku) poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego.
Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że przestała ona istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że skarżący składa wiele wniosków dotyczących przejęcia jako materiału archiwalnego księgi hipotecznej "majętność ziemska Miasto [...]" z Sądu Rejonowego w [...]. Wymaga to zaangażowania do udzielania informacji publicznej na wnioski składane przez skarżącego tych pracowników urzędu, którzy normalnie wykonują inne czynności związane z obsługą interesantów. Tak więc zachowanie adresata wniosku nie wynikało z lekceważenia, bądź ignorowania skarżącego. Z tego też powodu nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny i w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd doszedł bowiem do przekonania, że w sprawie nie jest konieczne zastosowanie wobec organu środków prewencyjnych, dyscyplinujących bądź represyjnych.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.